我国农村劳动力转移培训的公共政策研究成果.docx
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我国农村劳动力转移培训的公共政策研究成果
《我国农村劳动力转移培训的公共政策研究》成果公报
来源:
全国教育科学规划领导小组办公室 发表时间:
2012-09-19 阅读次数:
7 作者:
全国教育科学规划领导小组办公室
上海财经大学刘国永主持完成了国家社科基金教育学青年课题《我国农村劳动力转移培训的公共政策研究》(课题批准号:
CKA060080)。
课题组成员有:
任晓辉、彭锻炼、曾红、陈海燕、徐曙娜、赵宏斌、薛晓阳、刘守旗、鲁夏薇、张文兰、朱骏立。
一、内容与方法
本课题立足于对我国的农村剩余劳动力转移培训的公共政策研究,对以下的内容进行了研究:
1农村剩余劳动力转移就业的理论研究;
2我国农村剩余劳动力转移就业的现状与存在的问题;
3国际农村剩余劳动力转移培训的公共政策研究及其对我国的借鉴意义;
4“教育、培训和就业”三位一体及相关配套政策研究;
5农村剩余劳动力转移培训的统计、绩效评价指标体系研究;
6我国农村剩余劳动力转移就业对其他发展中国家借鉴研究。
旨在总结吸收国内外最新研究成果的基础上,总结、借鉴国内外农村劳动力转移培训过程中的成功实践经验,针对我国农村劳动力转移培训中存在的问题,分析各个制约我国农村劳动力转移培训开展的影响因素,进而为转移培训的有效开展提供有价值的政策建议,为我国小康社会建设进程中的农村劳动力转移培训提供参考。
本课题以劳动经济学、农村经济学、教育经济学、公共管理学、政策学、博弈论、可持续发展理论、文化学、统计学等经济学、教育学和管理学以及社会学等学科理论为指导,采用实证调研分析与规范理论模式分析相结合,定量、定性与定位分析相结合的方法,对我国的农村剩余劳动力转移培训的公共政策进行研究分析,进而再借鉴了国外的农村剩余劳动力转移培训的经验与我国部分地区进行的较为成功的农村剩余劳动力转移培训的实践,提出了符合中国国情的农村剩余劳动力转移培训的政策建议。
二、结论与对策
(一)转移培训的必要性
党的十六大明确提出了全面建设小康社会的宏伟奋斗目标,全面小康应该是全体人民的小康,是城市人口和广大农村人口的共同小康。
如何实现农村剩余劳动力向非农转移应当成为我国“重中之重”。
近年来,国家制定落实了一系列政策措施,对农村剩余劳动力的转移起到了积极的推动作用,使农村剩余劳动力比重连年呈下降趋势。
但是,不可忽视的是,农村剩余劳动力的转移形势十分严峻。
从外部来看,虽然城乡分割的二元社会经济结构、土地制度和就业制度的不完善、城镇化水平的严重滞后、农业产业化程度低等多种因素制约了农村剩余劳动力的转移,保障农民工权益的相关法律法规还未得到全面落实、农民工的社会地位低下,生活质量不高等因素也影响了农村劳动力转移的积极性,增加了转移难度。
但是我们更应该清楚地看到,农村劳动力的自身素质是决定农村劳动力成功转移与否的内在关键因素。
显然,培训是提高农村劳动力素质的根本途径,也是促进农村劳动力转移的根本手段。
转移培训的必要性在于:
第一,劳动力市场需要高素质的农村劳动力;第二,农村剩余劳动力教育培训是农村劳动力追求更高利益和自身发展机会的内在要求;第三,教育培训可以提高劳动力转移的程度及稳定性;第四,统筹城乡发展、消除二元经济结构要求加快农村剩余劳动力转移的培训;第五,农村剩余劳动力能否顺利实现转移培训关系到国家经济社会的健康、稳定、可持续发展。
(二)我国农村劳动力转移培训的现状与问题
党中央、国务院充分认识到开展农村劳动力转移培训的重要性,近几年来,特别是2003年以来出台了一系列促进农村劳动力转移培训的政策方针,促进了全国农村剩余劳动力转移培训的迅猛发展。
截止2007年年9月底,阳光工程共培训农村劳动力1125万人,转移968万人,转移就业率达到86%以上。
同时,培训机构越来越多元化,正逐步形成“以国家、地方政府为主导,行业、企业、社区等社会力量积极参与”的办学格局。
随着培训发展越来越成熟,开展形式也越来越多样化。
这些都有利于完善我国的农村劳动力转移培训体系,提高了农民的整体素质,为农民提供了更多的就业机遇,增加了他们的收入,促进了农村劳动力合理有序的转移,统筹了城乡发展。
但是转移工作尚存在不成熟之处,在工作实践中还存在诸多亟待解决的问题,
主要表现在:
1.政府在转移培训管理方面存在的问题
①长期以来地方政府注重物质投资、轻视人才资本投资的思想使得地方政府官员对农民培训认识不到位,缺乏重视。
②现在农民转移培训工作许多部门都在抓,但各部门之间条块分割,重视程度不一,各自为政,缺乏必要的协调和衔接,缺少统筹规划和协调发展。
③虽然中央和地方政府对农村劳动力参加转移培训都有专项的补贴,但真正落实的经费十分有限,经费不足已经成为转移培训顺利开展的重要障碍。
④政府在劳动力市场信息服务的滞后缺乏已成为造成农村劳动力培训市场发育不好、培训质量不高以及农村劳动力向城市盲目流动的重要原因。
2.农村劳动力培训运行机制方面的问题
①培训有效需求不足
从政策制度层面来看,由于影响农民工平等就业的一些制度性障碍还未最终消除,社会保障体系不够健全,缺乏激励政策等等,我国农村劳动力转移培训的潜在需求向现实需求转化并不顺利。
从农民自身因素来看,由于农民自受传统就业观念的影响,对培训存在误解和疑虑,支付能力有限,就业稳定性差等,直接影响了转移培训的实施和效果,造成有效需求不足。
从培训内容层面来看,培训课程如何设置是参训的农民最为关注的问题。
培训课程的内容设置不够合理、时间及其安排不能做到以人为本等,也都影响着农村剩余劳动力对其的接受程度,降低了培训意愿。
②培训主体有效供给不足
第一,对农村剩余劳动力转移培训的重要性认识不足,投入不够。
很多学校只把农村剩余劳动力转移培训当成“副业”,或有专班但无专人专干,或者干脆闲置,造成了培训资源的浪费。
第二,适宜开展农村剩余劳动力转移培训的机构少。
目前的职业培训机构,主要集中在大中城市,而且主要是面向城镇居民,面向农村劳动力的培训机构非常少。
第三,培训资源分散,且条件较差。
很多民办培训学校资金短缺,设施简陋,工作条件差,办学质量差。
第四,教学思想老化,脱离时代需要。
一些教育培训中心课程内容陈旧老化,不能依据时代需要及时调整专业设置,使学生的学与用的距离日趋加大,从而无法形成培训的有效供给。
③培训质量不高
第一,培训与就业联系不够紧密,培训内容与市场需求相脱节。
当前培训在专业设置上仍主要以早已供大于求的服务业初级专业为主,蓬勃发展的制造业所需的技术性专业很少开设,造成农村就业改善状况并不乐观。
第二,培训存在短期行为,在培训内容安排较简单,使农民工就业岗位层次比较低,收入少。
第三,培训内容泛泛,深度不够,无法适应社会需求。
第四,理论与实践脱节。
目前转移培训的课程内容多以理论性为主,实践操作内容过少,造成农民实践能力不强,不能胜任实际工作岗位,无法达到培训应有的效果。
此外,在转移培训过程中还存在很多其他问题,如缺乏有效培训绩效评价机制,激励措施落实困难;培训工作存在地域、行业的不平衡;培训宣传力度不够;转移培训缺乏后期的跟踪机制,培训结果缺乏有效鉴证等,也是转移培训工作无法顺利开展的制约因素。
(三)制约农村剩余劳动力转移培训发展的因素分析
为了更好的解决农村剩余劳动力转移培训中存在的问题,笔者分别从供给与需求两个角度来分析制约转移培训发展的各个因素,为制定完善农村剩余劳动力转移培训工作的政策建议提供依据。
1.农村劳动力转移培训需求的影响因素分析
第一,我国经济发展对转移培训需求的影响。
我国目前正处于工业化加速发展的阶段,产业结构调整,社会需要大量适合第二、第三产业的人力资本。
加上东部地区的劳动密集型产业、能源密集型产业将逐步向中西部地区进行转移,给中西部大量的农村剩余劳动力带来转移就业的机会,东部产业升级带来的劳动力技术需求也会提升,都引致了对转移培训的巨大需求。
第二,转移成本对转移培训需求的影响。
农村剩余劳动力的转移就业成本,分为:
一是在途成本。
当前,我国的农民工大多是“兼业式”转移,在途成本仍对农村劳动力的转移决策有较大影响。
二是求职就业成本,主要指农民工在寻找工作岗位方面的支出,包括职业介绍费、流动期间的生活花费等。
三是就业地生活成本,这部分费用是为了保证正常的生活和交流需要的费用,如伙食费、房租费、交通通信费等等,还包括要额外承受的名目繁多的城市行政管理费用,就使得农村转移劳动力的转移成本加大,也使得他们与当地劳动力的竞争中出于劣势,遏制了他们的转移决策。
第三,培训收益对转移培训需求的影响。
农村剩余劳动力转移培训最主要、也是最直接的目的是使农民通过学习新知识、提高文化素质和就业技能,促进其转移,实现有效就业和增加收入。
培训收益是影响农村外出务工人员技能培训意愿的最直接的因素。
第四,培训成本对转移培训需求的影响。
农村转移培训成本主要可以分为农民参加培训的所需要付出的直接成本(显性成本)和机会成本(隐性成本)。
第五,个体因素对转移培训需求的影响。
主要包括受教育程度、年龄、性别、婚姻、收入水平、对培训效果的认知和评价因素、个人偏好等。
第六,职业特征对转移培训需求的影响。
一般而言,从事专业技能要求较高行业的农村富余劳动力因面临更大就业压力而更愿意接受培训。
但是,我国的农民工大多从事建筑业、服装等技术含量不高的劳动密集型行业,就业特点会使一部分农民工觉得没有必要花更多的金钱、时间和精力去接受培训。
2.制约农村劳动力转移培训供给的因素分析
第一,公办培训机构供给的影响因素分析
由于农村剩余劳动力转移培训具有公共产品的特征,为了解决其外部性以及企业、个人供给不足的问题,需要政府介入转移培训市场。
同时农村劳动力转移培训又具有私人产品的特点:
即既具有消费的普遍性,又具有一定程度的竞争性与排他性。
这样的公共产品全由政府提供显然也存在弊端。
而且,政府受其财力和能力的限制,决定了并不是所有的培训都要由政府来提供。
影响公办机构转移培训供给的因素很多,如:
国家对转移培训的政策、财政在培训中的投入大小等等。
在公办培训机构的培训的供给上,由于该类机构的经费主要靠财政拨款,因而政府财政支持的大小直接影响着培训的规模与水平。
第二,制约民办培训机构供给的因素分析
自从政府对农村劳动力实行培训补贴政策以来,各地民办的培训机构和学校数量迅速增加。
这类培训机构大多数是以盈利为目的,追求利润的最大化。
影响该类机构培训能力供给的因素有很多,包括政府关于扶持农村劳动力转移培训发展的政策,比如税收优惠、降低农村劳动力转移培训市场准入的门槛等,都会导致扩大培训供给。
反之,政府加大对培训机构的监管,提高培训营业税率等,都会造成培训供给的收缩。
第三,抑制企业培训供给的影响因素分析
从人力资本投资学的角度来看,员工参加培训最大的受益人是用工企业。
尽管培训要增加企业的成本,包括组织活动、场地、材料费用、聘请培训师费用、参加培训员工的工资和本可用于生产的机会成本等。
但是通过培训提高了企业员工的职业技能,提高了企业劳动生产率,提高了企业产品的质量水平,从而增强了企业的竞争力。
(四)国外农村劳动力转移培训的实践、经验及启示
通过对国外农村剩余劳动力转移培训比较研究,具体对美、英、法、德、日、韩等发达国家的教育培训政策、模式和具体实践等进行了较为详细的总结和评价,发现各发达国家在农村剩余劳动力的转移的过程中虽然采取的具体措施有异,但有很多共性:
首先,发达国家普遍重视农村素质教育,从基础教育到农村职业教育、技术推广、继续教育,有一套完整的教育体系。
其次,多数发达国家都通过大量的立法措施来支持农民的教育和培训,明确农业职业教育的地位、培训内容和资金投入,规定各参与单位、个人的责任和义务,以此作为协调农民培训过程中各种社会关系的法律依据。
再者,许多发达国家政府的激励政策在转移培训中起到了重要的推动作用,通过直接激励政策或者“间接”拨款、发放补贴和优惠贷款等方式,鼓励、诱导和激发企业、农民和其他利益相关者参与农民培训的积极性。
此外,发达国家通常都比较重视农民教育和培训的系统性与科学性,形成了权责分明、具有特色的农村剩余劳动力转移培训体系。
这些共性的经验将对我国农村剩余劳动力转移教育培训工作的顺利开展、体系的合理构建提供可借鉴的经验和启示。
(五)国内农村剩余劳动力转移培训的实践、经验及问题
我国不同地区先后对农村剩余劳动力转移培训做出了探索和实践,总结这些地区的实践效果和存在的问题,可得出如下经验教训:
第一,结合国情,因地制宜,合理地组织农村劳动力转移培训。
例如东部经济发达地区可采取“就地转移”或“就近转移”的方式,使农村剩余劳动力进入城市,从事第二或第三产业;而中西部等经济发展相对缓慢的区域,则更多地采取“跨区域转移”的形式。
第二,提高对农村劳动力转移培训工作的重视程度。
各级领导要充分认识到农村剩余劳动力转移培训工作的重要性,真正实现政府统筹、部门协作、社会参与、基地承办、点面结合、整体推进,实现农村剩余劳动力的有序转移,并使其法制化、制度化、规范化。
第三,建立以政府为主导,各方积极参与的工作机制。
农民的转移就业培训费用应该纳入到公共财政的指出范畴,加大政府公共财政对该项工作的支持力度,有效的促进农民的培训和就业,并且把解决农村剩余劳动力转移培训工作的经费问题作为规范农村剩余劳动力转移培训工作的一项基础性政策来对待。
第四,创新培训内容和形式,拓展就业信息来源。
随着社会对再就业岗位的需求变化,各培训机构也应当及时调整培训计划,改善培训内容,结合自身特色和用人单位需要来设置专业。
在培训内容上,除了开设上级劳动部门规定的培训课程外,政府还应当鼓励创建特色培训项目和特色学校。
同时,中介机构应加强与用人单位联系,获得更多、更真实的就业信息,并且促进搭建农村剩余劳动力管理信息平台的建立。
(六)农村剩余劳动力转移培训相关专题研究
农村剩余劳动力转移是一个系统性的大工程,摊子大、时间长、影响范围广。
随着农村剩余劳动力转移规模的不断扩大,其已不仅仅是农民的个人行为,而是涉及到教育、社保、就业等各个领域,牵动了政府、企业、农民工家庭等社会组成细胞。
本课题即从与农村剩余劳动力转移相关的领域出发,选取四个社会关注度较高、与农民工及其家庭和社会发展相关的专题进行详细介绍和阐述。
通过对中央政府发起的“阳光工程”的实施和推进情况的探讨,希望能总结出农村剩余劳动力转移培训的经验和模式;通过对农民工子女教育问题的研究,明确保障农民工子女义务教育基本权利的重要性和必要性;通过对农村剩余劳动力转移培训财政支出绩效评价的研究,提高农村剩余劳动力转移培训工作中财政透明度和绩效水平;通通过对传统农区经济发展问题的讨论,探寻农民工流出地经济社会发展的模式。
(七)加强我国农村剩余劳动力转移培训的政策建议
笔者从我国目前国情出发,结合西方国家及我国某些地区成功的经验,对我国加强农村剩余劳动力转移培训提出建设性的意见和建议,希望能为我国农村剩余劳动力转移培训这一项大工程的推进认清障碍,为相关政府部门、用人企业及培训机构提供有效的改善意见。
结合国外成功经验和我国的实际情况,共提出六点政策建议,分别是:
1.完善法律法规建设,深化现有城乡二元分割体制改革
具体包括:
制定有关农村剩余劳动力转移培训的法律法规,建立效率与公平兼顾的户籍制度,建立产权明晰的土地制度,建立全面、公平的社会保障制度等,从制度层面为转移培训的进一步开展提供保障。
2.建立成本分担机制,加大各方投入力度
首先,转移培训作为公共产品,需要政府提供政策激励,加大经费投入,以保障农村剩余劳动力能够通过培训实现稳定的转移就业。
其次,作为受益人的农村剩余劳动力也应承担一定的投入。
而基于职业技能水平高的劳动力可以为用人单位带来劳动力生产率的提高和企业竞争力的提高等理由,因此也要激发用人单位增加培训资金投入。
3.理顺管理体制,整合培训资源
要理顺政府各部门在农村剩余劳动力转移培训工作中的权利和义务,各方分工协作,实现对转移培训工作的有效调控。
同时,政府需要站在城乡共同发展的高度,对培训进行改革创新,统筹城乡两级培训资源,提高培训工作的效益。
4.以市场为导向,转变培训模式
农村剩余劳动力的转移培训是按照“政府统筹、学校主办、部门监管、农民受益”的原则开展的,应该坚持以市场为导向,适度引入竞争机制,充分实行多元化的培训模式,如“校企联合”、区域间联合、以流入地为主,输出地、输入地共同培训的培训模式等。
5.建立培训绩效评价体系,提高培训质量
要采用科学的方法依据培训的目标及完善的指标体系,对培训工作进行一系列的评价和考核。
这是对农民工进行职业技能培训目标及其价值判断的系统调查,也是为农村劳动力职业技能培训决策提供依据的过程。
6.加强相应的配套措施建设
农村剩余劳动力的转移培训是一个复杂的社会系统工程,其效果和质量直接关系到农村经济发展、农民增收致富和国家社会稳定等各个方面。
因此,除了要做好转移培训工作本身,还需要政府制度实施一些相应的配套政策措施如加强农村义务教育、加强农村劳动力的就业信息服务、落实基本就业准入制度,完善职业技能鉴定制度等,来促进整个农村大环境的改善。
三、成果与影响
本课题的主要成果在于:
第一,通过对农村剩余劳动力转移现状及困境的分析,认识到对农村剩余劳动力转移培训的必要性;通过对国家竭尽全力解决“三农”问题,促进农民素质提高和增收致富的号召和实践,概括出对农村剩余劳动力转移培训的重要性,一方面有利于提高农村大量剩余劳动力的文化素质、技能水平和经营管理能力,为农村剩余劳动力的稳定转移和顺利就业创造有利的自身条件;另一方面培训有利于提高用工单位的劳动生产率,改进产品和服务质量,提升企业的竞争力,进而提高全社会的综合生产能力。
第二,通过对我国农村剩余劳动力转移培训现状、存在的问题的分析,从农村剩余劳动力转移培训的各个参与主体入手,分析各个因素对培训的影响,针对存在的问题,提出对策,以供相关部门参考。
第三,通过国外农村剩余劳动力转移培训的内容和模式的比较,总结出国外成功培训经验和启示,为进一步完善我国的培训体系提供借鉴和参考。
第四,针对我国不同地域的特点,建立我国农村剩余劳动力转移就业的区域梯度推进的整体模型,指导不同地区的农村剩余劳动力转移就业和培训。
第五,把解决农村剩余劳动力转移培训问题放在“三农问题”的大背景下,对其相关问题综合研究,进行整体设计。
这些研究成果将对我国农村剩余劳动力转移培训的有效开展提供有价值的政策建议,为我国小康社会建设进程中的农村剩余劳动力转移培训进一步推进提供参考。
有效地促进我国“三农”问题的解决,加快全面建设小康社会的进程。
四、改进与完善
本课题从问题和不足着手,针对政府对转移培训的管理及农村剩余劳动力转移培训运行机制两个方面指出了我国农村剩余劳动力转移培训工作存在着政府投入不足、管理体制不顺、培训目标模糊、培训质量不高等问题,对于我国在转移培训中取得的良好效果和优异成绩的关注和肯定较少。
在改进中可重点关注和归纳近些年转移培训的投入和成果,梳理更多国内农村剩余劳动力转移培训的成功案例,总结经验启示,预计会对完善并改进转移培训机制产生重要影响。
同时各方专家学者也可对转移培训之后的发展趋势和方向进行进一步研究,使转移培训工作的思路更加明晰。
需要指出的是,虽然本文查阅了大量的文献资料,吸收了大量的理论研究成果,但实证分析和实地调研相对较少较集中,这是进一步研究需要改进的地方。
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