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法定机构理论研究
法定机构理论研究
法定机构是政府为履行专项公共管理或公共服务职能而设立的非部门性、半独立性公共组织。
其特殊的组成方式、运作模式及其在公共服务体系中的特殊定位,使它们能够表现出标准纵向政府部门和传统工业单位等难以发挥的特定作用。
目前,我国还没有成熟运营的法定机构这一特殊公共服务组织形式,它还仍然处在实验过程之中。
对法定机构的运作模式及各国相关情况等的研究,势必有助于我国当前法定机构的改革。
一法定机构概述
(一)法定机构概念
法定机构在英国被称为“执行机构”,在美国被称为“独立机构”,在法国被称为“独立行政机构”,在日本被称为“独立行政法人”,在韩国被称为“独立执行机构”,在新加坡和香港被称为“法定机构”。
综合来说,法定机构是指立法机构通过专门立法设立的与政府决策部门相区别的,相对自主、独立运作,负有法律赋予的执行政府政策、提供公共服务或发展经济职能的公共管理机构。
[1]
法定机构是根据立法机关通过的专门法律或者一部法律的某些条款而设立的。
任何法定机构都不是凭空设立的,都是由于新型职能和新任务的产生,或者政府管理经济和社会事务的方式方法的调整,并且以立法机构的特别立法为依据而设立的。
就是说,政府无权直接设立法定机构,只有立法机构才有权决定法定机构的设立和撤销。
一般说来,法定机构的设立有两种方式:
①根据政府职能的调整或转移以及某项管理任务的强化,根据法律而新设立一个机构,即在设定机构的同时就对其进行法定化管理。
②随着社会的变迁和形势的发展,根据法律将某些非法定机构转变成法定机构,即机构的设立与机构的法定化不同步,机构的设立在前,其法定化在后。
(二)法定机构的产生和发展
法定机构并不是新鲜事物。
瑞典执行机构的历史可以追溯到17世纪,决策与执行的结构分离是瑞典行政体制的主要特征。
现代意义的法定机构是由英美等盎格鲁—撒克逊国家发端并逐步扩展至世界范围的“新公共管理”运动的产物。
所谓“新公共管理”运动是指20世纪70年代中期以后由英国及其他OECD国家掀起的政府改革运动。
当时,西方世界面临着大政府、高赤字、低效率、经济滞涨等一系列问题。
在这样的背景下,“撒切尔主义”应运而生,它针对传统官僚体制机构臃肿、效率低下、不经济、浪费等一系列弊端,主张重新发掘市场机制的作用,削弱政府的作用,以私有化、分权、非管制化等手段鼓励竞争,并通过竞争刺激经济发展和政府的行政效率。
有数据显示,截至2002年3月,英国有127个执行机构,工作人员占公务员总数的78%。
“新公共管理”运动在美国被称为“政府再造”运动,截至目前美国共有30多个独立机构。
“新公共管理”运动从OECD国家扩散到新兴工业化国家和发展中国家和地区,法定机构在世界范围内大量设立。
20世纪80年代和90年代,超过80%的国家进行了公共管理的改革,截至2006年,韩国独立执行机构达45个,1984年新加坡有83个法定机构,近来减少到62个,目前香港有超过200个法定机构。
[2]
(三)法定机构的类型及特点
1.法定机构的类型
法定机构大致可以分为三大类:
美国模式、英国(新加坡)模式和香港模式。
下面对这三种模式简要介绍。
(1)美国模式:
法定机构在美国称为独立机构,被称为于立法、司法、行政三部门之外的“第四政府部门”。
其特点在于独立机构集立法、司法、行政三权于一身,这样问题在同一个机构中就能得到全面解决,避免了机构间相互推诿、扯皮,办事效率大大提高。
同时,三权集于一身,使得独立行政机构的权威性很高,监管能力很强。
大多数独立机构都是为处理某一专门事务,或为满足某一专业领域之需而设置的,因此工作内容专业性强,技术程度高,而且管理人员专业化程度也很高。
在美国,这类独立机构数量有60多个,并具体分为独立管制机构和行政事务机构两类,前者一般实行委员会制,直接对国会负责,具有准立法权、行政监管权和准司法权,包括美国证券交易委员会、联邦电讯委员会、美联储等。
后者主要为政府或者公众提供特殊或专门服务,实行首长负责制,包括美国邮政局、环境保护署、联邦总务署等。
与后者相比,前者具有广泛的管理和监督权力。
[3]
根据美国《联邦行政程序法》,独立机构有三大职能:
①制定、发布、解释和废除有关条例规章;②审理行政诉讼案件;③进行一般性行政管理及监督工作。
独立机构是根据立法机关(国会)的立法命令成立的,即它必须靠国会的“授权法案”才能取得合法地位,例如社会保险署就是根据《社会保险法》成立的。
因此,一方面它要负责执行国会的有关法律,或根据国会授权进行有关监管活动;另一方面它自身又具有准立法权,可以制定、颁布有关法规条例,如环境保护署负责制定和发布有关环境保护的各种标准和政策。
独立机构发布的各项规定均具有法律效力,是公民和组织所必须遵守的。
独立机构的准司法权职能,突出地表现在拥有行政司法权,或称行政裁判权。
在美国,行政纠纷或行政诉讼均必须先经独立机构进行受理、裁决,否则法院不受理上诉。
独立机构拥有自己专门的行政法官,负责审理相关的行政诉讼,同时独立机构拥有执行罚金处罚的权力。
在这种体制下,大量的行政纠纷案件在独立机构的行政裁决下得到解决,而无须再经过法院判决。
当然,法院对独立机构拥有“司法审查权”,即在必要情况下,法院有权对独立机构的裁决过程及结果进行司法审查。
独立机构从事的一般性行政监管工作主要有:
办理各种执照、征集税收、批准专利、审查规划、控制价格、检查质量、监督有关法律实施等。
独立机构不是政府的内阁部门,是一种独立的事务性机构,其人事变动不受政府换届影响,但总统可在两个方面对其控制:
一是总统只要持“正当理由”,可任免各种机构的负责人,不须经国会批准;二是各机构没有自己的独立预算,其经费要根据国会拨款决定,再经总统预算局具体分配才能实现。
独立机构在日常监管工作上一个最重要、最突出的工作是对企业进行监管,其监管可以说是一个系统工程。
譬如,在生产方面,所选择的生产材料必须符合职业安全和健康委员会规定的放射性毒品控制标准和环境保护署颁布的污染物释放标准,甚至连车间机器放置都必须遵守规定的过道宽度要求和方向要求。
在产品销售方面,商品的价格结构和广告宣传要受联邦贸易委员会审查,商品的包装盒商标则要受联邦贸易委员会、食品和药物管理委员会、消费品安全委员会以及农业部等联合管理。
在生产科研上,产品设计必须符合消费品安全委员会规定的民用消费品设计标准。
此外所有民用消费品的工艺处理过程都必须符合职业安全和健康委员会规定的生产安全标准,以及环境保护署规定的污染控制标准。
在企业人事上,如在人员录用和培训上存在性别、年龄、肤色歧视,则要受到平等就业机会委员会查处,不正当劳工行为可由联邦劳工关系委员会裁定。
[4]
(2)新加坡模式:
以英国、新加坡为代表的英联邦国家的执行机构没有独立的地位,仍隶属于政府某个部门,受主管部门领导,在重大项目、预算经费和人事任免等方面受主管部门的管理和约束。
新加坡目前从事公共部门服务的人员大约有12万人,占总就业人口的5.2%。
其中包括7.4万名公务员(2010年),其余的大约5万人就是服务于法定机构和政联公司的工作人员。
目前新加坡的14个部中,除了外交部和国防部,其他所有部门均设有一个或多个法定机构,14个部门制定政策以后,就由各法定机构进行专项、专业实施,而政联公司则按照市场化的原则进行经营。
由于新加坡1986年就制定了公务员人数“零增长”政策,法定机构适应了随经济社会发展而不断变化的政府职能的需要。
在新加坡,早期有法定机构91个,1986年逐渐私有化了一部分,目前还有62个(2010年)。
各个法定机构具有如下的共同特点:
由国会通过专门立法设立;董事会主席是最高领导人员,由各个政府部门委任;对其所属部门负责;自主掌握资金使用;有自主的用人权;具有法人资格。
表2-1为新加坡水务、电力与煤气、地铁、电信、固体垃圾行业的所属政府部门及其法定机构。
表2-1新加坡水务、电力与煤气、地铁、电信、固体垃圾行业的所属政府部门及法定机构
新加坡的法定机构经过多年的发展完善,已经形成了一个非常成熟的组织形式。
法定机构的内部结构一般分为三层,见图2-7所示。
图2-7新加坡法定机构的内部结构
上层是法定机构委员会。
它是最高领导和决策机构,其构成为主席1人、副主席1人和委员6~10人(见表2-2)。
委员会的组成人员都是由来自政府部门、商业企业、教育机构、传媒和工会组织等的官员和专家学者兼任,他们由政府主管部门部长任命,一届任期为两年且可以连任。
在人员的选择上,不仅要求都有与该行业相关的背景,有较深的专业知识,而且要求有较高的个人道德品质。
委员会成员的薪金不在法定机构领取,由国家专门设计发放,委员会成员也不参加法定机构的日常经营活动,这样可以使他们不为机构利益和被监管者的利益所左右,在处理问题的过程中能够做到公平、中立和负有较强的社会责任感,固定任期也可以使他们的行为和决定不为政治势力所影响。
表2-2水务、电力与煤气、地铁、电信、固体垃圾行业法定机构的委员会人数和职能部门数
第二层是总经理。
法定机构的总经理由委员会从经理人市场上或从国外聘请,这是新加坡实现国际化的一个主要措施。
委员会面向全球招聘总经理,从而能够把国际上的先进的管理经验和技术带到新加坡来,使新加坡的国际竞争力能够在国际上保持领先地位。
委员会把日常的经营和管理工作交给总经理完成,而使自己专职于制定政策、营造市场环境上。
第三层是法定机构下属各职能部门。
根据法定机构发展和对企业监管的需要,每个法定机构都设有多个职能部门来执行各项政策(见表2-2),各职能部门下面还有一些相应的辅助机构。
各个职能部门之间相互协作,信息共享,共同推动着法定机构的发展。
这种组织形式使机构内部各个部门分工明确,职责清晰,相互之间能合作协调,信息共享,减少内部交易成本,提高监管效率。
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(3)香港模式:
香港法定机构是公共管理制度的一大特色:
首先,香港的法定机构既不像“美国模式”三权集于一身,也不像“英国模式”隶属于一个政府部门,而是一个独立的体系,与有关政府部门保持“虚线”联系,属于“半官方”机构;其次,香港法定机构数量很大,达到了200多个;最后,香港法定机构类型多样,非常复杂,根据设立宗旨、职责、职能、运作模式等,有服务类、咨询类以及公营公司、大学、公立医院、慈善机构、“上诉委员会”、“信托委员会”等。
香港的法定机构,又称为法定公共机构,是根据香港法例的个别条例成立并受有关机构条例监管的机构,主要负责特定公共服务或政府认为需要较多社会人士参与的工作。
在香港,法定机构的财政来源可以分为两类:
一类是受政府经常资助、负责需政府经常资助的公众服务的机构;另一类是政府出资设立、按商业原则运作、提供收费服务的机构,类似于内地公用事业类国有企业。
香港法定机构按照职能也可以分为两大类:
一类是政府有关机构;另一类是大专院校、公立医院、法定慈善机构、公用事业公司和某些地区组织。
(4)日本模式:
法定机构在日本被称作独立行政法人,该制度的主要内容,就是政府对于那些已无必要由行政组织直接管理但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业,在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后,授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格,使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权。
[6]日本的独立行政法人分为非公务员型独立行政法人和公务员型特定独立行政法人两类。
根据《独立行政法人通则法》第2条第2款之规定:
所谓“特定独立行政法人”是指在独立行政法人中,其业务的停滞将会对国民生活和社会经济稳定产生直接而显著的影响,同时综合考虑到该独立行政法人设立的目的、业务等特征,根据个别法的规定,赋予其干部和国家公务员身份的独立行政法人。
特定独立行政法人(公务员型)和独立行政法人(非公务员型)依据其是否伴有国家公务员身份,两者的区别可如表2-3所示。
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