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黄炜提纲修改意见
论非政府公共组织的行政法律地位
提纲
一、非政府公共组织的界定、法律地位和范围
(一)非政府公共组织的界定
(二)中国非政府公共组织的法律地位
1.作为准公共管理主体
2.作为公共管理相对人
3.作为民事主体
二、非政府公共组织的管理行为
(一)行业管理和服务
(二)制定行业规章、章程或规则
(三)管理或参与管理价格
(四)审批或许可
(五)审查
(六)日常监督检查
(七)协调
(八)对违反行业自律性章程的成员的惩戒
三、对非政府公共组织及有关个人法律责任的追究
(一)对非政府公共组织公共管理职能和权限的确认、委托或授予
(二)非政府公共组织对政府活动的监督和对公共决策的参与
(三)对非政府公共组织公共管理行为不服的救济
四、非政府公共组织的行政法律完善
提纲修改意见:
提纲标题拟定欠妥,前后文缺乏必要逻辑联系
目录
一非政府公共组织的界定、法律地位和范围1
(一)非政府公共组织的界定1
(二)中国非政府公共组织的法律地位2
(三)中国非政府公共组织的范围3
二非政府公共组织的管理行为4
(一)行业管理和服务4
(二)制定行业规章、章程或规则4
(三)管理或参与管理价格4
(四)审批或许可5
(五)审查5
(六)日常监督检查5
(七)协调5
三对非政府公共组织及有关个人法律责任的追究5
(一)对非政府公共组织公共管理职能和权限的确认、委托或授予6
(二)非政府公共组织对政府活动的监督和对公共决策的参与6
(三)对非政府公共组织公共管理行为不服的救济6
四非政府公共组织的行政法律完善7
论非政府公共组织的行政法律地位
作者:
黄炜指导老师:
周鹏
摘要:
随着公共行政改革的深入,非政府公共组织的法律地位问题日益进入行政法学研究的视野。
本论文就围绕非公共组织的行政特点和在行政过程中会遇到的若干法律问题来分析非政府公共组织的行政法律地位。
关键词:
组织;行政;法律;地位
Abstract:
With thedeepeningofthereform ofpublicadministration, thelegalstatusof nongovernmentalpublic organizations increasingly intothe studyofadministrativelaws. Analysisoftheadministrative legalstatusof nongovernmentalpublicorganization administrative features the non publicorganizations and willmeet intheadministrativeprocess several legalissues.
Keywords:
organization; administrative law; status
一非政府公共组织的界定、法律地位和范围
(一)非政府公共组织的界定
公共管理组织,是指为了适应经济、社会的需要和满足公众的要求,依法对涉及公共利益的各项公共事务实施管理的政府组织及其他公共组织。
传统观念认为,对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有,即“公共管理”局限于“国家行政”,国家行政机关是惟一的公共管理主体。
随着社会的发展和变化,现代公共事务日益增多,一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务,逐渐由国家行政机关转移或下放给各种非政府公共组织管理或参与管理。
因此,公共行政包括国家行政和行使某种公共职能的社会组织(如非营利性的行业、专业协会组织)的行政。
相应地,公共管理组织分为政府组织和非政府公共组织。
这在许多西方国家表现得比较明显。
在我国,随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变,一些原先由政府行使的公共管理职能逐步转移、下放或还给某些社会团体、事业单位、社会中介组织甚至民办非企业单位行使。
这些公共组织依法进行登记,并经法律、法规授权或行政机关委托进行公共事务管理,被称为“准公共管理组织”。
关于非政府公共组织,一般将具有以下7个属性的组织称为“非政府公共组织”。
这7个属性是:
组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。
在我国,对非政府公共组织的定义和范围,有不同的看法。
有的学者认为,中国的非政府公共组织,就是指政府以外的其它公共组织,包括社会团体、某些具有公共管理职能的事业单位甚至企业单位、社会中介组织、民办非企业单位等。
但企业单位是从事生产、经营活动,以营利性为目的的组织;事业单位是国家为了社会公共利益,由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。
似乎不太符合国际上“非政府公共组织”的一般属性如非营利性、民间性等。
有学者认为,从中国有关规定来看,中国非政府公共组织的定义与国际上的非政府公共组织定义在内涵上是基本一致的,比如非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性。
另外的三种属性,即组织性、自治性和志愿性在有关规定中也都不同程度地有所反映。
因此,中国的非政府公共组织中,主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。
(二)中国非政府公共组织的法律地位
从一般意义而言,中国非政府公共组织,具有准公共管理主体、公共管理相对人和民事主体三种法律地位和身份。
1、作为准公共管理主体
从其依法管理公共事务而言,社会团体和民办非企业单位可以作为准公共管理主体,但须经法律、法规授权或行政机关委托。
2、作为公共管理相对人
从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言,社会团体和民办非企业单位可以作为公共管理相对人,具有法人或其他组织的地位。
3、作为民事主体
从其从事各种民事活动而言,根据《中华人民共和国民法通则》第50条的规定,社会团体具有社会团体法人的地位,即依法经核准登记,取得社会团体法人资格;民办非企业单位有的具有法人资格,有的是合伙或个体性质,依法承担不同的民事责任。
(三)中国非政府公共组织的范围
根据“非政府公共组织”的一般定义和属性,中国的非政府公共组织,主要有:
1、社会团体
社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
社会团体成为公共管理组织,需要按照《社会团体登记管理条例》进行登记;而社会团体成为公共管理主体,还需经过法律、法规授权或行政机关委托。
2、非营利性社会中介组织
非营利性社会中介组织如行业协会、商会等,性质上属于社会团体。
社会中介组织,主要是非营利性社会中介组织,经合法登记后成为公共管理组织;而他们参与公共管理,为社会公众提供中介服务,还要根据法律、法规授权或行政机关委托。
3、民办非企业单位
民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。
同社会团体一样,民办非企业单位也要按照有关规定先进行合法登记,然后再根据法律、法规授权或行政机关委托而成为公共管理主体。
如《社会力量办学条例》第31条规定,经批准实施学历教育的学校的学生,完成学业、考试合格的,由所在学校按照国家有关规定颁发学历证书。
有些组织未进行合法登记并由法律、法规授权或行政机关委托,就按照各自的组织规则、自治章程、会员大会决定或内部规章制度行使公共管理职能。
从严格法律意义上看,这些组织不是非政府公共组织,也不具有公共管理的主体资格。
二非政府公共组织的管理行为
非政府公共组织,依据有关法律、法规的授权或有关机关或组织的委托,行使某些公共管理职能。
这种授权或委托,有的是概括性的,如根据《对外经济贸易社会团体管理办法》第14条的规定,经对外贸易经济合作部授权,具有业务协调和部分行业管理职能的社会团体,必须执行有关对外经济贸易管理的行政法规和规章。
有的是专门授权或委托。
根据有关法律、法规和规章的专门授权或委托规定,非政府公共组织的管理行为主要有:
(一)行业管理和服务
履行行业管理和服务,是非政府公共组织的主要职能。
如《国务院关于组建国家电力公司的通知》规定,中国电力企业联合会履行对电力工业的行业管理和服务职能。
(二)制定行业规章、章程或规则
非政府公共组织可以制定本行业的自律性规范。
各类规章、章程或规则经批准、备案或批转,具有法律效力,违反者应承担相应法律责任。
(三)管理或参与管理价格
许多非政府公共组织特别是行业协会有一定程度管理各自价格的职能。
(四)审批或许可
审批或许可一般由行政机关作出,但在少数情况下,某些非政府公共组织,可根据公共管理相对人申请,通过颁发批文或许可证等形式,依法赋予其从事某种事项或活动的资格和权利。
(五)审查
如国家工商行政管理局对个体劳动者协会和私营企业协会会员因商务和其他私人事务出国(境),归口由市、县级个体劳动者协会和私营企业协会负责审查并出具意见。
(六)日常监督检查
某些非政府公共组织经法律、法规授权或行政机关委托,具有对公共管理相对人的行为进行监督、检查的权力。
(七)协调
由相应的政府主管部门对非政府公共组织的各个方面进行协调。
(八)对违反行业自律性章程的成员的惩戒
许多非政府组织的自律性章程有对违章者惩戒的规定。
如根据《出口商品行业商会暂行规定》第三条的规定,对违反出口商会章程的会员,出口商会理事会有权批评、警告、通报;对严重违反者,由会员代表大会或理事会讨论决定,可建议外经贸部有限期地停止其出口活动。
三对非政府公共组织及有关个人法律责任的追究
法律、法规规定了对非政府公共组织违反公共管理法规的法律责任制度。
这种法律责任的形式和种类有:
(1)行政责任:
包括警告、责令改正、限期补办登记手续、撤销登记、罚款、没收非法财产;对直接负责的主管人员或其他直接责任人员行政处分以及取消从业资格、罚款等;
(2)民事责任。
(3)刑事责任。
属于国家工作人员的,还应当依法给予行政处分。
构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(一)对非政府公共组织公共管理职能和权限的确认、委托或授予
非政府公共组织作为公共管理主体,具有一定的公共管理职能和权限。
如《中华人民共和国体育法》第29条和第31条规定,全国性的单项体育协会有权对本项目的运动员进行注册管理,有权管理全国的单项体育竞赛,有权对违反体育规则的行为进行处罚等等。
(二)非政府公共组织对政府活动的监督和对公共决策的参与
非政府公共组织一方面作为公共管理主体,要实施对公共事务的管理,另一方面作为代表某些社会成员利益的代言人,也要参与对政府活动的监督和公共管理的决策,因此法律规定了有些非政府公共组织对政府活动和行政决策的参与权。
如《中华人民共和国立法法》中关于有关社会组织参与立法座谈会、听证会、论证会的规定,以及对认为与宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章,社会团体有权向全国人大常委会提出审查建议的规定。
(三)对非政府公共组织公共管理行为不服的救济
当非政府公共组织处于公共管理主体地位时,如果公民、法人或其他组织对其行为不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼。
四非政府公共组织的行政法律完善
建国以来,我国长期实行计划经济,政府职能极其广泛,非政府公共组织只有很小的活动空间。
改革开放以后,有关非政府公共组织的立法有所发展。
除了1982年《中华人民共和国宪法》和其他法律、法规中的有关规定外,还颁布了一系列的专门法律、法规、规章。
但总的来说,现有的立法不能适应或不能完全适应非政府公共组织的发展需要,一是立法不健全。
一些应当制定的法律由于种种原因没有制定,如结社法;对有些市场经济发展需要解决的问题,如对社会中介组织的管理问题,没有及时立法;对政府职能转变以后,从政府机构转移、下放或还给非政府公共组织的许多职能如何行使和管理的问题,缺乏相应的法律规范等等。
二是立法不完善。
有的立法带有较重的政治与行政色彩;有的规定不够规范;有的规定不一致甚至相互抵触;一些本应由法律、法规规定的事项,往往由规章或其他规范性文件等形式规定,层次较低,缺乏应有的效力;有的对非政府公共组织的登记管理和日常监督管理规定得多,对其应有的权利保障不够;有的对非政府公共组织对政府活动的监督和对公共事务的参与规定得不够;等等。
这些问题的存在,有认识上的原因,有理论研究不够的原因,有体制改革不到位的原因,也有其他方面的原因。
为了进一步规范非政府公共组织的管理行为,保障他们的合法权益,构建非政府公共组织的法律机制,有必要从理论和实践的结合上,对有关非政府公共组织的立法加以健全和完善。
其次,要加强对非政府公共组织有关法律问题的理论研究。
要弄清非政府公共组织的法律意义、范围、法律地位及其与有关各方的关系;对社会主义市场经济体制下各级政府和各类非政府公共组织的职能和权限等问题进行研究,分清哪些职能和权限只应由政府行使,哪些职能和权限既可以由政府行使也可以由非政府公共组织行使,哪些职能和权限宜由非政府公共组织行使;加强对国外非政府公共组织的研究,学习和借鉴其有益形式为我所用。
再次,要进一步健全和完善有关非政府公共组织的立法。
要随着依法治国、建设社会主义法治国家的发展进程,适时制定相应的规章制度,以落实宪法的有关规定;要随着政治体制改革与行政体制改革的深化、政府职能的进一步转变,制定各类社会团体、民办非企业单位和社会中介组织的登记管理和日常监督管理办法;在立法中既要规范对非政府公共组织的管理,又要加强非政府公共组织对政府活动的监督和对公共事务的参与;要建立对非政府公共组织管理行为不服时的救济制度和对有关主管部门及其工作人员行政行为的监督制度,并引入公法人制度;针对长期以来我国非政府公共组织中存在的政治和行政痕迹,在立法中不仅要规范对非政府公共组织管理和监督,还应更多地体现对非政府公共组织社会自治能力的培育,反映其代表的利益关系。
总之,要通过加强和完善立法,建立健全有中国特色的非政府公共组织的管理模式,完善关于非政府公共组织的行政法律法规,改善非政府公共组织的法律地位。
参考文献:
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北京大学出版社.2003
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中央广播电视大学出版社,2008.5
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中央广播电视大学出版社,2009.1
[5]杨毅.行政法与行政诉讼法学习指导书【M】.北京:
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