对官员财产申报制度几种误读的解析.docx

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对官员财产申报制度几种误读的解析

对官员财产申报制度几种误读的解析

2010-08-02第05版：

党的建设学习时报

    中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，主要规定了适用对象、报告内容、报告的程序、综合汇总、查阅及调查核实的权限和程序以及违反规定的处理等，要求处级以上干部个人及其配偶和子女进行财产和重大事项申报。

新华社授权发布了此《规定》，全文共23条，自发布之日起施行。

1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》同时废止。

随着媒体的大量报道，官员财产申报不仅成了焦点民声，相应的制度建设也成了学界热议的话题。

但是在实践中仍然存在着对官员财产申报制度的误读，本文试图对这些误读进行一定的解析。

    一是有人认为，官员同样是公民，享有个人隐私不受侵犯的权利，财产情况属于个人隐私范围。

强制申报并公布官员财产，是对官员个人隐私权的侵犯。

    对个人隐私权的保护程度的高低体现着一个社会法治文明进步的程度，我国关于隐私权保护的法律正在不断完善当中。

据报道，近日我国第一部《个人信息保护法》立法程序已经启动，个人信息权利将作为受法律保护的公民基本权利。

诚然，官员作为公民个人而言，自然有隐私权，应当受到保护。

但要谈官员的隐私权，就离不开公众的知政权。

知政权是知情权中最重要的一项权利，指公民依法享有知道国家活动，了解国家事务的权利。

根据知政权，作为社会主体的公众有权了解官员，尤其是高级官员的年龄、学历、经历、道德、能力、财产等情况，官员则有向公众公开自己信息和活动的义务。

    恩格斯曾指出：

“当个人隐私甚至隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分。

它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。

”这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”，正是这种个性的法定自我丧失，为官员的财产申报制度奠定了合法性基础。

而对官员进行监督的前提必然包括要了解官员的隐私，特别是和其任职、廉洁密切相关的隐私。

    从我国的国情看，官员个人财产与其家庭财产相互融合，二者界限难以区分。

如何确保官员申报财产又不侵犯其他家庭成员私有财产权，解决保障社会公众知情权与保护官员及其家庭成员隐私权二者的平衡，是必须要考虑的一个重要问题。

通观各国、地区官员财产申报规定，申报主体不尽一致，大多数国家做法是包括配偶、未成年子女在内，我国的规定是包括配偶和共同生活子女。

这是因为我国实行的夫妻法定财产制是婚后所得共同制，即夫妻双方财产的一部分或全部合并为共有财产。

可见，配偶的收入及名下的财产都为夫妻共同所有，所以如不申报配偶的财产不能反映官员真正的财产情况。

“共同生活子女”，指的是未成年子女和由其抚养的不能独立生活的成年子女。

他们财产需要申报是基于按法律规定他们的财产不具有独立性，即使财产归于他们名下仍与官员的家庭财产无法区分。

虽然，基于东方社会特有的官员“封妻荫子”现象，有学者提出申报对象应包括另立家庭的成年子女。

但按照法律规定成年子女具有独立于父母的人格，其财产也严格区分于父母的家庭财产，所以官员隐私权克减很难推及于他们，现实上也难于操作。

    二是有人认为，实行财产申报制度，由官员个人自觉自愿提供财产信息，所依靠的还是官员个人的道德自律意识，我们不可能寄希望于腐败官员自证其罪。

    实行官员财产申报制度，官员不仅要申报其财产的变化情况，而且还要申报其变化来源的合法证据，报告其中存在的各种经济关系。

建立官员财产申报制度，实际是将监督关口前移，一旦发现官员的家庭财产明显超出实际报告的部分或者变动异常，即可及时介入调查，处置不合法财产，及时挽回国家的损失。

申报财产并不能保证获得有关官员财产信息的真实数据，而是为了破除家庭财产秘而不宣这一盲区，让公众与反腐机构便于行使监督权力，更容易发现那些公开收入情况与消费水平和生活状态明显不符的官员。

而且申报中的隐瞒或虚报行为的发现相对来说比较容易，往往可以成为查获贪污证据的先导。

另外，财产的申报可以实现一个官员由被动接受监督向主动接受监督的转变。

意大利法学家贝卡利亚有句名言：

“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。

”所有腐败犯罪的人，他在腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现，而不是会不会被惩处。

建立财产申报制度，使官员在心理上时刻感到自己是处在监督之下，使他主动避免利益冲突的可能，有助于促使官员本人在金钱、财物的诱惑面前能保持清醒的头脑，抑制官员的非法收入，有效地提升官员的法律责任和社会责任。

    建立官员财产申报制度，我们不能忽视群众中所蕴藏的反腐监督积极性这一因素。

面对官员腐败问题的大量滋生蔓延和严重危害，人民群众参与反腐败斗争的积极性越来越高，形成了强大的社会力量，尤其最近以网络为载体汇集民意表达民声十分活跃。

这种公民有序政治参与意识的普遍增强奠定了官员财产申报制形成的政治文化原因和社会条件，增强了社会监督的有效性。

    也正是基于以上原因，与其他反腐制度相比，官员财产申报制度是一种高效而低成本的廉政机制。

它有效地借助了官员的自我监督和公众的外部监督，可以大大节省政府为廉政而建立庞大的监督、调查和执行机构所带来的高额行政费用。

    三是认为，推行这一制度存在一定风险，官员的财产公开将会导致社会的不安定。

    世界各国普遍存在着公众对政府的不信任，产生这种不信任的重要原因之一，就是官员以权谋私，营私舞弊，败坏了政府的形象，降低了官员的威信。

我国近年来一些官员贪污、受贿等现象开始蔓延，不时爆出数百万元、数千万元甚至上亿元的“巨贪”，这样的情况更容易引起普通民众想象的空间和不信任感。

这损害了公众的价值判断，容易使他们走向一个极端，认为官员的财富大都是通过非法途径获得的，并使他们对于官员的任何财产增长，不管这种财产增长是正当的还是不正当的，都表现出普遍的不信任情绪。

这种猜忌的心理损坏了官民间互信的关系，会滋生许多的社会矛盾，也是造成社会不稳定的重要因素。

要在维护官员的财产权利与财产增值权利的同时，消除民众相关的怀疑情绪，就必须通过建立官员财产申报制度来证明政府官员财产增长的合法性、正当性。

    有人认为推行官员财产申报制度，如有大批官员特别是高官因此暴露腐败，受到惩处，容易引起国家机关混乱，影响稳定。

近日召开的全国检察机关查办和预防职务犯罪工作会议透露，2005年至2010年5月，检察机关立案查办的贪贿犯罪案件中，涉及县处级以上干部13192人，占立案总数的7.39%。

应当承认，在腐败严重的情况下建立官员财产申报制度，出重拳反腐败，将会伴随一定的社会风险和经济上资金外逃的风险。

但是，从民主政治的要求和发展过程看，越早采取坚决措施解决腐败问题，官员财产申报制度出台越早，官员财产申报制度的规范越健全，反腐败的效果就越好，它所带来的社会风险会越小。

及时出台官员财产申报制度就能及早暴露过去存在的问题，防止官员继续滥用权力腐败，切断今天和过去的这种连接，否则，腐败问题难免积重难返。

总之，建立旨在反腐的官员财产申报制度，加强对腐败官员的公开和查处，以消除公众对官员收入的猜忌，增强对政府和官员整体的信任，无论从眼前还是从长远来看，都有利于社会稳定。

    四是有官员认为，财产申报公开后会遭遇“红眼病”、仇富情结等麻烦，故不愿申报和公开财产。

    我们提出在公权与公共利益优先的前提下，官员的隐私权应当作出必要的克减，但不代表不给予适度保护。

官员依法申报财产，限制了官员的财产隐私权，同时应采取适当的补救措施，使官员的合法财产得到保护，而不能让领导干部个人隐私完全暴露，否则有可能造成其人身及合法财产的安全受到威胁。

财产信息的核实和公示的方式要结合我国现有的党内外各类监督制约机制展开。

另外，各国在有关财产申报书的公开性、获得和使用财产申报书的程序方式以及违法使用申报书的处罚等方面的规定各有不同，我们在建立财产申报制度时可以比较借鉴，使官员的合法财产受到有效的法律保护。

    官员财产申报不仅是一件利国利民的事，而且对官员也是大有裨益。

实施官员财产申报制度的最大优势是用看得见的数据和信息对官员的不明和非法财产、收入来源进行有力的监督，使腐败行为无处逃遁。

由官员通过主动申报，形成一种对自身持久、自觉而无形的压力，减少权力不正当运行的主客观动力源，并自我加压预防各种诱惑和寻租行为。

这样可以消除滋生腐败的土壤，消除由量变到质变的机会，能有效防范官员走上违法犯罪的歧途，这是对官员的一种负责任的保护。

建立官员财产申报制度，还可以保护官员的合法收入，特别是那些任职之前拥有大量财富的官员和在职期间通过合法手段积累财富的官员，使他们能够堂堂正正地获取和支配自己的合法财产收入。

    在我国现阶段腐败并未得到有效遏制，在某些时期、某些地方、某些领域甚至还呈蔓延之势，导致群众对官员和政府的信任削弱。

信任是有效领导的基石，领导力中最关键因素就是和他人建立相互信任的关系。

如果部分群众对官员的不信任感逐渐泛化成普遍社会心理，后果将十分严重。

通过建立官员财产申报制度可以打消群众的疑虑，能够使群众看到党反腐的决心，增强群众对官员的信任，维护绝大多数官员的声誉，使舆论对个人的各种不必要的精神强制降到最低限度，有利于官员更自信有效地开展工作。

香港的官员财产申报制度

学习时报2010-08-02第05版：

党的建设

    香港特区早在回归以前就有财产申报制度，现行的财产申报制度是于1998年9月推行的。

它致力于在以下两个方面取得合理平衡，即一方面要保障公务员私人投资和隐私的权利，另一方面也要维护公务员不偏不倚和向公众交代的原则。

其目的是让当局易于发现利益冲突的情况，并能尽早采取适当的防范措施和管理措施。

    财产申报的主体。

香港地区财产申报主体并未包括所有公务员，而是按照级别来划分。

其申报主体选择的依据是该岗位是否有较多机会可能引致利益冲突的情况，并且其申报主体的范围并非一成不变，而是根据实际情况的变化来增加需要财产申报的职位。

    香港财产申报主体共分为两个层次：

第一层次由香港特别行政区政府指定的27个主要职位构成，包括政务司司长、财政司司长、律政司司长、各局局长、警务处处长、廉政专员、入境事务处处长、海关关长及审计署署长以及中央政策组首席顾问、香港特别行政区驻北京办事处主任及新闻统筹专员。

第二层次包括上述第一层职位人员的政务助理和私人秘书，以及第一层以外的所有首长级职位。

另外，公务员事务局会定期检讨是否有需要把其他职位列为第一层职位。

各局局长如认为有必要时，可根据运作需要及可能出现利益冲突情况的机会大小，向公务员事务局建议把某些职位列入申报主体第一层次的范围。

    对于申报主体，香港公务员事务局还特别制定了《指定须申报投资职位的指引》，其中规定，凡是职位可接触敏感资料，而这些资料足以影响在香港及香港以外地区交易的地产及房产、股票及证券、货币、期货和期权合约的价格，这类职位应被列为财产申报指定职位。

对于一些高级职位，可容许在职人员行使酌情权作出执法、规管或其他决定，因而使获酌情处理的人士得到财政或经济上的利益，这类职位应考虑列为财产申报指定职位。

例如各发牌当局、出入境管制及商业罪案调查部门以及有权决定如何处理和批示合约的高级职位。

    财产申报的内容。

香港财产申报的内容主要包括：

（1）在香港及香港以外地区的投资。

（2）配偶的职业。

除申报投资外，期间他们如作出任何每次相等于或超过20万港元或数额相当于3个月薪金（以较少者为准）投资交易，均须在交易7天内申报。

    财产申报的时间。

香港财产申报的时间主要有初任申报、现职申报和随时申报三种。

初任申报即作为申报主体第一层和第二层职位的人员在初获委任时须申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业。

现职申报规定担任第一层职位的公务人员，在获委任时及其后每年须申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业；担任第二层职位的公务人员，须在获委任时及每两年申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业。

随时申报规定，担任第一层和第二层职位的公务人员在每年或每两年一次申报期间，如有任何每次等于或超过20万港元或数额相当于3个月薪金（以较少者为准）的投资交易，均须在交易后7天内申报。

    财产申报受理与审查。

在香港，由公务员事务局负责索取第一层职位人员以及属于第二层职位但不隶属于任何局长的部门首长的申报表，由局长或部门首长指定并负责索取第二层其他职位人员的申报表，属于第二层职位的部门首长应直接向所属局长申报，受理机构即是审查机构。

    财产申报的公开。

在财产申报制度中，申报资料是否向公众公开是一个相当复杂而敏感的问题。

香港的具体做法是由第一层职位的公务人员作出的申报中，只有某些财务利益可供公众查阅，包括：

（1）地产及房产（包括自住物业）；

（2）公司股东、合伙人或董事的身份——包括聘任性质，持有的权益所占比例，业务性质；（3）任何上市、公共或私人公司发行股本的1%或以上的股权——包括持有的权益所占比例，业务性质及地点（香港或海外）。

第一层职位的公务人员申报的其他资料，以及第二层职位人员的申报，均不对公众开放。

    违反财产申报的惩处。

在香港如果没有按照规定进行财产申报或者未如实申报财产，都属于违纪行为，违纪人员可能会因情节轻重而被革职或勒令退休。

根据《公务员事务规例》第 466条，公务员如未能遵守任何申报投资规例和规则，包括没有呈报与公职有利益冲突的投资，均可能遭到纪律处分；如有运作需要以及法理依据支持，更可受其他管理措施规管，例如被指令放弃投资、禁止购入或出售有关投资或把有关投资由他人全权托管。

    香港地区的财产申报制度自其实施以来执行状况良好，发挥了其应有的作用。

究其原因主要有：

首先，注重相关事宜的教育，在思想上端正公务员的认识。

其次，将财产申报制度列入法律层面，树立法律权威。

再次，香港的财产申报制度具有较为完善的配套制度。

最后，也是最为重要的原因在于香港财产申报制度很好地解决了财产公开与有效监督的关系问题。

需要公开的财产，香港政府做到了分层次、有重点、有区别地对待，然后申报受理机关在规定时间内将官员财产申报结果向社会公众公开，由公众对其进行监督和举报。

香港政府相关部门对举报人进行严格保护，泄密者将遭到严惩。

同时，对于举报监督信息，受理部门会快速作出回馈反应，从而有效保障了公众参与的积极性。

有效地保护举报人与高效的回应使得香港财产申报制度处于一种良性循环的运作状态。