全国扶贫开发工作重点区域.docx

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全国扶贫开发工作重点区域

全国扶贫开发工作重点区域

监测报告

（2013）

国务院扶贫办

二0一三年一月

课题负责人：

张琦教授

课题参加人员：

北京师范大学经济与资源管理研究院博士生：

陈伟伟、胡田田、

北京师范大学经济与资源管理研究院硕士生：

石新颜、封惠子、王赟、徐晓君、李冠杰

第一部分2012年贫困地区

农民增收和减贫形势

2012年，在中央和地方各级党委、政府的正确领导下，在有关部门的大力支持下，贫困地区广大干部和群众奋发努力，连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增速高于全国平均水平，农村贫困人口大幅度减少，贫困地区基本公共服务水平进一步提高，区域发展及农民增收和减贫形势持续向好。

一、片区县、重点县农民人均纯收入增速高于全国

2012年，14个片区县农民人均纯收入4849.6元，同比增长474.2元，增幅10.8%，片区县农村居民人均纯收入为全国农村平均水平的61.2%。

592个重点县农民人均纯收入4623.5元，同比增长715.5元，增幅18.3%，重点县农村居民人均纯收入为全国农村平均水平的58.4%。

（一）农户家庭经营收入持续增加,工资性收入增长最快

根据数据显示，家庭经营性收入为1781元，占总收入的37.4%。

片区县人均工资性收入为2917.1元，同比增长574.6元，增幅24.5%；农村居民家庭经营性收入为1822.9元，占总收入的37.6%。

重点县人均工资性收入2750元，同比增长882元，增幅46.9%；

（二）转移性收入增长较快，高于全国农村平均水平

随着国家惠农、强农、富农政策不断加强，2012年，片区县农村居民人均转移性收入为98元，同比增长63.2元，增幅181.6%，对农民增收的贡献率为13.5%。

重点县转移性收入达到107元，同比增长20元，增幅22.9%，增速比全国农村平均水平高1个百分点。

二、全国农村扶贫对象规模继续大幅度减少

按新的国家扶贫标准2300元（2010年不变价）和国家统计局测算的贫困人口规模，2012年，我国农村扶贫对象减少2339万人。

国家重点县农村贫困发生率下降10.2个百分点，14个片区贫困发生率下降8个百分点。

扶贫标准的提高可以覆盖更多的扶贫对象。

近两年随着国家陆续出台强有力的扶贫政策措施，扶贫对象增收脱贫速度较快，但脱贫人口主要是贫困程度较轻的人群，尚未脱贫人口一般地处偏远山区、自然条件差，贫困程度较深，脱贫难度相对要大的集中连片特困地区，今后每年的减贫规模会逐渐减小。

三、贫困地区基本公共服务水平进一步提高

中央扶贫开发工作会议后，国家有关部委尤其是片区联系单位积极行动，陆续出台了针对连片特困地区的特殊扶持政策，比如教育部、卫生部、住房城乡建设部出台了一系列针对连片特困地区的扶持政策。

这些政策的出台，对贫困地区的义务教育、基本医疗和住房条件的发展和改善起到了积极地推动作用，基本公共服务主要领域指标将逐步缩小与全国平均水平的差距。

1、贫困地区农民受教育程度进一步提高

根据扶贫统计监测数据显示，2012年，片区县农村劳动力中，初中及以下教育程度占到81.4%，高中教育占到12.6%，大专及以上教育仅占到6%；与上年相比，初中教育增加8.4个百分点，高中教育增加4.3个百分点，大专及以上教育增加3.3个百分点。

重点县农村劳动力中，初中及以下教育程度占到82.5%，高中教育占10.5%，中专教育占1.7%，大专及以上教育占5.3%。

与上年相比，初中及以下教育增加13.5个百分点，高中教育增加3.5个百分点，中专教育增加0.7百分点。

2、医疗卫生条件进一步得到改善

2012年，片区县行政村有卫生室占94.6%，比上年增加13.7个百分点；每千人拥有的病床数2.5床，比上年增加13.6个百分点；每千人拥有的医生数0.9人；每千人拥有乡村医生资格证书数0.7个；政府对村卫生室平均补贴3938.1元，比上年增加801.3元，增幅达25.5%；新型农村合作医疗参合率91%，比上年增加1.9个百分点。

重点县行政村有卫生室占85.7%；每千人拥有的病床数5.9床，比上年增加168.2个百分点；每千人拥有的医生数0.9个，比上年增加0.18个；乡村医生拥有资格证书占77%，比上年增加4个百分点，政府对卫生室平均补贴4786元，新型农村合作医疗参合率92.0%，比上年增加1.6个百分点。

3、农村居民住房水平进一步提高

从片区县看，片区县农村居民住房结构得到改善，砖混结构房占比有小幅提升，土木结构房占比有所下降。

2012年，13个片区（缺西藏）农村居民人均住房面积为30.5平方米。

从住房结构看，土木结构的住房占42.2%，比上年下降2.8个百分点；砖木结构的住房占27.4%，比上年下降0.9个百分点；砖混结构的住房占27.2%，比上年增加3.1个百分点；此外，仍有0.8%的农户住房为茅草房结构。

从重点县看，砖混和砖木结构住房所占比重继续增加，土木和茅草房比重呈现下降趋势，农村居住条件得到改善。

2012年，国家重点县农村居民人均住房面积28.9平方米，仅相当于全国平均水平的77.9%。

从住房结构看，土木结构的住房占36.0%，比上年下降5.1个百分点；砖木结构的住房占32.9%，比上年增加0.3个百分点；砖混结构的住房占28.2%，比上年增加3.9个百分点；茅草结构的住房占0.9%，比上年下降0.5个百分点。

二、2012年贫困地区农民增收的有利因素

（一）国家区域政策和农村政策不断向贫困地区倾斜

1、2012年国家出台了一系列针对中西部区域发展的规划和意见。

2012年，国家陆续出台了《国务院关于进一步促进贵州社会又好又快发展的若干意见》、《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》、《国务院支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》等区域经济发展指导意见，加大中西部地区发展支持力度。

中西部地区固定资产投资保持大幅增长，2012年全国固定资产投资（不含农户）364835亿元，同比增长20.6%（扣除价格因素实际增长19.3%），比2011年回落3.4个百分点。

东部地区投资比上年增长17.8%，中部地区增长25.8%，西部地区增长24.2%，扶贫县集中的中、西部地区投资增速远高于全国平均水平，比东部地区分别高出8个百分点、6.4个百分点，投资的扩大通过乘数效应创造了更多的就业岗位，扩大当地居民收入来源。

2、实施了包括草原生态保护补助奖励等一系列政策。

为推动草原生态加快恢复，草原畜牧业生态方式加快转变，促进牧民持续增收，2011年中央财政安排资金136亿元，支持在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补贴和牧草良种补贴等政策措施。

2012年，中央补奖资金增加到150亿元，政策实施范围扩大到13省区，覆盖所有的牧区半牧区县。

通过牧区半牧区专题调研我们发现，草原生态保护补助奖励政策对牧民增收的贡献很大，既巩固了草原生态保护成果，又调动了牧民群众发展生产的积极性。

3、国家支农惠农力度进一步加大。

2012年，中央财政继续加大对“三农”的支持力度，预算安排用于“三农”的支出12286.6亿元，比上年增长17.9%。

其中，在促进农业生产发展方面，安排农业生产支出4724.2亿元，比上年增加634.5亿元，增长15.5%；安排对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等四项补贴支出1628亿元，比上年增加222亿元，增长15.8%；安排农产品储备费用和利息等支出620.5亿元，与上年持平。

与此同时，中央财政着力落实和完善粮食增产财政保障机制，用于粮食生产的相关支出约5360亿元，占“三农”总支出的43.6%和促进农业生产发展支出的76.9%。

这些扶持政策，极大地调动了各级政府和农民的生产积极性。

4、片区扶贫攻坚全面启动，有力推动了区域发展和扶贫攻坚。

按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》将集中连片特殊困难地区作为新阶段扶贫攻坚主战场。

国务院扶贫办和国家发展改革委会同各片区联系单位共同组成片区规划编制小组，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，集中力量组织编制完成11个片区区域发展与扶贫攻坚规划，目前已进入组织实施攻坚阶段，为下一年各省编制实施规划奠定了良好基础。

各部门、各级政府陆续出台了一系列针对连片特困地区的扶持政策。

为加强片区跨省协调，形成强大攻坚合力，按照国务院要求，中央确定13个部委对口联系11个片区，初步建立了五个层面的片区工作协调机制。

（二）中西部产业发展步伐加快，就业机会增多

由于中西部地区存在资源禀赋、劳动力成本、土地成本等优势，西部地区承接了大量东部地区的产业转移。

通过聚集更多的产业发展，形成了产业多层次发展的良好局面：

劳动密集型工业园区带动县域经济发展，新农村建设带动建筑业发展，现代农业开始起步，乡村旅游异军突起。

为了进一步吸引外出农民工回乡就业，各地相继出台了一些支持就业创业的政策措施，以增加当地产业发展的活力。

通过招商引资和鼓励创业，中西部地区就业机会增多。

中西部[]地区2012年全国规模以上工业增加值按可比价格计算增速明显高于东部地区，东部地区增加值比上年增长8.8%，中部地区增长11.3%，西部地区增长12.6%。

工业尤其是制造业的发展吸纳了大量的农村劳动力，为贫困地区农民增加收入提供了良好的就业机会。

（三）粮食持续丰收带来农民增收

粮食生产再获丰收。

中央进一步加大粮食生产扶持力度，各级政府积极开展粮食稳定增产行动，科技支撑力度明显加大，农业气候条件总体偏好，我国粮食生产再获丰收。

国家统计局和农业部的信息显示，2012年夏粮、早稻产量分别为12995万吨、3329万吨，分别比上年增长了2.8%和1.6%，秋粮也喜获丰收，实现半个世纪以来首次“九连增”。

目前，全球粮食供需严重失衡、生物质能源的发展和粮食商品“金融化”等问题使穷国的生活口粮更加难以保障，容易引发贫困地区社会不稳定。

我国粮食生产“九连增”，不仅实现了粮食自给、增加了农民收入，并且也为保障国家粮食安全和维护社会稳定作出了突出贡献。

2012年，受我国多数农产品价格大幅提升，再加上国家继续提高主要农产品的补贴水平，直接导致农户农产品销售收入增加。

全年农产品生产价格比上年平均提高2.7%；谷物类产品比上年提高4.8%,其中，小麦、稻谷、玉米三种粮食价格分别比上年提高2.9%、4.1%、6.6%；大豆价格比上年提高5.7%。

三、影响贫困地区农民增收及减贫的不利因素

（一）2012年国民经济增速有所减缓

与2011年我国国民经济一直保持在9%左右的有所不同，2012年后，受国际金融危机尤其是欧债危机持续发酵，世界经济增长重现下滑，我国经济增长无论是同比增速还是环比增速，均呈现出明显的下降（见图1-1、图1-2），从同比来看，2012年一季度GDP同比增长8.1%,远低于2011年全年9%以上的增速，在第二季度、第三季度、第四季度增速甚至下降8%以下；从环比来看，2012年度各季度GDP环比增速较上年同期均有所下降。

图1-12011、2012年GDP同比增长速度

数据资料显示,2012年我国三个季度的经济增速回落到了7.8%左右水平，是2003年以来最低增速水平。

图1-22011、2012年度各季度GDP环比增速

尤其是推动经济增长的外贸出口持续低迷，加剧了国内企业经营困难，也导致贫困地区近年来开发培育的农业优势产业出口规模减少，势必会造成一部分人失去就业岗位，就业空间缩小，贫困地区省外就业减少现象尤其明显，从而影响了农民收入水平的提高。

（二）农产品价格波动幅度变大影响了农民增收的稳定性

贫困地区农业发展仍然在产业结构比重较大，因此，农产品价格的稳定性在一定程度上决定着农民收入的稳定性。

如果仔细分析2007年以来农产品价格变动形态，一个明显的特征就是价格波动性增强，例如，农产品中的肉类及制品价格指数2007年为131.7,2008年为121.7，2009年则迅速下降到91.3，2010年小幅上升到102.9，2011年又上升到122.6、2012年又下降到102，波动幅度是2007年来最大的一年（见图1-3）。

根据蛛网模型理论，最终会导致农产品价格趋于发散、收敛或稳定，这就给农户正常经营带来不确定性，造成收入的不稳定性。

加上农产品收入还易受到“谷贱伤农”、“菜贱伤农”等增产不增收的困境，也给减贫造成不少影响。

（三）农业生产资料价格和食品上涨，农户生产和生活

图1-32001-2012年度肉类及其制品价格指数

（三）农用生产资料和食品价格上涨，导致农民生产和生活支出成本提高

农业生产资料价格上涨过快抵消了对农民的部分政策优惠。

农业税取消，农业补贴增加，但农民种地必需的化肥、种子、地膜和农机具等农资价格在不断上涨。

国家统计局数据显示（见图1-4），2012年我国主要农业生产资料的价格同比呈上涨趋势，同比上涨5.6%。

其中家用手工工具价格平均上涨4.4%;饲料的价格平均上涨5.7%；半机械化农具价格平均上涨3.5%，机械化工具价格平均上涨2.1%。

化学肥料价格价格平均上涨6.6%;农药及农药械价格价格平均上涨2.4%;农用机油价格平均上涨4.2%。

农资价格一路飙升，带生产成本提升。

图1-42012年农业生产资料价格分类指数

从食品价格来看，2012年居民消费价格比上年上涨2.6%，分类别看，食品价格比上年上涨4.8%，烟酒及用品上涨2.9%，衣着上涨3.1%，家庭设备用品及维修服务上涨1.9%，医疗保健和个人用品上涨2.0%，交通和通信下降0.1%，娱乐教育文化用品及服务上涨0.5%，居住上涨2.1%。

在食品价格中，粮食价格上涨4.0%，油脂价格上涨5.1%，肉禽及其制品价格上涨2.1%，鲜菜价格上涨15.9%，鲜果价格下降1.2%。

食品价格的上升将会增加农民的消费支出，使农民收入缩水。

四、贫困地区区域发展与减贫综合比较

为了更清楚的对全国扶贫开发工作重点区域的区域发展与减贫进行分析，根据扶贫监测数据,我们构建了片区和重点县区域发展与减贫指数.

（一）贫困地区区域发展与减贫指数测算基本思路

贫困地区区域发展与减贫指数主要包括4个一级指标，28个二级指标，81个三级指标（见表1-1）。

4个一级指标在区域发展与减贫指数测算中各占25%的权重，各一级指标的权重等分给各自下属的三级指标。

表1-1区域发展与减贫指数指标体系

一级指标

二级指标

三级指标

经济发展

（25%）

总体水平

人均地区生产总值（万元）

人均地方财政预算内收入（万元）

人均地方财政一般预算支出（万元）

收入

农民人均纯收入（元）

城镇居民人均可支配收入（元）

存款

人均城乡居民储蓄存款余额（万元）

贷款

人均金融机构各项贷款余额（万元）

投资

人均城乡固定资产投资完成额（万元）

社会发展

（25%）

卫生

有卫生室的行政村个数占比（%）

有生产生活垃圾集中堆放点的行政村个数占比（%）

有垃圾填埋场地的行政村个数占比（%）

有专职保洁员的行政村个数占比（%）

教育

有幼儿园或学前班的行政村个数占比（%）

学前三年教育毛入园率（%）

高中阶段教育毛入学率（%）

医疗健康

人均卫生机构床位数（床）

有文化/体育活动广场的行政村个数占比（%）

有健身器材的行政村个数占比（%）

人均社会福利院床位数（床）

社保

参加新型农村合作医疗保险人数占比（%）

参加新型农村社会养老保险人数占比（%）

社会治安

有警务室的行政村个数占比（%）

有社区民警的行政村个数占比（%）

生产生活

（25%）

环境

森林覆盖率（%）

交通

通水泥/沥青公路的行政村个数占比（%）

通客运班车的行政村个数占比（%）

通水泥/沥青公路的自然村个数占比（%）

通客运班车的自然村个数占比（%）

能源

通电的行政村个数占比（%）

通电的自然村个数占比（%）

信息

通广播电视的行政村个数占比（%）

通宽带网络的行政村个数占比（%）

通广播电视的自然村个数占比（%）

通宽带网络的自然村个数占比（%）

服务

有社区服务中心的行政村个数占比（%）

有农家超市的行政村个数占比（%）

有农家超市的自然村个数占比（%）

饮水

饮用入户管道水的行政村个数占比（%）

饮用入户管道水的自然村个数占比（%）

创收

有经营农家乐的行政村个数占比（%）

有设施农业大棚的行政村个数占比（%）

有设施畜牧业大棚的行政村个数占比（%）

有农民专业合作经济组织的行政村个数占比（%）

有贫困村互助资金组织的行政村数占比（%）

有农家乐的自然村个数占比（%）

扶贫成效

（25%）

耕地

新增基本农田/行政村（亩）

新增可灌溉基本农田/行政村（亩）

新增高效节水农田面积/行政村（亩）

草场

新增人工改良草场及草料地面积/行政村（亩）

生态

新增退耕还林面积/行政村（亩）

新增退耕还草面积/行政村（亩）

交通出行

新增和改扩建（水泥/沥青）乡村公路里程/行政村（公里）

新修村内（水泥/沥青）道路/行政村（米）

新修连（串）户（水泥/沥青）路/行政村（米）

灌溉

新修（石砌/水泥砌）水渠/行政村（米）

新修农田水利设施/行政村（处）

人畜饮水

新增人畜饮水管道/行政村（米）

新修人畜饮水蓄水池/水窖/行政村（口）

新修人畜饮水塔/行政村（座）

解决饮水困难人数/行政村（人）

解决饮水困难牲畜头数/行政村（头）

清洁能源

新修沼气池/行政村（口）

产业发展潜力

新增经济作物面积/行政村（亩）

新增经济林果面积/行政村（亩）

扶持新建设施（农业大棚）的户数（户）

新建设扶持施畜牧业大棚的户数（户）

扶持农户的（牛/羊/猪）的头数/乡村农户（头）

扶持农户的鸡/鸭/鹅等家禽的只数/乡村农户（只）

扶持农家乐的户数/乡村农户（户）

居住

扶贫移民搬迁的户数（户）

扶贫移民搬迁的人数（人）

完成困难家庭危房改造的户数（户）

补助危旧住房改造的户数（户）

培训

人均参加各类培训的人次（人次）

人均扶贫产业发展技能培训的人数

人均产业发展带头人培训的人数

资金扶持

参加贫困村互助资金组织的户数（户）

人均累计借款人次（人次）

人均累计发放借款（万元）

人均累计还款（万元）

减贫成效

贫困发生率

资料来源：

根据扶贫办监测数据制作

（二）区域发展与减贫指数测算方法

1、分类：

按照14个片区、国家重点县、省级重点县三大类别进行；

2、数据来源：

以县级数据为基础，分别计算出片区、国家和省级贫困县在表1中81项三级指标上的均值；

3、得分标准：

找出14个片区在每个三级指标上均值的最大值和最小值，分别赋予相应片区在该指标上1和0的得分；均值处在最大值和最小值之间的其他12个片区得分根据其均值在最大值和最小值之间所处的位置确定。

具体计算公式：

（某片区在某三级指标上的均值—14个片区在该三级指标上均值的最小值）/（14个片区在该三级指标上均值的最大值—14个片区在该三级指标上均值的最小值）；国家重点县和省级重点县在每个三级指标上的得分方法同片区一致。

4、区域发展与减贫指数：

以14个片区和3个类别在81项三级指标上的得分情况，根据4个一级指标赋予各自所属三级指标的权重计算各片区和类别的区域发展与减贫指数。

（三）区域发展与减贫指数测算结果

根据上述指标体系和计算方法进行测算，14个片区、国家重点县和省级重点县的区域发展与减贫指数结果如下（见表1-2）：

表1-22012年区域发展与减贫指数测算结果

类别

经济发展指数

社会发展指数

生产生活指数

扶贫成效指数

区域发展与减贫指数

14个片区

秦巴山片区

0.512

0.718

0.709

0.463

2.402

六盘山片区

0.405

0.595

0.789

0.534

2.323

燕山太行山片区

0.557

0.588

0.809

0.268

2.221

吕梁山片区

0.389

0.685

0.774

0.284

2.132

大别山片区

0.383

0.671

0.848

0.223

2.124

罗霄山片区

0.327

0.828

0.648

0.230

2.034

大兴安岭南麓片区

0.260

0.379

0.962

0.372

1.973

滇西边境片区

0.365

0.587

0.570

0.386

1.908

南疆三地州

0.203

0.604

0.695

0.387

1.890

武陵山片区

0.571

0.407

0.542

0.307

1.827

西藏区

0.559

0.494

0.218

0.399

1.671

四省藏区

0.879

0.213

0.235

0.335

1.663

滇桂黔石漠化片区

0.281

0.409

0.453

0.520

1.663

乌蒙山片区

0.269

0.305

0.322

0.348

1.245

14片区

0.466

0.508

0.555

0.387

1.916

国家重点县

0.407

0.542

0.660

0.385

1.994

省级重点县

1.048

0.756

0.830

0.302

2.937

资料来源：

根据扶贫办监测数据计算。

所有指数值四舍五入，保留3位小数

（四）扶贫开发重点区域的区域发展与减贫指数比较分析

1、三大类别区域发展与减贫指数比较和分析

区域发展与减贫总指数：

省级重点县最高为2.937，排名第一。

国家重点县为1.994，排名第二。

14个片区为1.916，排名第三。

从指数数值来看，省级重点县指数远远高于国家重点县和片区指数值。

“经济发展指数”（见图1-5）。

：

省级重点县最高为1.048，排名第一，14片区排名第二，为0.466，排名第三的为国家重点县0.407。

说明省级重点县远远要高于国家重点县和片区县，而国家重点县与片区县两者间，国家重点县基础要相对要更弱些。

“社会发展指数”：

排序与总指数排序一致，即省级重点县最高为0.756，排名第一。

远远高于排名第二的国家重点县0.542和排名第三的片区指数0.508；片区指数最低，但与重点线指数差距不是很大。

“生产生活指数”：

排序与总指数一致，即省级重点县最高为0.830、国家重点县第二位0.660，14个片区指数情况为0.555，但所不同的是指数排名呈现梯度变化特征。

“扶贫成效指数”：

片区指数最大0.387。

排名第一，国家重点县排名第二为0.385，省级重点县排名第三为0.302。

说明国家扶贫政策对减贫成效是明显的，片区减贫成果最好，其次是国家重点县，最后是省级重点县。

总体来看，省级重点县的“经济发展指数”、“社会发展指数”和“生产生活指数”排名第一，且指数值远远高于国家和省级重点县，尽管在扶贫成效指数上排名第三，但总指数仍然排名第一，且总指数值远远高于国家和省级重点县总指数。

国家重点县总体来看处于第二，主要是由于在“经济发展指数”、“社会发展指数”、“生产生活指数”和“扶贫成效指数”上均排名第二。

14个片区总提来看，排名第三，主要是由于在“经济发展指数”、“社会发展指数”、“生产生活指数”均排名第三，但在“扶贫成效指数”上排名第一，说明国家