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wto案例4日本影响消费胶卷和相纸的措施
日本影响消费胶卷和相纸的措施
一、案情介绍
1996年6月13日,对影响进口胶卷和相纸(以下简称胶卷)的经销、许诺销售和国内销售的日本法律、规章和要求,美国提出磋商要求。
美国声称,日本政府通过这些措施给予进口胶卷较差的待遇,违反了GATT1994第3条和第10条。
美国还声称,这些措施使美国的利益受损或丧失(非违反性要求)。
1996年9月20日美国要求设立专家组。
1996年10月16日,专家组设立。
专家组裁定:
美国没有证明美国引述的日本“措施”(无论是单个还是集体)使23.1(b)意义上的美国利益丧失或受损;美国没有证明美国引述的日本经销措施授予进口胶卷GATT第3条第4款意义上的较差待遇;美国没有证明日本违反GATT第10条第1款公布一般适用的行政裁定。
专家组的报告于1998年3月31日分发,DSB于1998年4月22日通过了专家组报告。
1、基本事实
(一)日本的胶卷和相纸市场
本争端涉及进口消费品胶卷和相纸(以下统称胶卷)在日本的经销。
日本对胶卷的约束关税和适用税率的历史情况如下:
胶卷
相纸
黑白
彩色
黑白
彩色
肯尼迪回合前(1964)
30%*
40%*
25%*
40%*
肯尼迪回合(1967)
15.0%
40%*
12.5%
40%*
东京回合(1979)
7.2%
4.0%
6.6%
4.0%
乌拉圭回合(1994)
免税
免税
免税
免税
直到1970年至1972年,黑白胶卷一直是日本使用的主导产品。
之后主导产品是彩色胶卷。
今天彩色胶卷占日本整个消费品胶卷市场的97%,黑白胶卷仅占3%。
日本的胶卷市场有四个供应商,国内两个,国外两个。
国内的两家分别是富士和柯尼卡,国外的两家分别是美国的柯达和德国的爱克发(Agfa)。
美国提出,外国的胶卷制造商通过其全资的当地销售机构来经销全部胶卷。
三分之二的柯达胶卷卖给了零售商,9%卖给了所谓的二级批发商,剩余的通过与柯达关联的洗印厂。
爱克发的当地附属机构销售了90%的胶卷给零售商,其余的卖给了二级批发商。
富士将所有胶卷卖给了主要的批发商,批发商再通过地区二级批发商销售。
8%通过洗印厂,其余的直接卖给了零售商。
柯尼卡通过曾经是独立的照相器材批发商的销售附属机构销售。
根据日本和美国提出的证据,日本的零售商分为三个种类:
第一类是传统的照相器材商店,主要销售胶卷、相机和附件,这种商店大约有3万家,销售量占日本市场的一半;第二类是一般的商品商店(包括超市、百货、药店和便利店),约有7万家,销售量占整个胶卷量的三分之一;第三类是其他的零售渠道(包括旅游景点、公园及其他小的渠道),约有18万家,销售整个市场中的其他部分。
(二)与美国请求有关的日本实体和措施
美国提出的请求主要涉及两个政府机构、一些理事会和商会,还有一些具体措施。
美国将这些措施分为三类:
第一类是经销反措施,美国指称鼓励和便利胶卷市场结构的建立,进口胶卷被排除在传统的经销渠道之外;第二类是大型商店法,美国指称限制胶卷的替代经销渠道的发展;第三类是根据奖购法(thePremiumsLaw)的奖购限制和误导陈述,美国指称通过限制促进销售对进口不利。
美国将这三类措施统称为自由化反措施。
下面就日本的两个机构及其他实体作一介绍。
1.1967年内阁决定
即《1967年6月关于对内直接投资自由化的内阁决定》,提及了对不公平贸易做法的管制。
2.日本国际商工部(MITI)和相关事项
(1)产业结构理事会经销委员会:
第6期和第7期中期报告
1)1968年第6期中期报告
该报告涉及与经销有关的广泛的问题,主要分为四类:
经销人员的加强和现代化;市场条件的调整;实物经销的合理化;实现这些问题的共同基础环境的调整。
还列举了下一个五年的经销政策目标。
美国认为该报告还涉及了自由化对日本经济可能的不利影响。
2)1969年第7期中期报告
指出经销制度的制度化目标是提高功能和生产率,但具体指明了外国对经销部门的威胁。
(2)1969年交易条件调查报告
指出了外国公司和经销变化,建议政府采取相应的政策,使交易条件合理化。
(3)1970年胶卷交易条件合理化指针
规定了销售合同中的交易条件、货物交付的交易条件、账目清偿的交易条件、派遣雇员
等。
(4)1971年经销制度化促进委员会基本规划
提出有必要将生产到消费的整个经销程序视为一个单一的制度,实现这一制度的效益的
大幅度提高。
(5)经销制度化开发中心1975年手册
(6)大型零售商店法
于1973年10月1日由日本国会通过,1974年3月1日生效。
(7)日本开发银行和中小型企业局
3.日本公平委员会(JFTC)
该委员会是一个独立的日本政府机构,负责实施反垄断法和奖购法。
对本争端来说,有关的法律和采取的措施有以下几个方面。
(1)反垄断法
包括第6条颁布的第1号规则、1971年第34号通告(公开博彩)、1982年第15号通告。
(2)奖购法
包括1965年通告、1967年第17号通告、1973年第34号通告(原产地)、1977年第3
号通告、1977年第5号通告。
(3)日本公平贸易委员会指针
包括1981年派遣雇员指针、1983年广告规则指针。
4.理事会和商会
(1)公平贸易促进会
(2)零售商理事会和1987年零售商守则
(3)商工会
l案件涉及的相关协议条款
见1994年关税与贸易总协定第3条国内税与国内规章的国民待遇。
l专家组的分析与裁定
(一)基础性问题
日本首先提出了八项措施不属于专家组的权限范围,因为在美国要求设立专家组的申请中没有具体指明。
对此程序性异议,专家组从分析DSU第6条第2款开始。
专家组认为,第6条第2款的要求,在一措施是明确指明的措施的附属或与之有密切联系时,是可以满足的,可以认定被诉方得到了申诉方的要求范围的充分通知。
通过对上述八项措施的审查,他们认为其中有三项属于专家组的权限范围,另外五项不属于专家组的权限范围。
(二)争端双方的要求
美国提出,通过采取三种类型的措施,日本政府在过去30多年中对进口消费者胶卷和相纸的经销和销售实行禁止,从而使美国GATT中的23.1(b)(非违反申诉)意义上的权利受损或丧失。
另外,还违反了GATT第3条第4款和第10条第1款。
这三类措施是经销措施、对大型零售商场的限制和促进措施。
日本对此一概否认。
(三)审查次序
本案既包括了违反申诉也包括了非违反申诉。
传统做法是先审查违反申诉。
本案中尽管美国在专家组申请中先列举违反之诉,但争端双方在专家组程序中先提出非违反之诉。
专家组认为有必要先解决美国提出的非违反之诉。
(四)举证责任
专家组注意到,在所有GATT/WTO争端解决制度的案件中,以及大多数的法律制度中,由主张事实、要求或抗辩的一方承担举证责任。
一旦该方提出足够的证据提出其主张真实的推定,提供证据的责任移至另一方反驳这一推定。
按照DSU的明确规定和WTO/GATT确立的规则,并忆及上诉机构的裁定“确立推定具体需要什么样的证据、多少证据,必然随条款的不同而不同”,专家组认为,本案中应由美国承担确立推定的责任,由日本反驳这一推定。
(五)GATT中的23.1(b)
1.非违反救济总览
23.1(b)的基本目的在于可从关税减让中期望得到竞争机会的改善,不因为GATT禁止的措施而落空,也不因为与该协定一致的措施而落空。
为了促进缔约方做出关税减让,当互惠的减让因任何措施的适用而受到另一方损害时,无论是否符合总协定的要求,必须给予他们一种救济的权利。
关税减让的主要价值,是它通过改善的价格竞争提供了更好的市场准入的保证。
缔约方谈判关税减让主要是为了获得这一优势。
必须假定他们将关税的谈判建立在关税减让的结果不会被制度性抵消的预期基础上。
如果在这种情况下没有给予救济权利,他们就不愿做出关税减让,总协定也不再作为合并贸易谈判结果的法律框架而发挥作用。
很显然,据第2条互惠关税减让谈判的程序和结果的保障,对WTO成员的权利和义务的平衡是根本性的。
无论是GATT缔约方还是WTO成员对非违反救济都采取非常谨慎的态度,并把它视为争端解决的一个例外规定,但专家组认为,每一案件应据本身的情况审查。
他们并不先验地认为对其他政府措施适用23.1(b)是不适当的。
援助是否财政的或非财政的、直接的或间接的,并不决定其效果可以抵消关税减让的预期结果。
因而,一个成员的产业政策,对提高产业部门效率的追求,在某些情况下可能会破坏国内产品与进口产品在市场中的竞争关系,导致23.1(b)的诉由。
美国对日本胶卷市场的结构提供了大量的证据,但专家注意到问题应归于日本政府的措施是否促成使美国的23.1(b)利益丧失或受损的结构的设立或维持。
2.23.1(b)要求的三个要素
专家组认为,23.1(b)条文确立了申诉方必须证明的三个要素:
(1)WTO成员适用的措施;
(2)据相关协议产生利益;(3)由于措施的适用该利益丧失或受损。
(1)措施的适用
专家首先从措施的定义开始探讨。
1)一般考虑
23.1(b)使用措施的通常含义,专家组认为除包括政府制定的法律或规章,还包括缺乏法律强制执行力的政府措施。
同时,并不是政府官员的每一行为或在政府的要求或某种程度的帮助下非政府机构准备的研究报告,都可被视为成员政府的措施。
在日本,政府有时通过管理指针(administrativeguidance)行动。
在这种情况下,从政府收到指针的公司没有法律上的义务遵循这一指针,但据政府的力量,日本经济中大量的政府活动所产生的政府刺激和激励制度,可以预期会遵循指针。
专家组认为,必须对每一个所谓的“措施”进行审查,确定其是否具有23.1(b)意义上的措施的特征。
日本主张23.1(b)下的措施必须提供某种利益或施加义务,为施加义务该措施必须是政府政策或措施,施加了强制性的义务或实质上同等的东西。
而美国则认为,23.1(b)下的措施不应限于仅指法律上的约束性义务或类似义务。
专家组不接受日本提出的定义建议。
在专家组看来,政府政策或措施,如产生私人经营者以使23.1(b)的预期利益丧失或受损的方式遵循的可能,不一定在实质上有约束性或强制性。
很明显,非约束性的措施,包括了私人经营者以某种方式行事的刺激或激励,对市场准入的竞争关系也有潜在的不利影响。
在政府和商业存在高度合作和协调的情况下,即大量依赖于管理指针和其他非正式的政府—商业合作,即使是政府政策声明中非约束性的劝告性的言词,也具有与法律上有约束力的措施或日本所称的管理性的管理指针一样的效果。
因而专家组相信,对于23.1(b)意义上的措施,应采取更广的定义,政府措施无论法律上是否有约束力,同有约束力的措施在效果上是一样的。
最后,对什么构成政府措施这一议题上,专家组注意到过去专家组在涉及第3条第4款什么构成影响国内销售等的法律、规章和要求的分析,支持对23.1(b)下的“措施”更宽的理解。
2)政府措施与私人措施
专家组认为一措施由私人采取的事实并不排除可视为政府措施的可能性,如果存在足够的政府干预。
3)措施与持续效果
23.1(b)的条文将非违反救济限于目前正适用的措施。
4)总结
在审查本案中非违反要求时,专家组认为慎重处理争议措施是否是私人措施或归于政府措施,尤其是争端方对某些措施的性质存在很不一致的情况下,非常重要。
(2)据GATT产生的利益
本案中,美国的合法预期利益问题,因为多个回合的减让涉及多种产品而复杂化了。
涉及的方面如下:
1)连续回合中的利益
美国声称其合理预期的利益产生于1967年的肯尼迪回合的黑白胶卷和相纸的减让、1979年的东京回合的彩色胶卷、黑白胶卷和相纸的减让以及1994年的乌拉圭回合的彩色胶卷、黑白胶卷和相纸的减让。
日本则主张美国的合理预期利益仅限于乌拉圭回合结束时存在的利益,这些后来的预期反映了市场准入减让的价值的新的平衡和重新评估,替代了以前的关税谈判产生的合理预期。
GATT1994有两处与本案相关。
这就是合并条款中第1款中的(b)(i)和(d)。
该款规定:
GATT1994由下述构成:
(a)1947年10月30日的GATT;(b)WTO生效前据GATT1947生效的下述法律文件的规定;(i)与关税减让有关的议定书和证明书……(d)GATT1994马拉喀什议定书。
上述通常含义联系起来理解,明确表明与关税减让有关的所有议定书,无论是乌拉圭回合之前的还是马拉喀什议定书,都包括在GATT1994之中,继续据WTO协定适用。
专家组认为,对日本在不同回合中对胶卷和相纸做出的关税减让的合理预期,原则上可继续存在。
然而,确立基于18年或30年前的回合的预期的案件可能存在困难。
美国必须表明那些预期及最近的预期正在丧失或受损。
回到本案中的四种产品及它们与美国要求的合理预期的关系,专家组注意到日本的第一次关税减让是肯尼迪回合,只涉及黑白胶卷和相纸;随后的东京回合和乌拉圭回合授予的减让既涉及彩色胶卷又涉及黑白胶卷和相纸。
根据本案事实,对专家组如何进行23.1(b)的分析,专家组指出可得出两点结论:
第一,很明显美国不能要求产生于肯尼迪回合的彩色胶卷或相纸的合理预期;第二,因为美国的要求和日本的反驳主要集中于胶卷市场,尤其是彩色胶卷市场,专家组认为在分析中集中于胶卷市场是适当的,尤其是从1979年始的彩色胶卷市场,必要时以黑白胶卷和黑白、彩色相纸来补充这一分析。
2)利益的合法预期
1955年GATT研究小组报告——《其他贸易壁垒》指出,一致同意,据第2条进行谈判的缔约方,在没有相反证据的情况下,可推定有合理的预期减让的价值不会因为授予减让的缔约方随后采取或提高国内补贴而丧失或受损。
1961年GATT的研究小组报告——《第16条规定的运作》也指出,“合理预期”受到“没有相反证据”的限制。
这一推定是,除非在关税减让谈判存在相关事实,可以合理地预期减让不会丧失或受损。
因此,据23.1(b),在美国不能合理预期该利益会被日本政府随后采取的措施抵消的范围内,美国只能要求来自日本减让的改善市场准入条件有关的利益的损害。
本案中争端方对每一措施的合理预期问题存在分歧。
专家组认为,合理预期的问题应根据下述指导原则对具体措施进行确定。
第一,就美国表明的在相关的关税谈判结束后采取的措施,专家组认为美国提出了不应裁定预期这些措施的推定,由日本进行反驳。
而且,仅声称具体措施与过去的政府一般政策相一致或继续而应预期到该措施是不够的。
专家组也不认为作为一般原则美国应合理预期与其他成员市场上的措施相似的日本措施。
在每种情况下,合理预期的问题需要据个案来解决。
3)在日本表明在关税减让结束之前已采取措施的情况下,专家组认为日本提出了美国应预期这些措施的推定,美国应对此进行反驳。
专家组认为,美国应承担在其公布之日知悉日本措施的责任。
专家组认识到,知悉一措施的存在不等同于理解该措施对具体产品市场的影响。
但美国声称其不知措施与胶卷市场准入条件相关性时,专家组希望美国能够明确证明为什么最初没有合理预期已有措施对胶卷市场的效果,以及何时意识到这种效果。
这种证明应与相关的时间和地点联系,以便评估美国对不同回合利益的合法预期的程度。
成员措施不透明、不正式以致其影响不能正确评估的简单声明是不够的。
4)专家组认为,三个回合中关税谈判的结果如下:
在肯尼迪回合中,关税谈判一直持续到回合结束,回合结束日即是相关日(1967年6月30日);东京回合的结束日是1979年4月12日,但相关的议定书却在6月30日正式签署;乌拉圭回合的关税谈判实质上已于1993年12月15日完成,但回合的正式结束与WTO协定的签署是1994年4月15日。
专家组使用1993年12月15日作为相关日期。
(3)利益的丧失或受损,因果关系
非违反申诉的第三个要求是成员的利益由于另一成员的适用措施而丧失或受损。
换句话说,必须证明受益于相关的市场准入(关税)减让的进口产品的竞争状况,正受到未合理预期的适用措施的破坏。
在本案中,美国应证明其所引述的政府措施破坏了国内和进口胶卷在日本的竞争关系,损害了进口。
换句话说,美国必须证明措施与对相关竞争关系的不利影响间的明确联系。
专家组注意到,以前三个非违反案件中,专家组裁定申请方没有提供详细的正当理由支持其要求,问题主要是缺乏因果关系的证据。
因果关系的一般讨论涉及四个问题:
一是必须证明的因果关系的程度问题,“butfor”或者程度上较小的;二是措施的产地中性与丧失或受损的因果关系的相关性;三是意图与因果性的相关性;四是可集体考查措施的程度。
对于第一个问题,美国主张其不必表明争议措施是市场准入条件受损的“butfor”原因,而只需证明是这种扭曲的“一个”原因(“a”causeof)。
日本则主张,申诉方必须证明争议措施与宣称的丧失或受损之间的明确联系,以确立必要的因果联系。
对于第二个问题,日本主张所有指控措施对产品产地都是中性的,没有一个措施对进口产品和国内产品进行区别,因而指控措施,无论是个别的还是集体的,与不利的竞争条件之间不存在因果联系。
美国则主张争议措施在适用中对进口产品具有不同的影响(disparateimpact),因而破坏了进口胶卷的市场准入的竞争条件。
第三个问题是意图对因果的相关性问题。
从专家组对措施的理解和争端方主张的考虑,很显然可能存在不止一个原因促使采取某措施。
在专家组看来,如果表面中性的措施实际上却表现出旨在限制进口,则专家组在牢记意图事实上存在并不是决定性因素时,更倾向于裁定因果关系的存在。
申诉方应表明其指控的具体措施事实上使23.1(b)意义上的利益丧失或受损。
最后,对美国提出的专家组应审查措施的个别效果和集体效果,专家组不拒绝这种集体影响的可能性。
为了对美国的要求进行全面的分析,专家组根据非违反要求的三个因素,对每一项指控措施进行审查。
3.经销措施
(1)概况
美国对经销措施的指控,实质上是提出日本政府和产业之间存在独特的关系。
美国主张,日本发展和实施其产业政策,主要依赖不同类型的准政府实体,包括公平贸易委员会、顾问委员会、研究机构、商会等。
这些实体参与一致的调整程序,提高了对这些实体遵循政府通过的产业政策的“同等压力”(peerpressure)。
日本则主张,美国试图把所有形式的政府与产业的合作及管理指针混为非正式的但却有约束力关系的一个类型,对日本制度进行了扭曲定性。
日本主张,对每一个措施,都应按其特点进行审查,而不能对所谓的日本独特制度存在偏见。
美国主张,日本的下述八项经销措施促进和方便了胶卷市场结构的设立,在该市场中进口产品被排除于传统的经销渠道,因而使据23.1(b)的美国利益丧失或受损:
1967年内阁决定;
1967年JFTC第17号通知;
1968年经销现代化展望和问题第6期中期报告;
1969年经销活动制度化第7期中期报告;
1969年交易条件的调查报告;
1970年胶卷贸易合理化条款指南;
1971年经销制度化基本规划;
1975年产业经销制度手册:
相机和胶卷。
专家组依次对每一项措施进行审查。
在分析中专家组考虑美国对每一措施的要求是否据23.1(b)所要求的三个因素而获得正当性。
(2)对具体措施的审查
通过对具体措施的审查,专家组得出结论:
认为美国没有证明这些不同的措施破坏了进口产品与国内产品间的竞争关系。
4.对大型零售商场的限制
(1)措施的适用
争端方都同意、专家组也没有理由怀疑,1974年的大型商店法和1979年的修订是23.1(b)意义上的政府措施,并且目前仍然有效。
(2)由此产生的利益
对于预期利益,美国提出其利益是对肯尼迪回合、东京回合和乌拉圭回合结束时日本的关税减让中改善的市场准入的预期。
专家组认为,不应视美国在肯尼迪回合谈判时(1967年)应合理预期大型商店法(1974年)及以后的修改(1979年),其合理的一起仅限于黑白胶卷和相纸。
对于东京回合关税减让的预期,专家组认为美国应知悉1974年的大型商店法。
1979年的修订于1978年11月15日通过,而日美间的双边谈判结束于1978年的12月,在通过修订之后。
另外,东京回合的谈判在1979年4月12日结束,而议定书的时间是1979年6月30日。
对于乌拉圭回合,专家组认为,鉴于大型商店法及其修订、该法及其修订的政策因素都发生在乌拉圭回合结束前,并且是美国正式出版物和双方双边谈判和联合报告的主题,专家组裁定美国应合理预期到该法及其修订以及对日本胶卷市场的影响。
(3)损害和因果关系
对于美国提出的大型商店法破坏了进口胶卷和国产胶卷的竞争关系,专家组考察了两个方面的内容:
大型商店与进口胶卷的关系以及日本对大型商店管制的演变。
对于第一个问题,专家组指出,证据证明对大型商店的管理措施对产品和产地明显是中性的。
另外,缺乏这些措施对具体产品或具体产地实施的证据。
对于第二个问题,专家组需要分析1967年、1979年、1993年和今天情况的差别。
尤其是需要审查下列因素:
管制的具体内容、大型商店在日本经济中的相对市场位置。
专家组经过考察发现,总的来说,专家组没有被今天的管制比当时的情况更严主张所说服。
认为这提出了美国能否对预期的市场演变的合法的预期的问题。
专家组指出,美国据大型商店法的请求,与本案中的其他请求不同。
其他请求主要是日本措施阻碍了进口产品准入,而据大型商店法的请求则是如果日本不干预大型商店,市场情况会更好。
专家组认为,这提出了美国能否对预期的市场演变的合理预期的问题。
即使这种预期能据23.1(b)获得保护,专家组认为美国也没有确定其在1967年、1979年或1993年有这样的预期。
专家组裁定,美国没有证明大型商店法及其1979年的修订或任何实施措施在23.1(b)的意义上对美国的利益造成了损害或使之丧失。
5.促进措施
美国提出八项促进“反措施”使进口产品处于不利的条件,因而使据23.1(b)的美国利
益受到损害或使之丧失。
专家组对每项措施按照措施的适用、产生的利益、损害和因果关系几方面进行了审查。
通过审查,专家组认为,在美国引述的促进反措施中,其证据仅指向JFTC和零售商理事会据JFTC通知和公平竞争法采取的实施措施的孤立的情况,且证据确认无论是JFTC通知还是公平竞争法都没有限制竞争广告或价格。
因而裁定美国没有证明任何促进措施破坏进口胶卷与国产胶卷间的竞争关系。
6.综合效果
美国提出,上述所有措施作为一个整体,在23.1(b)的意义上,对美国的利益造成了损
害或使之丧失。
专家组指出,在该分析中,不是专家组自己对美国的综合效果理论的案件中对潜在的适用性进行广泛的没有帮助的调查,而是由美国作为申诉方详细地表现出这一理论与目前事项的相关性。
专家组认为美国没有表现出这一点。
(六)第3条第4款
美国主张,日本的经销措施使美国据23.1(b)的利益丧失或受损,同时也授予了进口产品较差的待遇,违反了第3条第4款。
专家组以第3条第1款所规定的一般原则作为解释第3条第4款的指导,但并不单独考虑美国提出的措施是否对国内生产提供了保护。
1.法律、规则或要求
对于美国引述的八项措施,专家组认为应首先确定他们是否构成了第3条第4款意义上
的“所有法律、规章或要求”。
争端方对第3条第4款中的“法律、规章或要求”的解释宽度有分歧。
专家组认为,对第3条第4款的“所有法律、规章或要求”的字面理解,可能表明比23.1(b)中的“措施”有更小的范围。
在这八项争议措施中,专家组忆及已就其中的四项作出裁定,它们是23.1(b)意义上的措施。
这四种中,JFTC的第17号通知已失去效力。
因而在美国引述的八项经销措施中,专家组裁定只有1967年的内阁决定、1970年的指南和1971年的基本规划可视为23.1(b)意义上的措施。
另外,为了完成专家组的分析,在审察是否授予进口产品
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