公共危机管理全面整合的模式与战略.docx

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公共危机管理全面整合的模式与战略

公共危机管理：

全面整合的模式与战略

张成福

（中国人民大学公共管理学院，教授，博导）

作者简介：

张成福（1963.4），陕西眉县人，男，汉族，中国人民大学公共管理学院，教授，博导

摘要：

现时代政府管理所面临的严峻公共危机，要求建立全面整合的危机管理体系（Comprehensiveandintegratedemergencymanagementsystem）。

通过高层政治领导，法律制度政策，资源支持系统，整合社会力量，全流程管理，提升政府危机管理的能力。

中国政府需要在经济、法律、物资、信息、沟通、教育、国际合作等方面，全方位提升危机管理能力，尽早建立完善的、全面整合的中国公共危机管理体系。

关键词：

危机管理危机沟通复杂危机风险管理

∙公共危机管理：

政府管理面临的严峻挑战

自从有文字记载的历史以来，人类社会始终面临着各种各样的危机，可以这样讲，人类文明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。

所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对者。

一般而言，危机有几个比较明显的特征：

（1）威胁性。

危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标，当然其威胁程度视决策者的认知程度而定。

（2）不确定性。

由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。

（3）时间的有限性。

决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临者巨大的压力和不确定性。

（4）危机的双重效果性。

危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。

在当代社会，危机给社会造成的损失是巨大的。

根据全球灾害统计（Globaldisasterstatistic）所提供的数据，1996－2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使425，000人死亡。

在过去10年中，仅自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人数达211百万。

在发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的95％。

在过去30年中，世界上近乎一半以上的灾难和危机发生在亚洲。

结果亚洲是世界上各种灾害多发的地区，占世界灾难受影响人口的80％，占死亡人数的40％，占经济损失的46％。

从发展的角度来看，危机给整个社会发展所造成的影响是巨大的。

概括起来，危机给社会发展所造成的负面影响在于：

（1）造成资源的损失。

危机会直接造成人们的生命和财产的损失；破坏基础设施；由于破坏正常的生产和服务以及增加产品和服务的成本而导致生产和服务提供的损失；间接的损失包括增加债务的负担、增加财政的支出、减少储蓄。

由此导致的结果是经济增长的速度降低和发展计划的延缓。

（2）发展计划的打断。

危机打断了政府和社会正常的发展计划，使发展的资源从所计划的领域转移到危机的回应和重建方面，从而使发展从长期的考虑转到满足近期的需要。

（3）影响投资的气候和环境。

危机，特别是在短时间不断出现的危机，以及时间持续较长的危机都会对投资产生负面对影响。

投资者需要一个相对稳定和确定性程度较高的投资气候和环境以降低投资的风险，而危机会引起失业、抑制消费的需求、导致经济的滞胀等，这些都增加了投资环境的不确定性。

（4）政治的不稳定。

危机的出现无疑是对国家政治和政府治理的挑战，不适当的政府政策、政府管理的失误、政府对危机缺乏有效的回应、政府和民众之间缺乏有效的沟通、政府责任的丧失等等皆会造成政府与社会大众之间的紧张关系，引发政府的信任危机，从而对政治的稳定产生负面的影响。

当然，从发展的角度来看，危机的发生也隐喻着新的发展机会。

无论从历史上还是从现实的情况来看，如果政府和社会理性的话，危机的出现所产生的社会经济影响和政治的压力往往会转化为变革的推动力和催化剂；导致危机出现的因素和发展的薄弱环节往往会受到政府和社会的关注，从而成为新的发展领域。

从公共管理的意义上而言，危机的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府议程、促使政府制定有效的公共政策，解决公共问题的功能；危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，改进政府管理之缺失的作用。

一言以蔽之，危机既是灾难和痛苦，但也是发展和创新的机会。

问题的关键在于，一个社会、一个政府是否具有学习的意愿、学习的文化、学习的能力以及改正错误的勇气。

从当代的现实情况来看，几个方面因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加：

（1）人口的增长和人口密度的增加；

（2）全球气候的变化；（3）环境的破坏和恶化；（4）科技发展所带来的负面作用和影响；（5）恐怖主义；（6）社会压力和冲突的增加。

从实际情况看，一方面发生各种危机和灾变的可能性增加，但是，另一方面，社会和政府的回应机制似乎并不那么有效。

更重要的是，由于以下因素，危机和灾变所造成的损失的可能性也大大增加。

这些因素包括：

（1）国际化的发展；

（2）城市化的发展；（3）交通的发展和广泛的人口流动；（4）各种社会的冲突和压力的增加；（5）社会有效治理能力的缺乏；（6）社会缺乏有效的危机预防和权变管理的能力；（7）不发达地区整个社会服务的基础设施的薄弱；（8）贫穷与社会发展的不公正。

任何国家和政府都不可能免于各种各样的危机，但是政府危机管理能力有强有弱；危机固然具有突发性，但是危机也是可以预防的；危机固然有不确定性，但是危机的不确定性是可以降低的；有些危机是无法避免的，但是人们可以减缓危机的强度，缩小和控制危机的范围；危机固然会造成危害和损失，但是危机管理可以把危机造成的损失尽可能的减少到最低限度；危机固然会产生风险，但是，危机也是机会，是改善和发展的机会。

危机的预防、准备、回应、重建与学习创新是危机管理的生命周期和过程。

面对各种各样的危机，对于政府而言，如何建立起一个全面的整合的危机管理的体系，不断提升政府和社会的危机管理能力，可以说是公共危机管理的最大挑战。

∙公共危机管理：

全面整合的模式

鉴于危机给人民的生命、财产、安全所造成的巨大损失；鉴于危机会阻碍发展、导致贫困；鉴于危机会引发社会和政治的不稳定，因此，危机管理成为当代整个国际社会关注的主题，也成为公共管理理论和实务界一直所重视的一个领域。

所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。

危机管理的重点在于：

危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新。

在现实社会中，政府面临的以及需要回应的危机是多种多样的；有效的危机管理需要政治的承诺和支持；有效的危机管理需要全社会的共识和危机管理意识；有效的危机管理需要政府整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量；有效的危机管理需要政府动员和调动各种资源；有效的危机管理需要政府各种各样的政策、制度、法律的支持；在全球化的时代，有效的危机管理需要地区、区域和国际间的协作等等。

一句话，政府危机管理能力的大小取决于各种各样的因素及其相互的作用。

因此，从国际社会和危机管理先进国家的经验出发，建立一个全面整合的危机管理体系（Comprehensiveandintegratedemergencymanagementsystem）是十分重要的。

所谓全面整合的政府危机管理体系，它是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效的预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。

全面整合的危机管理体系，代表着一种危机管理的哲学和理念；代表着一种危机管理的基本制度安排；代表着一种危机管理的整合流程；代表着一套危机管理的科学方法。

具体而言，全面整合的政府危机管理体系的基本特征和主要构成因素在于以下几个方面：

1、政治承诺、政治领导与政治支持（politicalcommitment、leadershipandsupport）。

全面整合的危机管理认为，有效的预防、准备、回应和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，使人民免于危机的侵害和恐惧，保障社会的秩序和正常运转乃是政府的基本职能，也是政府的基本政治责任之一。

作为一个负责任的政府，负责任的领导者、负责任的公共管理者，应该有这样的强烈的使命感、政治的承诺和政治责任感。

政治领导者和高层公共管理者应该有强烈的危机意识、忧患意识，所谓的“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”；他们应该创造一种危机管理的文化和环境；他们应该积极的领导变革，通过制度、政策和管理的创新来预防和回应危机；他们应该积极地支持各种危机管理的计划和项目，并确立优先发展的次序；在危机爆发时，他们做出快速准确的决断，透过政治动员的力量，整合和调动各种资源回应危机；他们应该通过自己的行为，加强与人民的沟通，获取民众的信赖，展现公信力。

2、全危机的管理（alltypesofdisastersmanagement）。

政府和社会所面临的危机是各种各样的。

人们一般把危机划分为自然的和人为的危机（naturedisasterandhuman-madedisaster）。

区分自然的或者人为的危机的主要标准在于，视导致某种灾难或者危机的直接原因是否在于可以确认的人的行为（identifiablehumanactions）。

要一一列举各种危机可能需要很长的清单，但是，有几种类型的危机由于其对人类的危害程度较大而引起人们的普遍关注，如地质和气候因素所引起的危机（geologicalandclimatichazards），典型者包括地震、海啸、洪水、热带风暴、火山爆发、山体滑坡等；环境因素所引起的危机（environmentalhazards），典型者包括旱灾、饥荒、环境的恶化、沙漠化、害虫灾害等；工业和技术系统的失败所引起的灾害和危机；战争和冲突引发的危机（warandcivilstrife），如军事入侵、暴动、恐怖主义等；大规模的传染病所引起的公共卫生危机。

尽管每一种灾变和危机的成因不同，特点不同，但是，从危机管理的角度都是相同的。

此外，各种危机之间也有相互的关联性，危机之间的相互关联使得某一种单一的灾变和危机会转化为复杂性危机（compoundandcomplexemergency）。

因此，危机管理要从单一危机处理的方式转化为全危机管理的方式，这包括了制定统一的战略、统一的政策、统一的危机管理计划、统一的组织安排、统一的资源支持系统等等。

全危机管理有助于利用有限的资源达到最大的效果。

3、发展途径的危机管理（Developmentapproachtoemergencymanagement）。

整合的危机管理模式认为，从本质上而言，一切危机都是人为的。

人们所谓的现许多危机和灾难，严格而言是一种自然现象（naturephenomena），只有当社会不能应对它的时候，才会转变为一种灾难和危机。

从另外一个层面上而言，社会出现的许多危机是人类社会不理智的发展方式、不理智和不适当的行为方式和生活方式的结果。

所以，一方面，发展途径的危机管理所重视的是整个社会的危机管理能力的建设和发展（capacitybuilding），也就是社会做出有效的规划应对潜在对危机、管理和减弱危机的影响、以及尽可能的预防危机的出现和重演的能力的提高。

更重要的是，发展途径的危机管理强调要从人类和持续发展的角度理解和进行危机的管理。

人类社会必须重新思考自己发展的方式、行为的方式和生活的方式，谋求人与自然的和谐；人类社会需要重新思考个体、群体、社会、国家之间的相互关系，通过政治、经济、文化的改革建立一个健康的社会；我们需要重新思考国家的治理，通过改革不断致力于实现善政和善治；我们不仅仅要考虑现世代的发展和公平，更要考虑后世代的发展和公平……。

4、全过程的危机管理（anemergencymanagementlifecycle）。

传统上，人们把危机管理的重点放在危机后的救济；在二次大战之后，人们把危机管理的重点放在危机的准备；从20世纪80年代之后，人们普遍的认识到：

危机的发生和发展有其生命的周期，危机管理也是一个系统的过程和循环。

一个完整的危机管理过程包括四个基本的阶段，即疏缓（mitigation）、准备（preparedness）、回应（response）和恢复（recovery）。

所谓危机的疏缓，它包括了消除或者减少灾难出现的机会或者影响的一切活动。

其基本的出发点在于，一个社会既是不能预防灾难，但是可以通过各种努力减少灾难的损失。

所谓危机的准备，是指做出计划，以确定在危机出现的时候如何有效的应对危机，它包括危机管理规划、危机训练、危机管理的资源准备和储备等。

所谓危机的回应，是指危机出现以后，政府向危机的受害者通过危机援助，通过各种反危机的措施，控制和降低危机的损害。

它包括了许多重要环节，如警示（warning）、隔离与移民（evacuationandmigration）、搜寻和援救（searchandrescue）、灾难评价（disasterassessment）、紧急救助（emergencyrelief）、基本设施的提供（logisticsandsupply）、沟通和信息管理（communicationandinformationmanagement）、安全保障（security）等等。

所谓危机的恢复，是指通过各种措施，恢复正常的社会运作和秩序。

显然，危机管理的四个基本的阶段是相互联系的和不断循环的。

5、全面风险的危机管理（totalriskmanagementofemergency）。

当代危机管理的一个重要的趋向在于从单纯的危机管理转向风险的管理。

风险是指发生可预期的损失的可能性（probability）。

风险管理是指运用系统的方式，确认、分析、评价、处理、监控风险的过程。

危机管理的风险管理是这样一种危机管理的主张和行为，即把风险的管理与政府政策管理、计划和项目管理、资源的管理，就是与政府日常的公共管理的方方面面有机的整合在一起。

在政府管理的过程中，实施风险的分析和风险的管理，这包括建立风险管理的能动环境；确认主要的风险；分析和评价风险；确认风险管理的能力和资源；发展有效的方法以降低风险；设计和建立有效的管理制度进行风险的管理和控制。

危机管理的风险管理的一个基本出发点在于：

政府只有在政府政策、规划、资源的管理方面有效的实施了风险的风险与风险的管理，这样才能有效的预防、疏缓和降低危机所带来的损失。

6、整合的危机管理（integratedemergencymanagementsystem）。

危机管理是政府的职责，各级政府在危机管理中扮演着十分重要的角色，但是，有效的危机管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织之间的协作伙伴关系（workingpartnership），其原因在于危机是没有边界的；受危机影响的是各种利害关系人；危机应对需要调动各种资源。

整合的危机管理强调的是一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。

7、建立在充分资源支持基础上的危机管理（emergencymanagementbasedonsufficientresources）。

全面整合的危机管理系统是建立在各种资源的支持系统的基础之上的。

危机管理缺乏必要的和充分的资源支持，无异于空中楼阁。

一个现代化的危机管理的资源支持系统包括：

危机管理的信息系统和知识系统；危机管理的人力资源系统和教育与培训系统；危机管理的财政资源系统；危机管理的物质资源系统；危机管理的政策资源系统等等。

上述各种资源的生产、分配、共享，以及各种资源的有效配置和使用，直接影响着政府和社会的危机管理能力。

8、以绩效为基础的危机管理（performancebasedemergencymanagement）。

全面危机管理所强调的是以绩效为基础的管理，也就是讲，为了实现有效的危机管理，政府必须设立危机管理的绩效指标。

正如联合国所强调的那样，政府危机管理的指标必须具有可持续性（能够持续较长的时间）、可衡量性（明确界定成功的标准）、能够实现（在政府确定的时间范围内能够达成）、具有相关性（能够满足各种危机和灾变管理的要求）和及时性（满足近期和长远的需要）。

此外危机管理的绩效指标还必须明确、具有弹性、有机的与政府管理工作相整合）、能够被政府部门和社会接受、能够反映国际社会的经验等。

当然，仅有危机管理的绩效指标是不够的，还要进行绩效的管理，这包括绩效的衡量、绩效的监控、以及持续不断的绩效改进等。

∙公共危机管理：

中国的战略选择

无论是从历史上，还是从现实的情况来看，中国是一个各种灾变和危机多发的国家；各种各样的灾变和危机给中国社会造成了巨大的损失。

我国政府和社会也经受住了各种各样灾难和危机的考验，并且在危机管理方面积累了丰富的经验。

但是，实事求是的分析，我国政府的危机管理与公民的期望还有较大的差距；我国政府危机管理体制和机制尚不尽完善，政府和整个社会的危机管理能力尚有待提高。

今年爆发的SARS公共卫生危机，也暴露了我们在危机管理方面的许多弊端和缺陷。

其主要是：

政府官员、公共管理者以及整个社会公民的危机管理的意识比较弱；政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划；政府的危机管理缺乏组织化的保障；政府的危机管理缺乏完善的法制的保障；政府的危机管理缺乏整合和协调的机制；政府的危机管理缺乏有效的信息支持和信息沟通的机制；政府的危机管理缺乏制度化的财政资源保障；政府的危机管理缺乏有效的知识管理系统和支持系统；政府的危机管理缺乏人力资源的保障；政府的危机管理与国际与地区组织的合作机制有待完善；危机管理缺乏系统化和制度化的教育和训练机制。

从中国的公共危机管理的现状出发，构建现代化的危机管理体制，全面提升政府和整个社会的危机管理能力，是中国全面实现小康社会和现代化的基本保障。

为此，作者提出以下政策建议：

∙把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中，在此基础上，制定国家危机管理的战略、政策和规划。

危机管理首先要求我们转变危机管理的观念。

我们要避免就危机谈危机，就危机管理谈论危机管理的做法。

事实上，导致危机发生的正是某些特定的社会、文化、经济和政治环境。

尽管人们不能消除危机，但是人们可以消除危机产生的原因，防止危机的扩大和恶化。

因此，把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中是十分重要的。

我们要把危机管理同经济的发展结合起来；把危机管理同资源和环境保护结合起来；把危机管理和文化发展结合起来；把危机管理同以人为中心的发展结合起来；把危机管理同政治和法制的发展结合起来；把危机管理同社会基础设施的发展结合起来。

一句话，要把危机管理的策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展的战略之中。

政府要在各种政策的制定中，把危机风险的认定和评估作为一个重要的方面和环节，以期收到防患于未然的效果。

制定国家危机管理的整体战略和政策用于指导各级政府和整个社会的危机管理是政府危机管理体系的重要组成部分。

因此，国家因考虑制定危机管理的战略和政策，以阐明国家危机管理的目标和基本的政策选择。

危机管理的政策要涉及危机的评价、危机的预防、危机的准备、危机的回应、危机后的恢复和重建等各个方面。

2、建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。

危机管理是各级政府、各个政府部门的职责和责任。

把危机管理的职能整合到各级政府和各个政府部门的职能体系之中，整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分重要的。

但是，考虑到危机管理需要统一的领导、统一的指挥；考虑到危机管理需要协调和调动各种资源和力量；考虑到危机管理需要常态的管理战略、政策和机制，因此，建立统一领导、分工协调的危机管理体制是十分必要的。

从国际和其他国家危机管理的经验出发，考虑到中国的具体情况，国家有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。

这一机构的主要职能在于：

制定危机管理的战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险的评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责危机管理的监督管理工作；对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训等。

在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能、职责和责任。

考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定危机管理的职能和职责，这样，便形成统一领导，分工协调的危机管理体制。

3、制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系。

我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。

但是，从整体上来看，法律法规体系尚不完整。

最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。

因此，为了使政府危机管理法制化，使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有必要加紧涉及危机管理的立法。

首先，要在宪法中对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等做出规定。

其次，制定统一的《紧急状态管理法》，统一的紧急状态管理法应该就下列主要问题做出明确的规定：

紧急状态的确认和宣布；政府的紧急管理权；政府在紧急状态下的回应措施；紧急状态下的法律责任等。

最后，制定、完善管理和应对各种各样的危机或者紧急突发事件的专门的法律、法规。

4、为政府的危机管理提供充分的物质和财政资源支持。

物质资源和财政资源是政府危机管理的基础。

政府要加大直接服务于人民的基础设施的投入，因为基础设施的落后往往是导致危机产生和扩大的一个重要因素。

各级人民政府要把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中；政府有必要设立必要的专项基金，用于应对各种突发事件和危机，并且建立监督的制度和程序以保证基金的合法、合理以及有效的使用。

政府有必要建立完善各种战略性资源的储备制度；建立资源目录，以便在关键时期有效的调动资源；同时就危机状态下资源的征用问题加以立法。

5、建立政府危机管理的信息系统和决策支持系统

政府的危机管理，无论是危机的预防、准备，还是危机的回应和危机后的重建，必须建立在准确、全面、适时的信息基础之上；政府危机管理的政策制定、危机决策也离不开决策支持系统的支持。

危机管理最大的特点之一在于不确定性和环境的复杂性，这样，完善的信息管理对于危机管理能力的提高至关重要。

一个比较完善的危机管理信息和决策支持系统包括：

资料库、知识系统、规范模型、危机的预警系统、电子信息技术的应用平台等。

因此，要把现代信息技术运用于政府的危机管理之中，透过科技的力量，提高政府危机管理的能力。

6、建立有效的危机管理的沟通机制

有效的沟通机制在政府危机管理过程中发挥着十分重要的作用。

明智地、及时地进行信息沟通，即使不能防止危机的发生，也可以控制危机及其影响；良好的信息沟通，可以加强反危机的协调工作；良好的沟通可以防止信息的误传和谣言的传播；在危机发生时，政府与民众的及时沟通还可以起到稳定民心、警示、教育、监督等多种作用。

危机管理过程中的沟通主要包括政府与民众之间的沟通、政府与新闻媒介之间的沟通、政府部门之间的沟通。

不管那种形式的沟通，一定要保障信息的及时、准确和客观；要保证重要通讯基础设施的安全和信息沟通渠道的畅通；要建立制度化的信息公开和发布制度

7、加强危机管理的教育和训练，增强整个社会危机管理的意识。

国家危机管理的能力，取决于多种因素，政府官员和公共管理者的危机管理的意识、知识