百科知识十年前对中国铁路公益性的剖析.docx
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百科知识十年前对中国铁路公益性的剖析
2003年对中国铁路公益性特征的剖析
作者:
来有为
一、中国铁路公益性运输的现状
根据我国铁路运输的实际情况,有九项公益性特征非常明显的铁路运输方式可界定为公益性运输:
抢险、救灾物资运输;支农物资运输;军运物资运输;伤残军人、学生的运输;军运客运;市郊旅客运输;铁路支线运输;公益性铁路建设并交付运营的项目;特定物资运输。
在我国铁路运营中,上述公益性运输是客观存在的,并且近几年公益性运输给铁路企业造成的损失额呈递增态势。
(一)抢险、救灾物资运输
抢险、救灾物资运输是指在发生重大自然灾害时,为抢险救灾而发生的物资运输,不包括正常的用于预防重大自然灾害的物资运输。
抢险救灾是一种社会责任,铁路部门在其中应尽的义务是优先安排运力,将抢险救灾物资快速、安全地运抵目的地,使抢险救灾工作得以顺利开展。
不过,此项运输的运费应由组织抢险救灾的主体,也就是各级政府来承担。
在市场经济条件下,铁路运输企业并无义务担负此项支出,但事实上,铁路部门承担此项运输后无法收到运费。
因此,抢险救灾物资的运输应是一种公益性运输。
抢险、救灾物资运输分为两类,一类是物资发运时,已形成货票而无法收到运费的运输,可以用货票作为认定依据,如1998年抢险救灾物资运输有货票而无法收到的运费为5800万元;另一类是由于抢险救灾时间紧迫,没来得及形成货票的运输,各铁路局根据铁路系统外民政部门事后的确认材料、铁路部门的调度命令及其它一些补充材料进行认定。
根据铁道部各铁路局的统计,1997、1998、1999年发生的抢险、救灾物资运输额分别为836万元、8736万元、232万元。
(二)支农物资运输
支农物资包括农药、化肥和磷矿石。
对于支农物资运输,铁路价规中并没有明确的优惠规定,但在国家计委的要求下,铁路部门对支农物资实行了优惠运价。
由于支持农业生产是政府的一项职能,铁路开展此项活动是非自愿的,因此,减少的收入可看作是铁路企业由于承担此项公益性运输而牺牲的本部门利益。
根据化肥、农药、磷矿石等品类的货物周转量以及应调未调的运价,可得出铁路运输企业为此少得的收入。
1997、1998、1999年,化肥、农药、磷矿石三种支农物资的运量分别为7263.3万吨、5433.3万吨、7349万吨,由于采取了优惠运价而使运输收入分别减少4.9亿元、6.9亿元、9.6亿元。
(三)伤残军人、学生的运输
伤残军人、学生运输是指为体现国家对伤残军人和学生的特殊政策,凭伤残军人证和学生证享受半价优惠的旅客运输。
这也是政府的一项指令性安排,它将政府应承担的补贴职责交给了铁路部门。
因此,此项运输也应认定为公益性运输。
对伤残军人和学生的运输,铁路部门实行“半价优惠”政策,因此,统计出这两类运输的实际收入,就可得到因此而减少的收入。
1997、1998、1999年,伤残军人、学生运输的运量分别为1942万人次、2046万人次、2186.5万人次,铁路企业因承担此项运输而减少的收入分别为4.1亿元、4.5亿元、5.45亿元。
(四)市郊旅客运输
市郊旅客运输是指执行市郊旅客运输票价的旅客运输,其特点是距离短、乘客少、票价低,主要是为了方便职工上下班以及日常生活的需要,体现了节约土地资源、保护环境的社会效益。
从事该项运输的铁路部门经济效益差,亏损严重。
如果从铁路自身的利润最大化角度考虑,大部分市郊旅客运输是可以停开的。
但在地方政府和厂矿企业的要求之下,铁路部门又不得不承担此项运输任务。
因此,市郊旅客运输具有很强的公共服务性质,也应认定为公益性运输。
市郊旅客运输客票的价格水平比较低,难以弥补铁路部门的成本。
因此,通过客票的差价及全年的运量可计算得出铁路部门承受的损失。
1997、1998、1999年,市郊旅客运输运量分别是4448.8万人次、3943万人次、3612万人次,铁路企业因承担市郊旅客运输而损失6558万元、5086万元、2799万元。
(五)铁路支线运输
铁路支线运输是指专门服务于矿区、林区、农场等特定企业和地区的客货运输。
随着资源情况的变化以及市场经济的发展,许多支线运量逐渐减少甚至枯竭,这使得支线运输运量小、收入少,而成本却很高,导致亏损严重。
尽管铁路支线运输具有较强的社会效应,但却加大了铁路部门的经营风险。
铁路支线运输可看作是铁路部门为了地区经济的发展而承担的一项公益性运输。
1997、1998、1999年,铁路支线亏损数额分别为18.5亿元、15.8亿元、14.9亿元。
该亏损额可大致认定为公益性运输损失额。
(六)公益性铁路建设并交付运营的项目
公益性铁路体现了国家的国策,社会效益明显,但此类铁路在交付运营后基本都收不抵支,使得建成营运之日就是亏损开始之时。
此类铁路的典型代表是位于新疆维吾尔自治区的南疆铁路。
南疆铁路属于公益性铁路建设项目,交付运营后的实际运量很小,而且面临管道等其他运输方式的竞争,增运增收潜力有限。
1997年库尔勒至鄯善的输油管道建成后,南疆铁路的运量减少了60%。
尽管南疆铁路采取措施加强管理,严控成本,并实行了特殊运价(1997年运价为1339.97元/万吨公里),铁道部和乌鲁木齐局也给予了一定的补偿,但终因运量小、成本高而亏损严重。
1997、1998、1999年,南疆铁路每年的亏损额高达6300万元、1.7亿元、2.4亿元。
公益性铁路是依据政府的需要修建并要求铁路企业经营的,它的亏损问题,仅仅靠运输企业自身的努力是无法根本扭转的。
因此,公益性铁路交付运营后形成的亏损应认定为是因承担公益性运输而造成的政策性亏损。
(七)特定物资运输
根据国家计委、财政部、铁道部《关于对出口外贸煤炭免征大秦铁路等四线铁路建设基金的通知》,自1999年7月1日起至2001年3月31日止,对出口煤炭免征大秦四线铁路建设基金,并返还1999年4月1日至1999年7月1日已征收的四线出口煤炭的铁路建设基金。
少收的铁路建设基金可认定为公益性运输损失额。
1999年,因特定物资运输而少收铁路建设基金3.57亿元。
上述数据是铁道部下属14个铁路局的汇总情况。
个别铁路局由于资料难以取得而对个别项目没有提供数字和情况,因此,这些数据存在一定的偏差。
不过,从这些统计数据我们基本可以看出,我国铁路公益性运输呈现出了如下一些特点:
一是公益性运输给铁路企业造成的损失额逐年攀升,已成为影响铁路企业运营效益的重要因素。
如果将公益性铁路建设并交付运营的项目只计算具有代表性的南疆线,那么,1997、1998、1999年,铁路企业因承担公益性运输造成的损失额分别为32.6亿元、34.3亿元、40.2亿元,相当于当年铁路运输总收入的3.87%、3.72%、4.02%。
在不考虑税收因素的情况下,如果将公益性运输所造成的损失全额给予弥补,那么,1997年铁路部门实现的利润从-26.1亿元变为6.5亿元,1998年的利润从0.3亿元变为34.6亿元,1999年则从27.2亿元变为67.4亿元。
通过上述比较我们可以看出,在补偿公益性运输所造成的损失之后,我国铁路企业的运营效益将有很大改观。
公益性运输已成为影响铁路企业运营效益的重要因素。
二是公益性运输涉及面广,运量大,折扣率高,给铁路企业增添了沉重的负担。
我国铁路公益性客、货运输已占客、货运输总量的较大比重。
以一些主要的公益性运输形式为例:
1999年,支农物资运输运量为7349万吨,占当年铁路货运总量的4.68%,运价折扣率高达34.1%;市郊旅客运输共3612万人次,占客运总量的3.61%;伤残军人、学生运输量为2186.5万人次,占客运总量的2.18%,运价折扣率为50%。
由于公益性运输的收入难以弥补运输成本,造成铁路企业所承担的公益性运输运量越大,损失也越大。
公益性运输给铁路企业增添了沉重的负担。
二、铁路公益性运输处理方式的中外比较
尽管近年来铁路公益性运输的运量越来越大,但国家对铁路公益性运输问题的处理方式,基本上是要求消化在铁路部门内部,国家不对其进行认定,国家财政也不对其进行补贴。
铁路部门承担了公益性运输所带来的损失。
为了弥补公益性运输所造成的损失,同时也为了平衡各线路之间因为公益性程度不同而形成的收入差别,铁路部门实行客货网(指客运、货运和路网基础设施)一本账、运输收入由铁道部统一进行内部清算的核算体系,长期沿用“收支两条线”的财务制度:
铁道部制定统一的运输价格,将各地区的铁路运输收入全部集中起来,然后根据各地区维持正常生产和经营活动所需,确定收入调整系数,再进行统一分配。
这种收入再分配流程的实质,就是对铁路的公益性运输和经营性运输实行交叉补贴,是对公益性运输的一种“暗补”。
铁道部1999年、2000年实施的“模拟区域运价、管内现收清算、直通作业清算、服务相互补偿”的运输进款清算办法,以及力争实现的“收入完全来自于市场,企业实现自主经营,自负盈亏,确保国家资本权益”为主要特征的财务体制,实际是将公益性运输的责任又进一步分解给了实行资产经营责任制的铁路客、货运输企业,由它们对自己承担的公益性运输实行“暗补”。
由于体制上的差别,我国的铁路公益性运输项目与国外不尽相同,但各国所面对的公益性运输问题是一致的,一些具体的运输项目,如铁路支线运输、市郊旅客运输等国内外也是相同的。
值得我们注意的是,我国对铁路公益性运输问题的处理方式与国际上通常的做法差异很大。
发达国家考虑到铁路运输所带来的巨大社会效益,通过多种途径有效解决铁路公益性运输问题,以促进铁路运输业的健康发展。
(一)政府对铁路公益性运输进行公开补贴
发达国家政府对铁路承担的公益性运输,如完成亏损性客运业务、亏损性支线的运营、遵守限价规定以及以优惠价格运送物资等,普遍给予公开的财政补贴。
补贴方式主要有:
以政府财政拨款的方式弥补铁路企业亏损;由中央政府或地方政府出资购买公益性运输服务等。
美国各铁路公司的客运业务从20世纪30年代开始就陷入了全面亏损,在经济规制下,铁路公司不能放弃这部分业务,只能靠内部的交叉补贴勉强得以维持。
交叉补贴不仅降低了铁路公司的总体盈利率,还造成了严重的生产扭曲。
由于客运业务在很大程度上已经成为一项公益性运输活动,美国政府为减轻铁路公司的压力,成立了全国铁路客运公司(Amtrak),接管了铁路公司几乎全部的城际客运业务。
Amtrak于1971年5月1日正式开始运营,它实行“网运分离”运营模式,与拥有路网设施的铁路公司签订线路长期租用合同,付线路使用费,经营亏损由政府财政进行补贴。
2000财政年度,Amtrak的营业收入为21.11亿美元,经营亏损高达7.65亿美元;2001财政年度,Amtrak的营业收入为21.09亿美元,经营亏损上升到了11.79亿美元。
在给予适当补贴的同时,美国政府制订了铁路运输服务应达到的标准,督促Amtrak完成公益性运输任务,并不断提高服务质量,减少经营亏损。
美国政府通过这种方式实现了铁路客运与货运的分营,增强了铁路公司的可持续发展能力,为铁路公司开展市场竞争奠定了基础。
加拿大政府也对铁路客运公司(VIA)的公益性运输进行财政补贴。
日本政府以“安定基金”的形式对三个较小岛屿上的客运公司实行补贴。
此外,德国、瑞典、英国等国家也都对铁路的公益性运输进行财政补贴。
(二)关闭价值不大、经营亏损的公益性铁路线路
1980年,美国国会通过了《斯塔格斯铁路法》(StaggersRailAct),全面放松了对铁路运输业的经济规制。
该法改变了州际商业委员会(ICC)对铁路公司裁撤和出售铁路线路的审批程序,放松了市场退出规制,实际上已经允许铁路公司退出无利可图的公益性铁路线路。
20世纪70年代和80年代,I级铁路公司(按照美国1992年的分类标准,运行收入在2.5亿美元以上的铁路公司是I级铁路公司。
)裁撤了7万多英里的铁路线路。
1970年,I级铁路营业线路长度为19.65万英里,1990年下降到了11.98万英里。
1963年,英国对铁路的营业里程进行了大规模调整,关闭了许多亏损的线路。
从1962年到1973年,英国铁路关闭了30%的客运线和40%的货运线。
20世纪90年代初,英国铁路的营业里程缩减到了1万英里。
(三)通过公开招标方式确定政府提供的补贴额,在承担公益性运输方面引入特许权竞争
在解决铁路公益性运输问题上,德国、英国、法国、瑞典等许多国家通过公开招标引入了特许权竞争机制(franchise
bidding)。
尽管特许经营权的经营期限长短不一,开展方式也各有特色,但都取得了良好的成效。
特许权竞争已成为各国解决铁路公益性运输问题的一种重要方式。
瑞典将铁路线路划分为路网干线和支线,采用不同的经营管理机制。
支线客运大多属于公益性服务,由地方运输管理局负责财政预算、协调运营。
支线的线路投资和运营补贴由中央政府列入专门的“地方运输设施”预算,直接与地方政府协调。
支线客运经营权采用地方政府招标方式,允许瑞典国铁和其他铁路运输企业以最小成本原则投标。
中标经营者获得经营合同收入,而支线客运的票价收入交地方政府。
票价水平在合同中规定。
这一补贴机制的改变,既体现了政府对公益性服务应承担的责任,又维护了运输公司市场化经营的要求。
德国铁路在20世纪90年代实行“网运分离”改革后,实现了短途客运地区化。
德国联邦政府每年向州政府支付130亿马克短途客运补贴,各州政府再以特许经营权的形式将补贴转交给承担短途客运的铁路企业。
德国铁路短途客运收入的40%来自售票收入,其余60%则来自政府补贴。
(四)采取措施解决铁路的历史负债
许多国家的铁路在运营过程中,由于公益性运输等原因产生了巨额历史债务。
例如,法国国铁1996年债务总额高达2080亿法郎,只能依靠国家财政进行补贴。
德国铁路从20世纪50年代中期开始出现亏损,变为依赖政府补贴的亏损企业。
从1970年到1990年,德国铁路的负债由140亿马克增加到470亿马克,几乎翻了两番。
在铁路改革过程中,各国政府都将减轻铁路的历史债务负担作为政府的职责,以支持铁路改革。
采取的措施主要有:
对铁路债务给予财政补贴;豁免铁路的历史债务,使铁路企业实现“零启动”,从而可以轻装上阵,参与运输市场竞争。
例如,德国成立了联邦铁路特殊财团(EBV),承接和处理德国国铁改制前670亿马克的全部债务。
法国政府将法国国铁的路网基础设施和相应的债务1342亿法郎全部划入法国铁路路网公司(RFF),由其负责债务的偿还。
日本的清算事业团承担了60%左右的铁路历史债务,约22.7亿日元。
瑞典政府也承接了“网运分离”改革前国铁的历史债务,并对其不良资产进行核销。
许多发展中国家也很重视铁路公益性运输问题,并积极采取措施予以解决。
如印度铁路从1975年起就正式开始了对公益性运输的认定和亏损补贴工作,并将其作为考核铁路对国民经济和社会发展贡献的重要指标。
阿根廷、巴西则采取特许权竞争的方式解决铁路公益性运输问题。
三、中国铁路公益性运输问题亟需解决
从表面上看,我国铁路部门义务性地承担了开展公益性运输的责任,使其在铁路系统内部得到消化,减轻了国家财政的负担,于国于民都是有益的。
但通过深入研究,我们可以发现,铁路公益性运输问题目前的处理方式具有很大的弊端,既不利于铁路改革的深入推进,也无法减轻国家的总体财政负担。
公益性运输已成为铁路改革与发展中必须面对、又必须妥善解决的一大难题。
我们应借鉴国际经验,在铁路体制改革中有效解决公益性运输问题。
(一)解决公益性运输问题是深化铁路改革的客观要求
作为政企不分的垄断性行业,我国铁路运输业的体制改革已经提上了议事日程。
铁路体制改革一个大的方向是实现政企分开、政资分开,使铁路企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场竞争主体。
1999年,铁道部14个铁路局全面实行资产经营责任制。
其目的是在公司制度难以到位的前提下,建立起出资人代表与受托人之间的资产关系,明确各方的权利和义务。
同年又在昆明、呼和浩特、南昌、柳州四个不设分局的铁路局,以客运段(列车段)、客车车辆段的客车部分为主体组建客运公司,构建市场竞争主体。
与此同时,铁道部与相关部委一直研究和探索铁路改革模式,积极推动铁路改革进程。
可以说,铁路运输业的市场化改革正在逐步向前推进。
不过,在铁路深化改革过程中,公益性运输日益凸显出来,成为我们必须重视并需要认真加以解决的问题。
其一,让铁路无偿承担公益性运输责任是体现政府意志的举措,是一种指令性行为,它把铁路定位为政府的一个下属机构。
在目前政企不分的状态下,这种行为具有一定的合理性,因为铁道部是贯彻政府职能的机构,它自身也承担着一定的社会职责。
但在铁路市场化改革中,如果继续让铁路客、货运输企业这些市场竞争主体无偿承担政府职能,那么,公益性运输就会与企业追求利润最大化的目标相冲突,将导致政企无法真正分开,必然会对改革产生阻碍作用,也将影响公益性运输的有效提供。
甚至可以说,这将形成一种新形式的“大锅饭”,因为政府与铁路企业的权责分界是不清楚的,相互之间算不清账,也分不清责任。
其二,在铁路市场化改革之后,运输企业(特别是市场新进入者)在不受约束的情况下,如果采取“挑肥拣瘦”等方法开展竞争,高利润的业务蜂拥而入,公益性运输服务丢下不管,就会形成恶性竞争,损害社会的整体利益,企业之间也产生了不公平竞争的问题。
这种竞争是可行的,但没有效率。
因此,对公益性运输进行认定并结合铁路体制改革加以解决,是深化铁路改革的客观要求。
(二)解决公益性运输问题是政府对铁路部门进行有效激励和监督的基本前提
在市场经济条件下,铁路是一个或多个自主经营的运输服务企业,资产所有者(政府)和经营者(铁路企业)是一种委托——代理关系。
政府应履行出资人职能,对铁路企业进行有效的激励和监督,以不断提高其运营效率,同时实现国有资产保值增值的任务。
但是,在目前铁道部政企合一的体制下,铁路公益性和经营性之间的界限是模糊的,铁路内部对公益性运输和经营性运输实行交叉补贴,用经营性运输的利润去弥补公益性运输所造成的亏损。
受公益性运输的影响,铁路企业无法将生产经营努力与经营绩效直接挂钩,很难对员工的经营业绩进行考核,从而挫伤了其积极性。
同时,在目前的处理方式下,也有可能产生一种道德风险:
在正常经营条件下,铁路企业即使提供公益性运输服务也不至于出现亏损,铁路之所以出现亏损是由于自身经营管理水平低下造成的,此时,铁路部门也有可能推脱责任,称出现亏损是由于开展公益性运输所导致,以此掩盖经营管理中存在的问题,并向政府提出较高的补贴要求。
在公益性与经营性混在一起不加区分的情况下,政府很难对铁路部门进行有效的激励和监督。
因此,解决公益性运输问题是政府对铁路部门进行有效激励和监督的一项基本前提。
(三)解决公益性运输问题有助于推动铁路企业吸引外部资金
目前,我国铁路运输业对外开放和对内开放的步伐很小。
2000年8月29日,铁道部与外经贸部联合发布《外商投资铁路货物运输业审批与暂行办法》,明确表示允许外国投资者以合资、合作两种方式在中国设立中外合营铁路货运公司。
2002年1月,甘肃首家中外合资物流公司——兰州捷时特物流有限公司成立。
但由于受体制束缚,外商对中国铁路运输企业的投资项目非常少,国内铁路系统之外的企业参与铁路运输的基本没有,铁路运输企业改制上市的到2002年底仅有广深铁路一家。
而同是交通运输业的公路比铁路的开放度要高得多。
在放宽搞活的行业发展政策引导下,国内外投资者积极参与公路建设和公路运输。
据统计,经交通部门批准立项,1998~2000年,从事公路运输的中外合资、合作企业共有782家,协议引进外资约10多亿美元。
公路运输企业,特别是高速公路企业通过改制上市在国内外资本市场上筹集了大量资金,像珠海高速公路、华北高速公路等企业还通过跨国资产证券化引进了外商直接投资。
外部资金的引入增强了公路运输业的发展后劲,也完善了公路运输企业的公司治理结构,极大地推动了我国公路运输业的发展。
铁路企业难以吸引外部资金与公益性运输问题是密切相关的。
由于铁路改革的滞后性,公益性和经营性运输搀杂在一起,降低了铁路运输企业的总体收益率,使其对外部投资者缺乏吸引力。
即使是有盈利的铁路运输线路,由于企业职能和社会职能交织在一起,对责、权、利未加以清楚界定,在投资者的利益无法得到保障的情况下,他们也没有动力对铁路运输企业进行投资。
公益性运输客观上成为铁路运输业一道市场进入壁垒。
(四)解决公益性运输问题可以缓解铁路长期债务的压力
公益性运输挤压了铁路企业的利润空间,使铁路部门背负了沉重的债务包袱,对其正常运营产生了较大的影响。
根据铁道部财务司提供的数据,截至1999年底,铁路长期债务已高达1600亿元,每年偿还本息就需300亿元左右,几乎相当于全年的铁路建设基金收入。
1999年以来,铁路长期债务仍在逐年递增。
铁路长期债务的成因较为复杂,很难分清哪部分是由于承担公益性运输造成的,哪部分是由于铁路建设或铁路运营的低效率等原因造成的。
但不可置疑的是,铁路公益性运输所造成的债务占据了其中一定的比重。
铁路是关系到国计民生的基础设施,铁路运输业的快速、健康发展对我国国民经济的发展具有重要意义。
如果被巨额长期债务束缚住了手脚,铁路有可能丧失自我发展能力,无法为社会有效提供相关产品和服务。
再者,尽管目前政府将一部分财政支出项目“转嫁”给了铁路部门,没有对铁路公益性运输进行补贴,减轻了当前的财政负担,但伴随着铁路长期债务的不断增加,国家财政面临的压力也将日益增大。
如果铁路出现“债务危机”,中央财政将不得不成为救火者。
由此可见,国家的总体财政负担并未因铁路部门承担公益性运输任务而有所减轻。
通过上述分析我们可以看出,借鉴世界各国解决公益性运输问题的经验,建立铁路公益性运输的新提供机制,通过多种方式逐步解决我国铁路公益性运输问题,已经成为我国铁路改革与发展中面对的一项紧迫任务。
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