关于黄鹤楼景区投资管理体制的初步建议.docx

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关于黄鹤楼景区投资管理体制的初步建议

黄鹤楼投资经营体制初步建议

一、我国旅游景区市场化经营概况及政策分析

我国旅游景区作为国家特殊的具有公益性质的公共资源，具有游览、文化、教育和科研等多方面的功能，在历史、环境方面的作用和与子孙后代利益的关联性等等，使得景区的经营管理有其特殊性，与一般企业和事业单位的管理存在着很大的不同。

同时正因为其特殊性，使得我国经营旅游景区的经营管理模式存在众多模糊性和争议性。

在旅游景区经营管理模式的实践和探索中，主要尝试解决两个问题:

一是如何处理景区资源开发与保护的关系；二是如何对经营景区的企业进行有效的约束，使景区资源达到可持续的发展。

这两个问题同时也是相辅相成的。

处理好景区资源开发与发展的关系，关键是对经营企业的行为监督；而除了企业自身的价值观、社会责任等对自身行为的约束外，管理体制的设计和来自社会外部的约束力量也对企业的行为进行规范，从而使资源达到可持续发展。

从目前我国风景区管理的情况来看，有权对我国景区实施管理的权力管理主体有这样几个:

一是旅游部门：

专门负责景区内的旅游开发、服务设施、组团参观和宾馆等级评定等；二是风景管理局（园林局）：

专门负责景区内的山水林木自然景观管理及整体规划的审批和基础设施的建设等；三是文物局（站），隶属于文化部门，专门负责景区内的文物古迹的管理、修缮及考察挖掘等；还有宗教部门，专门负责景区内所有的和尚、尼姑和喇嘛等出家人的管理、待遇和政策等；最后是地方政府，负责景区内的治安、物价、村镇等。

表面上看，这些部门都有各自的管理权限和管理范围，分工合作，其实由于它们所管理的对象同处于一个景区内，人为的分割在实践中造成了严重的内耗，缺乏效率，互相扯皮，缺乏统一规划，影响景区资源开发和有效保护。

在这种多重管理和领导的体制下，我国景区的市场化经营管理始于20世纪80年代初期，但是这一问题引起广泛关注则缘自于2001年2月四川省旅游局拟以合资、合作、租赁、承包、出让经营开发权等方式，将九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山等著名风景名胜区以及诸多景点向海内外公开招商的做法。

尽管此前已有国家景区经营权出让的情况（如早在1997年，湖南省就分别以委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权。

签订委托经营合约的北京某公司获得了黄龙洞50年的经营权，签订租赁合约的马来西亚某公司获得了宝峰湖60年的经营权），但真正引起主管部门干涉的，是四川省诸多国家重点景区的经营权出让意向。

国家建设部在《关于四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中认为，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。

同年8月，建设部部长汪光熹在“全国城乡规划和风景名胜区保护工作”的电视电话会议上，特别强调“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，风景名胜区管理不得由企业承担”，由此引发了关于景区经营权能否转让的大争论。

从实践上看，一些省市区的景区经营权市场化、商业化转让并未做到“令行禁止”，相反有出让范围越来越广、出让方式愈来愈公开化、市场化之势。

如北京通大公司买断了湖南张家界黄龙洞景区50年的经营权后，又以8亿多元的价格买断了湖南省凤凰县境内的凤凰古城、沈从文故居、奇梁洞、黄丝桥古城等8个景点50年的经营权；天津方舟旅行社斥资1亿元买断黄山景区内屯溪老街等两个景区30年的经营权；湖北钻石实业有限公司以500万元租赁价格租赁神农架香溪源景点50年。

据有关研究成果，截止到2008年底，全国己经出让景区经营权或鼓励出让经营权的省、直辖市、自治区多达20个以上，涉及的地域范围广阔。

景区经营权市场化的思路是:

在确保景区资源国家所有的前提下，将景区产权束中的经营权剥离出来，并转让给非资源所有者开发经营。

不管景区的经营权落到谁家，资源的所有权、管理权永远掌握在国家手里，是典型的政府出资源、企业出资金的旅游投资模式，体现了国有资源与企业资本的最佳结合。

景区市场化经营后，自负盈亏，可以解决政府在景区的开发保护过程中的资金约束问题，减轻政府负担，调动企业和政府的积极性；有利于资源的流动和更加有效的配置，有利于景区产权体系的改革、完善和景区经营管理体制的创新；有利于引进先进的管理理念和优秀的管理人才，提高景区的竞争力。

但是这种经营管理模式同样有着很多的潜在的问题。

首先由于目前我国相关法律的不健全和全社会法律思想的薄弱，同时缺乏完备的分离约束体系和监督、监管机制，一些企业在获得景区的经营权后，为了私利，造成资源的过度开发，不顾景区的长远目标与规划，破坏景区的生态环境和人文环境，导致资源和环境遭受破坏，一旦破坏，事后的弥补无济于事；其次目前我国在旅游资源经营权市场化方面的过程和管制还很不规范和健全，而且没有对景区资源价值和转让价格的合理科学的评估方法，在这种状况下，可能造成国有资产被低估和国有资产的流失。

从上述我国旅游景区市场化的实践和相关政策的分析来看，我们认为在黄鹤楼风景区的市场化开发中需要理解和注意以下几点：

第一，黄鹤楼风景区的市场化开发是符合整个旅游产业发展和市场化的趋势的。

虽然我国旅游风景区的市场化开发存在很多争议，也存在各种政策上的不确定性和阻力，但黄鹤楼景区的发展应该坚持历史上公园管理处“以园养园”的思路才能实现景区的可持续发展。

另一方面，作为武汉打造千亿元旅游产业的一个重要支点，如果不对黄鹤楼景区的旅游、文化和无形资产资源进行深度开发和整体规划，将无法满足武汉打造千亿旅游产业的需求。

第二，对黄鹤楼景区的市场化开发要符合我国旅游产业新的消费偏好趋势和产业升级要求，要构建新型旅游生态和产业链条，形成新的发展思路。

原有的大部分旅游景区市场化思路就是简单地将景区的门票收入予以资本化，该种经营思路比较粗放。

我们认为，在黄鹤楼景区的市场化开发中应形成新的思路，尤其对黄鹤楼而言，其内在的核心价值不是一般意义上的自然资源和景区资源，而是以黄鹤楼文化为内核的无形资产价值以及为黄鹤楼文化吸引而来的客户资源，因此要思考如何围绕黄鹤楼景区的内核进行深度开发和增值业务拓展，打造基于景区核心资源的关联产业链网络。

第三，由于旅游景区的市场化开发和经营权资本化是一个具有争议和敏感的问题，尤其是作为武汉名片的黄鹤楼，容易成为公众议题。

因此，在设计黄鹤楼景区的市场化思路时要注意规避风险。

从目前旅游景区市场化的各地实践和政策规制来看，黄鹤楼景区的市场化要注意以下几个问题：

一是现在旅游景区的市场化出于模糊状态，没有明显的规定能搞还是不能搞，但从我们的分析来看，旅游景区市场化在合理的开发模式设计和地方政府的支持下，具有一定的可行性；二是市场化方式不要简单地等同于经营权转让，尤其是公开转让，这种方式是最为敏感也是争议最大的市场化方式，黄鹤楼的市场化应首先从设计内部的委托管理机制入手，避免公开转让和炒作；三是黄鹤楼的市场化开发涉及到地方政府的多个管理部门和利益主体，要注意协调各方关系，形成以现有管理主体为主导的管理体制并捆绑地方政府利益，这要多从武汉的旅游产业发展角度进行思考和操作。

二、黄鹤楼景区投资管理体制相关建议

从目前我国旅游景区的管理体制来看，景区经营权市场化目前主要有两类大的做法:

一是景区部分项目或设施市场化经营；二是景区经营权整体出让。

景区部分项目或设施市场化经营。

指的是将部分的旅游项目或设施，如餐饮、购物、游乐场、住宿等按照市场价值规律运营。

在国民经济市场化改革的过程中，许多景区面临着严峻的财政约束，景区为了自身的生存发展普遍采取把一部分项目或设施，如门票、餐饮、购物、游乐场等按市场价值规律运营的做法，以寻找一条生存和发展之路。

目前，实行这种经营形式的景区占多数。

景区经营权整体出让，就是在确保景区所有权国家所有的前提下，通过主要整体租赁、委托经营、买断、特许经营等方式出让各景区在一定时期的经营权，获得经营权的企业（包括民营企业、国有企业、股份制企业等）享有对景区的独家经营权，政府按照约定分享收益或者企业向政府交纳一定的费用。

我国目前旅游景区的主要管理体制如下图所示：

在景区市场化经营的各种模式中，景区类上市公司是最为典型的景区市场化经营模式。

景区公司上市经营就是将国有景区与特定的旅游企业组合起来，以上市公司方式捆绑经营。

这一模式的特点是:

（1）景区的所有权与经营权分离，开发权与保护权分离。

所有权属于国家。

地方政府设立景区管理委员会，作为政府的派出机构，负责景区统一管理，景区的所有权代表是景区管理委员会。

景区管委会负责旅游资源保护，上市公司负责资源的开发利用。

（2）上市公司是景区经营企业以经营性资产按照规范的股份制改造后组建成景区旅游发展股份有限公司而上市的。

在经营中，景区管理委员会与景区上市公司建立“委托代理”协议，将包括景区的门票专营权在内的主要景区旅游经营业务全部委托给了上市公司，上市公司成为景区公共资源和经营性资产的独家经营主体，对景区资源实行垄断经营。

国家通过景区资源折价参股的方式，以门票收入等具体形式入股获得收益。

旅游景区与特定的旅游服务企业组合在一起，实行企业化经营管理，其经营主体是股份制上市公司，上市公司对景区实行带有垄断性质的市场化经营与管理，代理包括门票在内的一切景区经营活动业务。

景区的门票收入进入市场，并作为上市公司的主营业务收入，作为回报，上市公司将门票税后净收入的规定比例作为景区门票专营权使用费，交纳给景区管委会。

我国目前的景区类上市公司

股票简称

股票代码

股票类型

上市时间

注册资本（万元）

交易所

黄山旅游

600054

A股

1997.05．06

30290

上交所

900942

B股

1996.11.02

香港联交所

张家界

000430

A股

1996.08.29

18360

深交所

峨眉山

000888

A股

1997.10.21

13066

深交所

我国景区类上市公司的管理模式如图所示：

我们以峨眉山作为景区类上市公司的典型，对其管理体制进行分析：

上市前峨眉山景区的开发建设和经营管理由峨眉山市人民政府的派出机构峨眉山景区管理委员会负责，景区内的经营业务则由管委会的国有全资企业峨眉山旅游发展总公司负责。

1997年，峨眉山旅游股份有限公司经四川省人民政府【川府函（1997）234号】批准，由峨眉山旅游总公司和乐山市红珠山宾馆共同发起并公开发行社会公众股，以募集方式设立。

峨眉山旅游总公司以其下属的峨眉山大酒店、峨眉山索道公司、风景区游山票收费站的全部资产，峨眉山风景区水电综合开发公司的部分经营性资产以及峨眉山万年索道有限公司70%的权益作为出资，乐山市红珠山宾馆以其下属的贵宾楼及附属文娱活动中心作为出资，投入本公司。

1997年10月9日，峨眉山旅游股份有限公司公司正式成立，经营范围是:

提供旅游、索道运输、住宿、客运、餐饮娱乐方面的服务，旅游资源及商品、水电开发、销售食品（烟、酒限零售）、日用百货、日用杂品、五金、交电、化工材料、建筑材料、工艺美术品（不含金银饰品），其中主要经营峨眉山风景区游山票、客运索道、旅游宾馆、水电综合开发、旅行社、旅游汽车客运及相关旅游服务等。

根据1997年5月峨眉山旅游股份有限公司上市前与峨眉山风景名胜区管理委员会签订的《关于委托经营峨眉山风景区游山票事宜的协议》以及补充协议，峨眉山风景名胜区管理委员会委托峨眉山旅游股份有限公司对峨眉山风景名胜区旅游资源进行独家开发经营。

峨眉山景区管理委员会作为当地政府派出机构，代表政府行使景区所有权职能，负责峨眉山景区的保护、管理、规划、建设旅游接待等工作，对景区实施管理权、开发的监督权和资源环境的保护权（如组织实施景区规划，审查监督有关景区开发建设项目，建设管理景区基础设施、公共设施，负责景区封山育林、绿化、防火防虫），景区管理委员会作为景区经营管理的最高权力机构，领导班子由派出机构（政府）任命，国家干部身份。

峨眉山旅游股份有限公司负责销售游山票，维护风景区的环境卫生，维护、维修风景区现有游览道路、桥梁、安全设施以及亭阁建筑、摩崖石刻等风景景观，景区的对外宣传和旅游促销工作等。

公司每年按游山票收入（指游山票销售所得款项包含以后涨价部分）扣除游山票制作费、游山票房全部管理费用、游客人身保险费、旅游风景保护基金等并缴纳营业税后的50%，作为游山票专营权使用费，支付给峨眉山景区管理委员会。

峨眉山景区上市时的管理模式如下图：

峨眉山景区管理体制的特点是:

1.管委会规格高。

峨眉山景区的管委会主任由峨眉山市委副书记、常务副市长兼任。

2.政府授权管委会的职能比较充分。

峨眉山景区管委会代表峨眉山市政府拟定景区发展规划，对景区内旅游、环保、建设、交通、农业、林业、水利、国土、园林、公安、工商进行统一管理。

虽然峨眉山景区管理委员会只是政府派出机构，不具备政府主体资格，但由于政府授权充分，只能到位，干部配置规格高，成为一个高度权威、高度集权的管理机构，可对景区的资源保护实行有效、有力的协调和管理，并对景区企业经营活动实施监督。

根据以上对国内景区市场化管理体制的分析和借鉴，我们认为：

黄鹤楼景区市场化开发的投资管理体制设计应该遵循以下思路：

首先，要确定景区管理委员会作为景区市场化开发的核心管理机构。

黄鹤楼景区建立后，第一是要把景区的管理级别锁定，在组建管委会的过程中，要明确管委会一定的行政级别，以便在进行景区管理活动时更好的具备整合资源以及和相关部门的谈判能力。

建议将风景区的发展与武汉旅游产业的发展高度关联，以引起武汉市政府的高度重视。

二是要明确景区管委会的权力范围和工作职责，将管委会的管理职能设定为景区的综合管理，以便对景区资源进行整体性开发。

三是要在组建管委会的过程中充分考虑现有管理体制和人员的延续性，管委会应在园林局的领导下吸纳相关单位和人员构成。

其次，景区市场化管理模式初期应以景区内部单位的委托管理和经营为主。

初步建议在管委会下发起设立国有全资公司或国有控股公司。

该公司接受管委会的委托，进行景区相关资源的开发和业务经营（同时能否界定为武汉旅游产业发展的龙头企业）。

景区的管理体制初步设想如下：

再次，业务发展以目前公园的门票经营收入为起点和平台，但以后的发展重点在周边旅游产业链开发和相关市场。

虽然景区类上市公司的主营业务收入中都纳入了景区门票收入，但由于景区门票收入目前多被理解为因公共资源使用而获取的收益，对其的使用比较敏感，因此不应作为景区长期市场化开发的主要收入来源进行规划。

景区市场化开发的重点应放在旅游增值服务和相关产业链的打造上。

目前黄鹤楼公园稳定增长的门票收入可以作为启动景区市场化开发的融资平台使用，并将因门票收入形成的相关资源和经费投资于黄鹤楼公园旅游客户的群体共享和开发。

最后，要建立适当的反哺机制，以保证对黄鹤楼景区的可持续开发。

在进行了景区市场化之后，存在如何处理各类相关业务所获取收益的问题。

一方面，按照企业运作模式，景区相关企业应对景区公共资源的使用付费，要根据具体的使用情况签订协议。

此种付费模式的关键是将景区公共资源的使用权利界定清楚，不要让景区企业认为自己作为景区管委会的下属企业就可以无偿使用相关资源；另一方面，在管委会领导下的旅游开发企业存在为景区的持续发展进行投入的义务，可以考虑通过协议的方式将在相关产业开发中形成的收益根据管委会的考核目标将一定比例的收益和利润用于景区的建设和发展。