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郑州大学公共管理学原理
第一章绪论
★1、公共管理与私人管理的区别
第一,公共管理与私人管理的使命不同;
第二,与私人管理相比,公共管理的效率意识不强;
第三,与私人管理相比,公共部门尤其是政府管理更强调责任;
第四,就人事管理方面而言,公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统复杂和严格的多;
第五,与私人部门的管理不同,公共管理包括广泛而复杂的政府活动,而且公共管理的运作是在政治环境中进行的。
★2、公共物品的特征
公共物品是与私人物品相对应的一个概念,消费具有非竞争性和非排他性特征,一般不能或不能有效地通过市场机制由企业和个人来提供,主要由政府来提供。
公共物品的特征是:
非竞争性、非排他性和外部性。
3、公共管理学学科特征(与传统公共行政学的区别)
第一、就研究对象与范围来说,公共管理学并不像传统的公共行政学那样,将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上,而是把研究对象扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面;
第二、公共管理学更具跨学科、综合性的特点;
第三、公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”,由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究,这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目运行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题;
第四、公共管理学也涉及大量子力学公共行政学没有涉及的其他主题;
第五、公共管理学既是实证的,又是规范的。
★4、论述21世纪我国政府公共管理所面临的挑战。
(P29~34)
首先,市场经济为我国政府公共管理提出的挑战。
(内部)
其次,入世给我国政府公共管理提出的挑战。
(外部)
总之,市场经济的不断完善和加入WTO即给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战,也为我国政府管理体制、过程和方式的改革和发展带来了极好的机遇。
第二章公共组织理论
1、公共组织的概念:
就是以管理社会事务、协调社会公共利益为目的的组织。
它包括政府组织,第三部门。
狭义的公共组织指的是国家机关组织。
2、公共组织的构成要素:
(12个)
组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
3、公共组织的类型:
根据管理事物的不同,可划分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事物的各种公共组织。
公共组织的三种类型:
a.财务——会计标准分类(6种):
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会;
b.公共权力标准分类:
强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织
c.权威与等级结构标准分类:
古典模型(特点:
组织具有4个基础:
目标、过程、顾客、领域)、官僚模型(官僚模型在20世纪50年代后的美国得到了充分的利用)、第三部门行政模型。
★3、管理层次和管理幅度的关系
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。
公共组织划分层次,目的在于区分工作任务和职权轻重。
一般而言,公共组织具有三个层次,即高层、中层和基层。
高层侧重于决策,基层侧重于执行,中层其承上启下作用。
管理幅度是评量一名上级管理者或与一个组织有交往管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志,一个工作越复杂,管理幅度一般也越宽。
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内部成反比关系。
管理层次越多,管理幅度越小;管理层次越少,管理幅度越多。
管理层次多、管理幅度小的组织结构,其形态类似底宽上窄的“金字塔”,因此这种形态的组织结构被称为尖形结构。
尖形结构中管理层次分明,上级对下级控制严格、影响力强。
其优点是权力集中、分工明确、便于统一行动,但因其层次多,信息传递途经长,容易造成信息失真,使高层决策被走样执行。
管理层次少,管理幅度大的组织结构,其形态扁平,因此被称为扁形结构。
扁形结构层次少,信息传递迅速,不易失真,决策执行时间短,下级执行人员拥有较大的自主权,决策、执行面广,也较灵活。
但是上级对下级的控制不强,扁形结构组织相对较松散,集体行动难度较大。
4、公共组织的一般结构形式。
(4种)
a.直线结构:
特点是单一垂直领导,其结构简单,领导隶属关系明确,结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导,不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。
b.职能结构:
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工,再分别对下级部门实施领导的结构。
c.直线——职能结构:
直线——职能结构是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。
d.矩阵结构:
矩阵结构是以完成某项工作为核心,从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。
5、我国政府组织的结构
a.纵向结构:
纵向结构也称层次结构,它反映行政组织内部若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。
中央层次即指中央人民政府一级,地方行政组织的层次划分有三种类型:
两级制:
只有一种情况,即直辖市——区;
三级制:
包括四种情况:
直辖市——区——乡、镇;直辖市——县——乡、镇;省、自治区——地级市——区;省、自治区——县、县级市——乡、镇;
四级制:
四种情况:
省、自治区——地级市——县——乡、镇;省、自治区——地级市——区——乡、镇;省、自治区——自治州——县级市——区;省、自治区——自治州——县、县级市——乡、镇。
b.横向结构:
横向结构又称分部结构,它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。
6、行政组织体制的基本类型
a.首长制与委员制;首长制又称一长制或独任制,是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。
优点是:
权力集中,责任明确,指挥灵敏有方,易于保守秘密,可减少不必要的摩擦和损耗,能迅速的完成任务。
缺点是:
由于行政决策大权由首长一人独揽,容易导致滥用权力,独断专行,压制民主,营私舞弊而无人牵制监督。
而且,首长个人在精力、体力、知识、才能方面的局限,也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。
委员制又称合议制,是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
早在古罗马时代,委员制便以产生。
今天瑞士联邦委员会是典型的委员制。
优点是:
能够集思广益,容纳多方面的意见,处事考察周全,委员会互相牵制,有利于权力监督。
缺点是:
责任不明确,容易造成争功诿过的弊端,委员间相互协调不易,力量难以集中,决策迟缓,并且容易泄露决策机密。
b.层级制与职能制:
层级制又称分级制,是指行政组织纵向分为若干层次,上下层业务性质相同,但有隶属关系,业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
优点是:
组织系统业务相通,便于沟通领导;权力集中,从上而下辐射开来,有助于统一指挥。
缺点是;上级任务繁杂,往往顾此失彼,容易独断专行。
职能制又称分职制,,指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门,每个部门所管业务内容不同,但所管范围大小基本相同的组织体制。
优点是:
分工明确,有助于工作专业化,提高行政效益,行政首长也有精力进行组织的宏观管理。
缺点是:
分工单位无力进行全局协调,责任不明,过细的分工还促使部门主管过多,政出多门,使下级部门无所适从。
c.集权制与分权制;集权制是指行政权力集中在上级机关,下级机关仅有有限的裁量权,须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
在这种体制下,高层的机关往往包揽较多的事务决策。
优点是:
政令统一,可在行政组织系统内实行一致标准,便于集中力量,发挥优势,统筹兼顾。
缺点是:
层次机制过严,下级的行为带有被动性,积极性得不到发挥,不能因地制宜,及时处理行政事务,机关及个人也容易导致独裁和长官意志。
分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大的裁量权,上级组织不予干涉的组织体制。
在联邦制国家中,分权制的行政组织体制最为普遍。
优点是:
各级行政组织可以因地制宜的发挥自己的特长处理事务,行政措施紧贴实际,能适应客观环境的变化;各层级有自己的权力和责任,容易激发行政人员的工作积极性;还可防止上级组织和个人的独断专行。
缺点是:
权力过于分散,上级组织的目标、意图难以实现,上级反受下级牵制;下级组织机关彼此分离,中央无力调控,容易形成地方势力,相互冲突,发生纠纷,造成行政组织的分裂。
d.完整制与分离制:
完整制又称集约制或一元统属制,是指行政组织中同一层次的各个机关受一个机关或一位行政长官指挥、监督的组织体制。
优点是:
权力集中分明,组织结构简单统一,机构之间分工合作好,有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行,并能人尽其用,发挥专业优势。
缺点是:
行政首长权力过于集中,属下单位缺乏自主性,容易形成因循守旧的工作作风。
分离制又称独立制或多元统属制,是指同一层级的各机关,受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。
优点是:
行政机关独立性大,措施灵活,通过发挥专业门市部优势,对某些局部事物能够采取有力的措施。
缺点是:
机构间合作有一定难度,个别部门的独自行动可能引发整个行政组织的工作的混乱,降低行政效率。
在实践中,分离制迎合了多元化社会的需要,然而行政组织各部门的密切合作,是提高行政效率的基本前提,因而完整制更多被采用。
7、最常见的组织冲突主要有三种形式:
目标与顾客的冲突、功能与领域的冲突、目标间的冲突
8、组织协调的分类:
可分为水平协调和垂直协调两类
a.水平协调:
评量组之间水平方向上的合作。
主要的方式一是利益相关的组织通过协商达成协议,以明确相互间的边界;二是在共同参与的领域成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调,推动合作;三是根据组织领导规则,制定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动;四是建立一定的决策程序,使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。
b.垂直协调:
它领先组织的等级权威来完成协调,是上级对下级组织冲突进行的协调。
9、公共行政人员行为:
第一种是“成人发展模型”;
第二种是“文化行为模型”;
第三种是“政治行为模型”
10、组织环境的基本构成因素;
政治环境、经济环境、文化环境、技术环境
11、公共组织生命周期:
产生阶段、集体化阶段、规范化阶段和精细阶段。
★12、组织变革过程:
a.对危机的感知:
即组织成员意识到组织变革的必要性;
b.变革方向的确定:
即通过分析环境变化,确定组织变革的目标及方案;
c.变革,即变革方案的实施,对变革所影响到的成员进行沟通,推行新的组织观念、制度和行为模式;
d.监督调整:
即根据变革过程调整相关措施,并将变革成果固定下来,实行新行为模式的“内在化”。
13、组织变革趋势,包括三方面:
一是着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化;
二是着眼于组织结构的变化;
三是着眼于组织功能的变化。
第三章治理理论
1、新公共管理的概念:
是对20世纪70年代初以来西方政府改革运动的总结,是政府治理的新模式,是新自由主义在国家问题上的体现。
2、治理和统治的区别(了解主义区分)
治理是指为了实现和增进公共利益,政府部门和非政府部门彼此合作,分享公共权力,共同治理公共事务的过程,而统治则主要指传统的以阶级斗争为特征的管理。
二者的区别体现在:
管理主体不同、管理客体不同、管理机制不同、管理手段不同、管理重点不同
3、网络治理的实践类型
(1)全球治理:
其特点是:
1)治理的主体是世界范围的公共行动者;2)治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题包括公益问题和公害问题,可分为生态环境问题、政治军事问题、社会生活问题、国际经济问题;3)治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排,包括一系列有关全球秩序的共同原则、规范、协议、程序、组织和机构。
(2)民族国家的治理:
特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。
有三种合作网络的表现形式;即政府间合作网络、政府项目执行网络和公私合伙网络。
(3)社区治理:
对社区合作网络的管理。
4、网络治理的多重困境
(1)可治理问题;
(2)合法性问题;
(3)有效性问题,为了提高合作网络的有效性,我们必须:
明确网络的能力限度、开发新的管理工具、培养网络的管理者、相互尊重与理解;
(4)责任性问题,合作网络的进一步发展依赖于认真建构和完善责任机制,可以从以下几个方面强化:
第一,加强行政伦理建设,重塑职业主义精神;第二,完善公共责任制度,确保公共权力的实现;第三,在合作网络中,政府也有着特殊的责任定位。
3、西方各国政府改革的背景和原因
(1)经济和政治因素在将改革提上议事日程上起了决定的作用;
(2)经济全球化的出现时当代西方政府改革的一个推动力;
(3)新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂;
(4)传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公共管理里运动兴起的另一个动因。
4、当代西方政府改革的主要内容及措施
a.政府职能的优化;
b.公共服务的市场化、社会化:
采取以下措施实现:
政府业务合同出租;以私补公,打破政府垄断,建立政府部门与私营企业的伙伴关系;公共服务社会化。
c.分权;
d.引入现代化管理技术;
e.人力资源管理改革:
西方采取的措施我们可以借鉴:
放松管制、增强灵活性;公共管理者的非职业化;绩效评估以及灵活的付酬制度。
★5、治理的新模式(4种)
效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式、公共服务取向模式
6、历次机构改革的成就、经验和教训(了解)
(1)成就:
对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得了一定程度的共识;机构和人员膨胀势头得到了有效地抑制,机构逐步精简并加以重构;政府职能转变迈开了实质性的步伐,政府管理体制和运行方式创新力度加大;在政府间关系的理顺,政府与企业、市场和社会的关系的调整方面有较大的发展国家公务员制度的基本框架已经确立,依法治国和依法行政观念开始深入人心等。
(2)经验:
①坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标,把转变政府职能作为机构改革的关键;②坚持精简、统一、效能的原则,把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务;③坚持积极稳妥的方针,即审时度势,把握时机,坚定不移地迈出改革步伐,又充分考虑各方面可承受的程度,审慎的推进改革;④坚持机构改革与干部人事制度改革相结和,制定配套的政策措施,妥善安排分流人员,优化干部队伍结构;⑤坚持统一领导,分级负责,分步实施,从实际出发,因地制宜地进行改革。
(3)缺陷:
①政府改革的被动适应性远远大于主动地前瞻性;②政府改革视角的偏狭;③缺乏对政府改革理论上的反思;④政府改革孤立于政治和社会系统;效率主义改革典范的局限;
★第四章政府间的关系
1、政府间关系(IGR)定义:
通常是指中央政府与各级地方之间的纵横交错的网络关系,它既包括中央与地方、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间,不存在隶属关系的非同级地方政府之间的关系。
2、国内政府关系研究的成就与不足
(1)成就:
首先,中央与地方关系的研究一直受到我国学者的重视,相关的文献著述十分丰富;其次,近来兴起的区域经济学中,对政府间的横向关系给予了一定的关注;最后,在分析方法上也不断得到丰富。
(2)不足:
①主要限定于中央与地方关系的研究,对政府间其他脉络关系关注较少;②对中央与地方的分析侧重于经济关系,对政府间的政治与行政关系分析较少;③在分析方法上,以实证研究为主,而理论分析不足,尤其是对政府间关系的模式分析至今还是一个空白。
2、西方政府间关系的若干模式:
拉焦尔模式、赖特模式、罗斯构想、松村岐夫模式、罗茨模式。
3、西方政府间关系发展的新趋势:
网络模式的出现
①政府间关系等级制色彩的弱化;
②中央与地方的分权倾向;
③地方政府间的合作现象日渐普遍。
4、中国政府间关系的传统模式:
等级控制模式。
这一模式下政府间关系主要有三个显著的特征:
①在政府间的结构关系上,主要体现为层级隶属关系;②在政府间的权力分配上,实行中央高度集权;③在政府间的横向关系上,间隔多而联系少。
5、中国政府间关系的新发展:
网络模式的端倪
(1)政府间关系等级制结构的变化;主要体现在两个方面,一是准层级大大减少,二是城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生了重大影响;
(2)地方分权改革:
改革在总体特征上呈现出地方分权的倾向,使政府间的关系出现了根本性的变化。
一是中央与地方经济关系的调整中的权力下放,二是中央与地方政治关系调整中的地方扩权;
(3)横向联系的扩展:
横向联系的扩展对政府间关系的影响主要表现在:
首先,地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系,从而增加了地方政府之间的相互依赖性。
其次,地方政府间横向合作的发展改变了中央与地方政府的博弈格局。
6、我国政府间关系进一步调整的措施
一是简化政府组织间的层级结构;
二是地方的合理分权;
三是加强横向合作;
7、网络模式的中国政府间的关系
首先,在未来的发展中,政府间的组织结构将不再以科层体系为基础,而是建立在与信息社会相适应的网络组织之上。
其次,政府间的关系将从单向依赖走向相互依赖。
最后,政府间的合作关系会更加密切。
★重点题目:
论述我国政府间关系的现状与改变(P143~158)
第五章政府作用
★1、现代市场经济中的政府行为模式(5种)
公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者
2、转轨时期我国政府的八大角色
加强市场经济法制建设,创立平等竞争的市场秩序与环境;
深化企业制度改革,造就市场经济的微观主体;
培养和完善各类市场,形成开放竞争的市场体系;
依靠宏观调控手段,保证市场经济的稳定与增长;
参与某些经济领域的资源分配,充当公共物品的提供者;
制定并参与分配与再分派政策,形成收入与财产公平分配机制;
扩大对外开放,加强国际经济合作;
转变职能和精简机构,实现政府自身的革命。
★3、政府失败现象的表现及其原因
公共政策失效的原因:
①社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓的公共利益;②即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况,但现有的各种公共决策体制及方式(投票规则)因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策;③信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近因效应、沉淀成本、先例等对合理决策的制约;④政策执行上的障碍;
公共物品供给的低效益的原因:
①公共物品的估价或评价上的困难;②公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给,缺乏竞争机制;③政府机构及官员缺乏追求利润的动机;④监督机制的缺陷;
内部性与政府扩张;
寻租及腐败。
4、政府失败的纠正及防范:
一是改革公共决策体制及政治制度;二是用市场力量改进政府进度。
★5、政府失败论对我国的启示
(1)必须高度重视市场条件下政府干预行为的局限性及限度问题;
(2)必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治——行政体制改革,尤其是转变政府职能;
(3)必须在政府机构中引入竞争机制,用市场的力量来改进政府的工作效率;
(4)必须加强公共决策和政府管理的法制化建设;
(5)反腐败必须釜底抽薪,从体制及制度的创新上下功夫,从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。
★重点题目:
论述政府失败(P176~195)
公共政策
★1、公共政策在公共管理中的地位和作用
公共决策是公共管理的起点;
公共政策是公共管理发挥各项功能的基础;
公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终;
★2、公共政策的特征
(1)公共政策由特定的主体,即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行;
(2)公共政策具有特定的价值取向,要实现特定目标或目的,政策主体尤其是执政党和政府总是试图通过制定和执行政策来实现自己的价值目标;
(3)公共政策是政府为解决特定问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动,是与谋略、法令、措施、办法、规定等密切相关的政治行为;
(4)公共政策是一种行为准则或行为规范。
★3、公共政策的本质及功能
(1)公共政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望,是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段;
(2)公共政策作为执政党、国家或政府的公共管理手段,服务于社会经济的发展和文化的进步;
(3)公共政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段,是各种利益关系的调节器。
4、公共政策的种类
(1)分配性的、调节性的、自我调节性的和再分配性的政策;
(2)总政策、基本政策和具体政策;
(3)政治的、经济的、社会的和文化的政策
★5、公共政策系统的构成
(1)信息子系统:
作用是信息的收集、信息的加工处理、信息的传递;
(2)咨询子系统:
作用是政策问题分析、政策未来预测、方案设计及论证、其他政策相关问题的咨询、参与政策评估并反馈信息;
(3)决断子系统:
作用是提出有关的政策课题、考虑政策目标的建立、组织政策方案的实施、负责政策的最终决定;
(4)执行子系统:
作用是:
为政策方案或项目的执行做好准备;从事指挥、沟通、协调等方面的活动;分析和总结执行情况;
(5)监控子系统:
作用是:
确立政策执行的准绳和规则,提供检查执行情况的依据;监控政策执行情况,反馈政策执行情况。
6、公共政策主体(7个)
立法机关、行政机关、政党、利益集团、思想库、大众传播媒介、公民(选民)
★7、我国公共政策系统及其运行的优化
(1)公共决策的科学化
1建立健全公共决策系统;
2遵循科学的决策原则:
包含信息原则、预测原则、程序原则、可行性原则和民主集中制原则;
3提高决策者和参与者的素质,具体来说应做到加强决策者集体的班子建设以及提高信息人员素质。
(2)公共决策的民主化▲
1把民主机制引入决策系统,营造良好的决策氛围
2重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用;
3提高政治生活透明度,实现决策目标的民主化。
(3)公共决策的法制化;
1理顺公共决策主体关系,完善决策规则:
具体的措施有:
政党分开;理顺党委对决策的领导权与人大的最高决策权的关系;处理好人大与政府的相互关系;人大在监督政府决策时,应切实加强与政府的联系,了解政府的实际工作情况,促使政府决策的合法性、合理性和可行性;
2决策程序的法制化:
具体措施有:
调查程序;方案设计出程序;可行性论证程序;社会交流程序;政策合法化程序;
3充分发挥决策监督子系统的作用。
★重点题目:
论述我国公共政策系统的优化?
(P225~230)
第七章公共部门绩效评估
★1、绩效管理;是指为了达到组织目标,通过持续开放的沟通过程,形成组织目标所预期的利益和产出,并推动组织和个人作出有利于目标达成的行为。
★2、公共部门绩效评估的原因和背景
第一、与社会科学的发展密切相关;
第二、财政压力是主要动因;
第三、新的管理理念是理论基础;
第四、竞争的推动是主要推动力
第五、政府政策的推动和支持是主要促进因素。
3、绩效评估的类型;内部评估和外部评估;个人绩效评估和组织绩效评估;管理与改进型评估、责任与控制型评估各节约开支型评估。
★4、公共部门绩效评估的意义
①是公共管理的必要手段;
②是提高公共部门绩效的动力机制;
③有利于政府信誉和形象的提高;
4是一种有效地管理工具。
5、公共部门绩效评估的要素:
评估的目标、提高组织绩效、明确责任制、增收节支
6、绩效评估的程序
①绩效评估的整体规划;确定决策者的需要、明确项目问题的性质和范围、制定被评估项目有效目标、制定全面的考核方法;
②确定有效评估的标准:
有效性准确性、可理解、时效性、不鼓励与目标相悖的行为的潜在性、唯一性、资料收集的成本、可控制性、广博性;
③绩效评估的评价标准和说明性指标;
④绩效指标设立中的几个问题;
5资料收集的方法:
利
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- 郑州大学 公共 管理学 原理