土地政策分析报告1125.docx

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土地政策分析报告1125

北京华融综合投资公司

发展战略和实施方案咨询项目

土地政策分析报告

2002年11月25日

中国北京

目录

一、我国土地基本状况3

1.土地利用现状结构3

2.耕地保护6

3.土地市场6

4.规划与地籍管理7

5.法制建设8

二、中国土地权属分布9

1.北京市土地权属现状9

2.集体所有土地的用地结构10

3.集体所有土地权属的分类10

三、土地开发政策的改变10

1.政策调整10

2.新土地供应政策出台的背景12

4.土地市场的发展情况对土地储备的影响14

四、对房地产企业可能的影响14

1.土地供应总量14

2.土地价格和成本16

3.竞争态势17

4.跨区域竞争18

五、华融的对策建议18

附件１：

北京市绿化隔离带项目现状和政策分析20

附件２：

国务院批复的北京市土地利用总体规划1997-201022

一、

我国土地基本状况

1.土地利用现状结构

据土地利用现状调查，截至1996年10月31日在全国土地调查总面积950676.2千公顷（1426014.3万亩）中：

耕地130039.2千公顷（195058.8万亩），占13.7%；园地10023.8千公顷（15035.7万亩），占1.0%；林地227608.7千公顷（341413.1万亩），占23.9%；牧草地266064.8千公顷（399097.1万亩），占28.0%；居民点及工矿用地24075.3千公顷（36112.9万亩），占2.5%；交通用地5467.7千公顷&127;（8201.5万亩）&127;，占0.6%；水域42308.8千公顷&127;（63463.2万亩）&127;，占4.5%；未利用土地245087.9千公顷（367631.8万亩），占25.8%。

我国土地利用现状结构的特点是：

（1）农业用地占主导地位。

在全国土地调查总面积中，农、林、牧业生产用地（即耕地、园地、林地、牧草地面积之和）占66.7%,即占2/3,居主导地位。

而在农业用地中，牧草地、林地比重大，耕地次之，园地比重最小。

（2）建设用地中农村居民点、农村道路占地和独立工矿用地的比重较大。

在城乡建设用地中，农村居民点和农村道路所占比重最大，两项之和占建设用地的57.4%；其次为独立工矿用地，占7.8%。

（3）未利用土地多为难利用土地。

全国未利用土地中目前难以开发利用的沙漠、荒漠、裸岩及石砾地、重盐碱地、重沼泽地等占3/4左右。

这些土地大部分分布在西北干旱地区和青藏高原，自然条件恶劣，开发难度大。

不同地带土地利用结构的差异：

根据土地的自然条件、历史条件和社会经济发展水平的不同，将全国划分为东、中、西部三个地带。

东部地带包括辽宁、北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南12个省、自治区、直辖市（缺香港、澳门、台湾）；中部地带包括黑龙江、吉林、山西、内蒙古、河南、安徽、湖北、湖南、江西9个省、自治区；西部地带包括重庆市、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏10个省、自治区、直辖市。

三个地域的土地开发利用程度和土地利用结构存在较大差异，见表1

表1全国东、中、西部地带土地利用结构比较表单位：

％

土地利用类型

全国

东部

中部

西部

土地总面积

100

100

100

100

耕地

13.7

28.0

19.9

6.9

园地

1.0

4.2

0.8

0.4

林地

23.9

37.1

32.5

16.2

牧草地

28.0

1.6

25.8

35.6

居民点及工矿用地

2.5

6.9

3.4

1.0

交通用地

0.6

1.4

0.8

0.3

水域

4.5

8.9

4.9

3.1

未利用土地

25.8

11.9

11.9

36.5

注：

本表比重按1996年10月31日全国土地资源调查办公室汇总数据，

东部地带，即东部沿海地带，土地总面积131.89万平方公里（缺香港、澳门、台湾），占全国土地总面积的13.8%。

本地带大部分地处暖温带及亚热带湿润、半湿润地区，水热条件优越，人口密集，经济发达，土地开发利用程度高。

各类用地占土地总面积的比重：

耕地占28.0%，园地占4.2%，林地占37.1%，牧草地占1.6%，居民点及工矿用地占6.9%，交通用地占1.4%，水域占8.9%，未利用土地占11.9%。

其中耕地、园地、林地、居民点及工矿用地、交通用地、水域６类用地所占比重，不仅高于全国，也高于中部、西部地带同类用地占土地总面积的比重，是全国土地垦殖率、森林覆盖率、建设用地率、水面覆盖率最高的地带；而牧草地、未利用土地，则低于全国同类用地占土地总面积的比重，是全国牧草地比重最小的地带。

中部地带，土地总面积281.59万平方公里，占全国土地总面积的29.7%。

本地带位于东、西部地带的过渡地带，大部为半湿润的中温带、暖温带及亚热带地区，热量条件较好，历来是全国粮、棉、油生产基地，东北的大、小兴安岭和长白山林区是全国主要的林业生产基地，地带内矿产资源丰富。

土地利用结构：

耕地占19.9%，园地占0.8%，林地占32.5%，牧草地占25.8%，居民点及工矿用地占3.4%，交通用地占0.8%，水域占4.9%，未利用土地占11.9%。

其中耕地、林地、居民点及工矿用地、交通用地、水域５类用地所占比重都高于全国，也高于西部地带同类用地占土地总面积的比重，园地低于全国但高于西部地带的比重，牧草地、未利用土地略低于全国也低于西部地带的比重，与东部地带未利用土地的比重相同。

西部地带，土地总面积537.20万平方公里，占土地总面积的56.5%。

本地带西北部地处干旱、半干旱地带，而西部的青藏高原则处于高寒地带，土地辽阔，沙漠、戈壁和高寒荒漠面积大，气候干旱，水源缺乏，生态环境脆弱，土地开发利用程度较低，但牧草地多，是全国重要牧区和矿产基地，又是绿洲农业区；西南山区则是重要的林区、矿产和能源（水电）基地。

土地利用结构：

耕地占6.9%，园地占0.4%，林地占16.2%，牧草地占35.6%，居民点及工矿用地占1.0%，交通用地占0.3%，水域占3.1%，未利用土地占36.5%。

其中牧草地、未利用土地占土地总面积的比重是全国最高的地带，而耕地、园地、林地、居民点及工矿用地、交通用地、水域占土地总面积的比重则是全国最低的地带。

2.耕地保护

我国土地总面积居世界第三位，但人均土地面积0.777公顷（11.65亩），相当于世界平均水平的三分之一，人均耕地面积0.106公顷（1.59亩），不足世界人均数的43%。

我国耕地总体质量不高，全国大于25度的陡坡耕地有607.15万公顷（0.91亿亩），有水源保证和灌溉设施的耕地面积只占40%，中低产田占耕地面积的79%。

我国可开发的后备土地资源不足，其中可开发为耕地的约667万公顷，且主要分布在西北和东北地区。

但通过土地整理可增加耕地达533-733万公顷；工矿废弃地复垦可增加耕地93万公顷。

1999年全国耕地面积减少84.2万公顷，其中：

●非农业建设实际占用耕地20.5万公顷，占耕地减少面积的24.39%；

●生态退耕减少耕地面积39.46万公顷（591.9万亩），占46.88%；

●农业结构调整占用耕地10.7万公顷（160.7万亩），占12.73%；

●灾毁耕地13.5万公顷（202万亩），占16%。

同年开发整理及复垦增加耕地40.5万公顷（607.6万亩），增减相抵，净减43.7万公顷（654.9万亩）。

由于生态退耕面积大幅度增加，同1998年耕地净减少26.1万公顷相比，1999年耕地净减数增加17.5万公顷。

3.土地市场

土地有偿使用的范围逐步扩大，土地资产效益在国民经济建设中发挥了重要作用。

国土资源部提供的数据，1996年至今，国家土地部门直接为240多家国有改制企业处置土地资产9.7万多宗，涉及面积17.4万多公顷，显化土地资产1600多亿元。

地方各级国土资源管理部门处置显化的国有土地资产量就更大。

以浙江省为例，全省累计为9038家国有改制企业处置土地资产2.1万多宗，面积2600公顷，显化土地资产200多亿元。

如今，经营土地的理念已经在各级政府中形成了共识，土地资产管理制度建设也取得了重大进展。

截止到２００１年，全国收取土地出让金近５０００亿元。

土地使用权转让、出租、抵押等交易活动日益活跃，土地市场初步形成。

国务院办公厅发出《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》，有效地规范了土地市场。

1999年,全国有23个省（区、市）开展了国有土地使用权招标拍卖工作，招标拍卖出让国有土地13000多宗，面积1000万平方米，收取土地出让价款114亿元。

全国土地招标拍卖平均价格为每平方米1057元，成交价明显高于协议地价水平。

２００１年，全国土地出让金收入高达４９２亿元。

4.规划与地籍管理

进一步完善国土资源规划体系，强化了规划的实施管理。

《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》于1999年4月2日经国务院批准实施。

需报国务院审批的112个省、市级土地利用总体规划，31个省级规划和64个市级规划经国务院批准实施。

市（地）、县、乡（镇）级土地利用总体规划修编已基本完成，有的已批准实施。

1999年全国土地利用计划实施效果良好，有效地控制了建设占用耕地。

地籍管理等基础工作得到加强，在全国31个省（区、市）开展了土地证书年检，仅8个省就有14.6万宗地补办了登记手续。

1999年，全国共颁发土地证书230多万个，保护了土地使用者合法权益。

加大土地权属纠纷调处力度，全国各级土地管理部门共调处土地权属纠纷近5万起，维护了正常的生产、生活秩序。

5.法制建设

围绕《土地管理法》的实施，加快配套法规建设。

继1998年修改《土地管理法》、《土地管理法实施办法》和《基本农田保护条例》之后，《报国务院批准的建设用地审查办法》于1999年由国务院批准实施。

国土资源部先后颁布5个部门规章，下发30多个规范性文件，包括《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《闲置土地处置办法》、《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》等。

各地区也制定了地方性法规。

这些为加强土地管理，保护耕地，促进土地资源集约利用，提供了有力的法律保障。

严格执法监察，土地管理秩序进一步好转。

1999年省以上国土资源管理部门共立案查处与土地等国土资源有关的违法案件745件，处理结案率为83%，对105名责任人提出了行政处分建议。

最近加大了对土地市场和土地资源的管理力度，颁布了一系列的法律法规。

例如：

●中华人民共和国农村土地承包法（2002年）

●外商投资开发经营成片土地暂行管理办法（2000年）

●中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例（2000年）

●中华人民共和国土地增值税暂行条例（2000年）

●外商投资开发经营成片土地暂行管理办法（2000年）

●大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（2000年）

●中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2000年）

●土地复垦规定（2000年）

●基本农田保护条例（2000年）

●中华人民共和国土地管理法实施条例（2000年）

●中华人民共和国城市房地产管理法（2000年）

●中华人民共和国土地管理法（2000年）

●招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部令第11号）（2002年）

●土地利用年度计划管理办法（中华人民共和国国土资源部令2号）（2001年）

●建设用地审查报批管理办法（中华人民共和国国土资源部令3号）（2001年）

●地质灾害防治管理办法（中华人民共和国国土资源部令4号）（2001年）

●闲置土地处置办法（中华人民共和国国土资源部令5号）（2001年）

●在京中央国家机关用地土地登记办法（国土资源部令6号）（2001年）

●建设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资源部令7号）（2001年）

●国土资源行政复议规定（中华人民共和国国土资源部令8号）（2001年）

●构成了完整的土地管理体系。

二、中国土地权属分布

根据1996年国土资源调查报告，中国国土资源中的集体土地430平方公里，占国土面积的45%，国有土地占505平方公里，占52%，其他属于未定权属土地。

1.北京市土地权属现状

北京市共有国有土地269.78万亩，占土地总面积10.95％，其中国有耕地面积为9.05万亩，占3.36％；国有园地面积2.28万亩，占O.82％；国有林地面积37.46万亩，占13.8％；国有牧草地面积为O.05万亩，占0.02％；国有居民点及工矿用地的面积为119.00万亩，占44.12％；国有交通用地面积为24.30万亩，占9.00％；国有水域面积为74.92万亩，占27.78％；国有未利用地土地面积为2.72万亩，占1.01％。

2.集体所有土地的用地结构

北京市集体所有土地的面积为2180.57万亩，占全市土地总面积的88.52％。

其中集体耕地为601.98万亩，占27.61％；集体园地112.23万亩，占5.15％；集体林地为888.54万亩，占40.75％；集体牧草地为6.17万亩，占O.28％；集体居民点及工矿用地为172.54万亩，占7.91％：

集体交通用地为26.20万亩，占7.20％；集体水域为54.70万亩，占2.15％；集体未利用土地为318.20万亩，占14.59％。

林地、耕地、未利用土地及居民点及工矿用地是北京市集体所有土地的主要利用类型，这四类合占全市集体所有土地面积的90.86％。

3.集体所有土地权属的分类

集体所有土地按权属性质可分为乡集体所有土地和村集体所有土地两种类型。

乡集体所有土地面积为329.25亩，占集体所有土地面积的15.31％；村集体所有土地面积为1821.45万亩，占集体所有土地面积的84.69％。

村集体所有土地是集体所有土地中的绝对主体。

三、土地开发政策的改变

1.政策调整

2001年5月9日，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》，主要精神有六条：

一、严格控制建设用地供应总量

有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。

各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制新增建设用地供应总量。

优化土地利用结构。

加大对闲置土地的处置力度，坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。

市辖区工业园、科技园、开发区等各类园、区的土地必须纳入所在城市用地统一管理、统一供应。

对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地也要按城镇化要求，统一规划、开发。

为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。

二、严格实行国有土地有偿使用制度

严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。

除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。

国土资源部要依据法律规定，抓紧制订具体的划拨用地目录。

对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。

三、大力推行国有土地使用权招标、拍卖

大力推行土地使用权招标、拍卖。

国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。

商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。

要严格限制协议用地范围。

确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。

采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。

四、加强土地使用权转让管理

土地使用权要依法公开交易，不得搞隐形交易。

土地使用权交易要在有形土地市场公开进行，并依法办理土地登记。

土地行政主管部门要加强对出让、租赁合同的管理，受让人和承租方未付清全部出让金、租金的，不得为其发放土地使用证，未达到法律规定和合同约定的投资开发条件的，土地使用权不得转让。

五、加强地价管理

定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。

六、规范土地审批的行政行为

坚持政企分开，政事分开；坚持规范管理，政务公开；坚持内部会审，集体决策。

中华人民共和国国土资源部第11号令《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》于2002年４月颁布，2002年7月1日起实施。

其主要内容：

商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

北京市根据国家的新土地政策也制定了相应的《关于经营性国有土地使用权出让的有关规定》和闲置土地处理、土地收购储备等一系列的政策办法。

2.新土地供应政策出台的背景

对于新土地供应方式的改变，土地市场化主要目的是反腐败，杜绝土地“寻租”的需要。

其次，是防止国有资产流失的要求。

一方面在土地交易过程中暗箱操作普遍，造成国有资产大量流失；另一方面，国有土地的增值部分流失，在国内房地产业有一句话是“挣制度的钱”，在低成本和无成本的情况下，土地资源的增值部分大量流失。

三是入世对外招商引资的需要。

在房地产市场上土地市场的不透明，阻碍了外资的进入。

不透明的环境极容易引发不正当的竞争。

在同一地区，不同的地价成本下，外资根本没有办法进行市场竞争，从而限制了外资投资与房地产市场。

北京房地产市场吸引外资的数量连续下滑，与上海、深圳形成鲜明的对比，就是土地市场造成的差别所在。

是对国内土地控制的需要。

土地作为重要的生产要素，入世后外资对国内土地资源的需求将进一步加强，求政府在宏观上对土地市场的调控有所加强。

加入世界贸易组织以后对中国的土地市场的主要影响是要求建立一个公开、透明的土地交易市场。

四是从城市发展、建设资金需要和财政缺口看，也是增加财政收入的需要。

3.政策内容和执行分析

从政策内容看：

国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》：

1、“以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。

”2、“改革开放以来，随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值得到体现，逐步适应城市建设、企业改革、经济结构调整的需要。

但目前国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。

”3、“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。

对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。

”

北京市的规定：

“原划拨土地使用者需转让其划拨土地使用权或改变用地性质用于经营性开发的，须进入市土地交易市场公开交易。

”

政策内容首先强调了土地的增值部分归国家所有，其次强调了划拨土地使用权的转让要通过公开方式。

土地的价值体现很大一部分就在于土地进入房地产市场后的增值价值，如果政府以“熟地”的方式进入市场，无疑政府除了土地出让金外，还控制了相应的土地增值部分。

新成立的土地储备中心将发挥作用。

根据目前北京市规定，取得建设用地批准文件以后或者超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期，连续满一年或者超过一年未动工开发建设的单位要缴纳土地出让金的10%作为土地闲置费，两年未开发将收回，这些措施也都是政府收取土地增值收益的做法。

10类被列入收购储备范围的土地有：

新增建设用地中用于经营性开发的土地；已列入危旧房改造计划的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、兼并或其他原因调整出的原划拨国有土地，包括原有城市基础设施改造中调整出来的划拨用地；依法收回的闲置土地；政府依法收购和整理的国有土地；土地使用权期限已满、政府依法收回的土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续履行出让合同、又不具备转让条件的土地；使用者要求政府收回的土地；市区范围内无合法使用权的国有土地；其他依据法律、法规可以收回的国有土地。

4.土地市场的发展情况对土地储备的影响

一定的土地储备是房地产市场运作的必要手段，在各地新成立的土地储备中心回收闲置土地上，土地储备中心建立初期缺少资金的问题，也将得到解决。

国务院的《通知》规定“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。

”由此获得信贷支持后土地储备中心在土地储备中介功能上的可操作性将大大加强。

从土地储备中心所发挥的功能看，在北京目前所处的建设期里，政府不希望城市土地闲置，企业大量储备土地会影响城市的发展。

土地市场化的进展顺利程度，决定回收土地的力度，因为闲置土地的存在是导致二级市场混乱的主要因素。

深圳的实施情况表明，该项措施并没有落到实处。

不过，政策的风险因素也因此而存在。

四、对房地产企业可能的影响

1.土地供应总量

国家采取土地用地计划管理制度，统一供应渠道，能有效地控制供给。

未来土地供应将适度从紧，政府将通过土地供应总量进行宏观调控。

目前的整体土地供应和供应计划之间存在矛盾，首先，伴随城市扩张的需要，可供建设的土地量在不断减少，其次，从城市建设扩张的角度，又需要不断地释放出大量土地供给。

从近期全国土地调查来看，政府也是在进行摸底。

从国内人均土地平均量的角度，国内人均土地拥有量有限，经济发达地区尤甚。

根据目前国家的有关政策和未来预期，土地供应总量将实行适度从紧的趋势。

根据建设规划控制总量。

国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》确定给浙江1997--2010年规划占用控制指标为100万亩，年均仅7.14万亩，而浙江2000年实际建设用地就达25.84万亩，供需缺口每年在18万亩左右。

各地政府在新的管理框架下，违法批地的现象有所遏制。

国家对违法占用、审批土地的大力力度的加强，将大大减少违法现象。

政府宏观调节可以学习国外先进经验，从源头控制开发投资，减少市场波动。

国家根据规划的总体要求，可以从源头控制土地供应的数量和性质，有力地引导房地产开发的方向和力度加强。

国家将在土地公开市场化中，严格管理土地供应总量和用途及建设时间，改变了以前开发商替政府作规划的被动局面。

北京的未来土地供应形势将更严峻。

据市政协调查统计，2000年市区建成区面积达500平方公里，已达到市区城市建设用地控制规模的上限。

另据规划和土地部门统计，1990年至2001年12年间，全市经规划审批各类建设用地249.8平方公里，土地部门审批新增城市建设征用土地达332平方公里，因此从总量上看，实际城市建设用地规模已大大超出了总体规划的控制要求，这样未来预留发展用地不足的矛盾日益突出。

市区中心改造部分转让土地通过房地产开发方式进行，建成商务设施或高档公寓、住宅，不按总体规划要求建设公共设施及公共服务设施，对调整完善市区功能布局以及改善交通与环境状况产生不利影响。

北京未形成规范有序的土地供应市场，多源头、多渠道供应土地，导致建设用地总量失控。

原来的土地供应渠道有以下７个：

●城市危改地块

●市区国营大的开发企业划拨土地储备

●近郊的20多个开发区

●工业企业拆迁土地

●中央在京单位的划拨土地

●绿