从制度供求的视角看当前社会组织的运行状况.docx

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从制度供求的视角看当前社会组织的运行状况

从制度供求的视角看当前社会组织的运行状况

李俊群

[摘要]按照新制度经济学的理论，社会变革其实就是制度变革，制度需求才是制度演进的动力,社会组织作为现代社会的一种优良制度形式，它在中国的发展面临着制度需求的问题，它的制度需求方主要是政府和公民，而这两者都呈现出需求不足的倾向，这妨碍了我国社会组织的健康发展壮大，这也是我国社会组织运行状况的深层原因。

[关键词]制度供求；社会组织；政府；公民；需求不足

按照新制度经济学的理论，中国改革开放的实质是制度变革,是一场新制度取代旧制度的制度演进过程。

社会组织，作为由公民或者单位自愿组成的、不以营利为目的、介于政府和社会个体之间、向社会或集体提供服务、具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的组织，从定义上我们可以看到，由于它的自治性、志愿性、公益性等特点，相对于政府和市场来说，它具有善于创新和灵活调整的优势、深入社会基层贴近弱势群体的优势、承受风险的优势、社会沟通的优势等等[1]（PP.33-35）。

因此理论上讲，社会组织无疑是现代社会的一种优良的创新制度，能够给社会发展带来积极的效应。

但是，一般意义上讲，制度需求才是制度演进的动力,制度需求的增强才可以增强制度演进的动力,大大促进制度变革。

从现实性来看，社会组织作为一种制度供给，其实际效果以及未来发展还有待现实环境的支持和考验，或者说，社会组织制度的供应取决于现实的制度需求，若现实环境优良或需求旺盛，社会组织就能作为一种优良制度运行并供给充足，若现实环境不好或需求不足，则社会组织可能不能发挥它的正效应。

因此，要理解当前我国社会组织的实际运行情况以及未来的发展，我们就首先要分析中国社会组织的制度需求状况，而作为介于政府与公民之间的社会组织，其现实的运行状况必然要受到当前政府与公民这两大因素的影响，或者说社会组织的制度需求方无外乎政府和公民这两大要素。

下面我就将运用新制度经济学的制度供给与需求的分析方法，通过分析政府与公民这方的制度需求状况来解释当前我国社会组织的现实运行状况，这也是理解社会组织未来发展的可能的基础。

在中国绵绵几千年的封建社会，政府与百姓的关系，在经济、政治和文化的相互配合下打上了深刻的权威主义烙印。

近代以来，传统政治和文化虽受剧烈的破坏，但在中国改革开放之前，经济形态上并没有对人的臣民意识构成有力的冲击，对权力的膜拜时时迷醉着人们的神经。

真正对中国政治传统形成革命性冲击的是市场经济的深入发展[2]。

但是纵观过去三十年的改革开放史,可以发现,中国的市场化改革所走的其实是一条国家权威主导下的强制性制度变迁之路，中国现在仍走在这条路上。

这条路径大致可归纳为：

在保持党中央领导下的中央政府高度集权的政治体制基本不变的前提下，大步推进市场化改革。

因此，当下的中国政府与公民关系也就打上了权威与市场的双重烙印。

作为一种历史的惯性，或者用新制度经济学的术语，对传统集权模式的路径依赖，新中国选择了中国共产党中央领导下的中央政府高度集权的政治体制，这种选择在历史的情境下是可以理解的，计划经济与当前的市场经济都与这一政治体制密切相连。

这一体制的特点主要是公共权力的运行过程名义上应该（正所谓“一切权力属于人民”）而实际上没有受到公民的有力的监督制约，公权力依然掌控着一切，作为公共权力价值主体的社会或公民却丧失了实践主体的地位,而处在权力客体的地位。

政府与社会的关系表现为强政府—弱社会的格局，在这种强政府—弱社会的公共权力配置格局下，政府的权力异常强大，强大到公民不能对之形成有效的监督制约，政府统制一切，社会的活力在一定程度上受到抑制[3]。

因此，在制度供需分析中，中国政府是一大主导需求方，社会组织的运行情况与政府的需求意愿有巨大的关系。

在对待与公民的关系上，不管出于传统习惯还是一种权力者的权力欲抑或其他一些物欲的驱使，政府首先是对公民采取强力约束和统制的态度，这是前提，同时出于发展经济、创造财富的需要，政府又必须给公民一定的市场交易的自由以及与之相关的一些自由，比如自主择业和迁徙的自由等。

而针对作为由公民的自愿组成的社会组织，按照政府的治理习惯，政府在处理与社会组织的关系上，必然会延用政府与公民的关系模式，这是可以理解的，否则政府的治理就会呈现出不统一，导致两种关系难以协调。

那么，政府在对待社会组织的态度或需求上具体到底会怎样呢？

首先，按治理惯性，政府的限制与约束是前提，会把社会组织限制在可控范围之内。

这一点正与现实管制方式相符，现实中中国行政机构对社会组织采取了严格限制的政策。

对于一些官办性质的社会组织，政府往往进行直接干预，社会组织基本是作为政府的附属机构在发挥作用。

在准入限制方面，对于民间社会组织成立要求的条件比较多，不仅有《社会团体登记管理条例》中就会员人数、发起人和拟负责人资格方面的限制，更有登记的管理机关在行政管理中实行进一步的限制。

在其他政策方面，一是采取了限制竞争的政策，比如，在统一行政区域内已有业务范围相同或相近的社会组织，没有必要成立的，登记管理机关不予批准；二是规定民办非企业单位不能设立分支机构，社会组织不能设立地域性分支机构。

同时现行政策对民间组织是否适应社会需要还要进行严格审查[1]（P.317）。

这些都对中国社会组织的发展壮大产生了消极的影响。

其次，在符合政府需要的情况下有限度地支持社会组织的发展。

前面讲到，现在单靠政府一方来管理好社会已力有不逮，社会组织在协助政府进行社会治理上具有多方面的优势。

表现在：

社会组织大量的志愿性参与和公益活动可以大大减轻政府负担；社会组织从各种渠道筹措的资金可以弥补政府的资金缺口；有利于保护弱势群体和扩大社会公平；可以满足人们日益增长的各种医保、环保、教育科研等公益需求；表达群众诉求，缓解社会矛盾等作用[1]（P.305）。

因此，出于治理社会的需要，政府还是会给与社会组织一定的支持，包括政策支持和资金支持，不过这都是在政府划定的限度内进行的，这样我们也就可以理解党和政府为何近几年高度重视社会组织管理体制的创新研究了，也可以理解社会组织为何能够在中国得到相对巨大的发展。

第三，第三，由于政府自身的原因，如权力过分集中而又缺乏有效社会监督，政府在政府系统内部治理方面效果不佳，这相应地也容易导致政府在社会管理工作方面的失效，使得政府在高质量的社会组织需求方面显得动力不足，从而导致社会组织内部管理存在诸多问题，削弱了社会组织的公信力。

中国政府管理的失效在市场管理中已有体现，假冒伪劣猖獗已是老大难问题，妨碍了市场的高质量发展，伴随中国改革开放三十年，这种失效在社会组织管理上正体现出来[1]（PP.308-309）。

其表现为：

一是规制不严，监督不力。

按理来讲，社会组织在处理和使用由民间或企业捐赠的款项问题上，要有公开、透明、严密的组织制度作为保证，以向社会组织内部成员、捐赠者、服务对象和政府进行及时有效的沟通，避免社会组织成员追求个人经济利益。

但在中国社会组织实际运作中，财务管理上的混乱已是个普遍而严重的问题，以云南丽江妈妈胡曼莉事件为例，这大大削弱了社会组织的公信力。

二是社会组织企业化。

有些社会组织以追求利润为目的,特别是经济领域内的社会组织,虽然打着“非营利”的旗帜,但是把追求经济效益放在第一位。

有偿服务价格高,名为企业服务,实际给企业增加负担。

在社会组织内部管理中,借用企业化的管理方式,如个人承包社会组织的某个部门,形成了追求经济效益最大化的运行机制,使非营利的社会组织变为营利性企业。

这种管理失效无疑大大损害了社会组织的公信力，影响了它的发展。