《公共政策概论》教学大纲张国庆政策科学.docx

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《公共政策概论》教学大纲张国庆政策科学

《公共政策概论》教学大纲

本门课的教学目标和要求：

本课程主要以北京大学张国庆教授的《现代公共政策》教材为蓝本，吸收了国内外最新的研究动态和成果，总结了公共政策教学中的实践经验进行编写制作。

通过本课程的教学，应使学生比较全面系统地掌握公共政策的基本理论、基本范畴、基本知识和基本方法，认识在现代社会发展进程中公共政策的重要地位、公共政策与环境的关系、了解公共政策的规划、制定和执行的过程等，开阔学生分析问题的思路，培养和提高学生分析问题和解决问题的能力，以使学生能够较好地适应市场经济条件下政府公共政策实践的需要，更好地服务于社会主义市场经济建设。

在教学中，要求学生能运用所学的知识，分析和研究实际生活中有关的问题，并从记忆、理解和应用三个层次来检验学生对该学科知识掌握的深度和广度。

教学重点和难点：

第一章公共政策的含义与特征、第二章公共政策的逻辑过程、第四章理性主义公共政策分析、第六章公共政策问题的议程、第九章政策评估及其理论发展等是教学过程中应该注意的教学重点和难点，应该重点进行讲授。

教学对象：

行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、政治学与行政学专业的本科学生

教学方式：

课堂讲授结合案例分析、课堂讨论。

教学时数：

54学时。

教学的学时分配：

课堂讲授44学时，案例分析10小时。

第一章（4学时）第二章（4学时）第三章（6学时）

第四章（4学时）第五章（6学时）第六章（6学时）

第七章（4学时）第八章（6学时）第九章（4学时）

第十章（4学时）第十一章（6学时）

第一章现代公共政策的缘起与发展（4学时）

教学目标要求：

了解现代公共政策产生的理论背景和实践依据，认识研究公共政策的意义，掌握现代公共政策的含义与公共政策的特征。

教学重点和难点：

公共政策的含义与特征。

教学方式：

（课堂讲授4学时）

第一节现代公共政策界说（1学时）

一、现代公共政策的由来

二、现代公共政策的涵义

1、专家的观点

美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。

政策科学主要的倡导者和创立者之一，哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。

我国台湾学者林永波、张世贤认为公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”。

2、现代公共政策的概念：

是关于社会资源的权威分配形式，是公共政策主体为公共物品的生产及供应作出的决策。

政策科学的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的、为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。

三、公共政策分析与系统分析

第二节现代公共政策的特征（2学时）

公共政策是一门典型的大学科。

与传统的政府政策相比较，现代公共政策具有下述主要的特征：

一、政策内容丰富化

政府经济职能的膨胀和社会职能的扩展，政府大大强化了社会公共权力主体的地位和作用。

二、政策理论和政策分析方法多元化

三、政策问题复杂化

1、政策问题具有相关性

2、政策目标具有多重性

3、问题具有动态性

四、政治敏感性

1、以改进政策制定为使命的政策科学往往难以挣脱价值的束缚，它所选择的改进方向有可能不符合统治系统所信奉的价值观，因而容易遭到统治系统的压制与反对。

2、政策科学在为实际政策制定服务时，总是要提出各种备选方案，在不同的价值与假设中作出明确的选择，阐明可作为评估政策质量标准的目标等，这与到目前为止一直流行的政策制定模式不一致，因而易于遭到固守旧的决策模式的政策制定系统的抵制与反对。

3、政策科学不仅要为政治决策过程提供各种信息输入，而且还要改造与革新决策过程，告诉决策者怎样制定政策，而决策过程向来被认为是一种由高层政策制定者垄断的“秘密艺术”，因此，政策科学容易引起政治家们的反感。

4、作为政策科学的内容之一的政策分析，往往要明确揭示特定政策备选方案的潜在假设和价值，揭示政策制定者大脑中隐含的一些想当然的理论以及他们的动机与需要。

这在有些时候会危及政策制定者或少数统治者的利益，因而也使政策科学易于受到来自政界的压力。

5、政策科学在政治上敏感的一个最常见、最直接的原因是，政策科学带来的政治变革涉及权力的更替。

那些占有重要职位、掌握重大权力但能力差、素质低的政治家与行政人员就会竭力反对旨在改进政策制定系统、可能危及其权力与职位的政策科学研究。

五、科学、艺术二重性

六、知识的多学科性和跨学科性

第三节公共政策的学科意义（1学时）

在当今世界经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间竞争日趋激烈的时代，政府的宏观公共政策能力正在变得愈来愈重要，表现在：

无论选择了何种发展模式或社会制度的国家，都会要求政府在创造良好的投资条件方面发挥主要的作用，都会要求政府在加强和扩大国际贸易方面发挥积极的作用，都会要求政府在形成和提高本民族自主开发能力方面发挥扶持甚至主导性作用等等。

但本国政府是否能够及时、有力、有效、合理地发挥这些作用，从实践的结果来看毫无疑问是“因国而异”的。

正因为如此，有关政府公共行政政策能力的提升和强化，就合乎逻辑地成为了现代社会普遍关注的焦点问题之一，亦成为现代政治学、经济学、社会学、公共行政学等许多学科共同关注的焦点问题之一，并因此形成了以公共政策为研究对象的专门的知识、理论和方法——政策科学。

复习思考题：

1、现代公共政策的涵义。

2、现代公共政策的特征。

第二章现代公共政策的主要研究范畴（4学时）

教学目标要求：

了解公共政策的类别、公共政策的原理、学科体系以及公共政策方法论的研究重点，掌握公共政策的逻辑过程，并能应用于实践判断与分析。

教学重点和难点：

公共政策的逻辑过程。

教学方式：

（课堂讲授4学时）

第一节公共政策的类别（1学时）

按照公共政策的发生和发展的逻辑顺序以及重要性为标准，公共政策可以划分为三类，即元政策、基本政策和方面政策。

一、元政策

元政策是指用以指导和规范政府政策一套理念和方法的总称。

二、基本政策

基本政策是用以指导方面政策的主导性政策。

构成基本政策的主要因素。

（1）在层次上，制定和发布政策机关的规格或级别

（2）在范围上，政策的适用面是否广泛。

（3）在时间长度上，政策是否具有相当的稳定性。

（4）在权威性上，政策是否构成相关政策的依据。

三、方面政策

方面政策亦称为部门政策或具体政策，主要指针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。

关于方面政策的再分类，研究者已经提出了许多种划分标准，其中较具代表性的有：

1、依照方面政策与其主导学科的关系为标准，公共政策可以划分为五类：

（1）侧重于政治学科的公共政策

（2）侧重于经济学科的公共政策

（3）侧重于社会学科的公共政策

（4）侧重于市政和区域规划学科的公共政策

（5）侧重于自然科学和工程技术的公共政策

2、依照方面政策的特征为标准，公共政策可以分为七类：

（1）目的型与手段型政策

（2）改造型与调整型政策

（3）创新型与改良型政策

（4）对策型与引导型政策

（5）直接型与间接型政策

（6）理性与超理性政策

（7）顺序决策型政策

3、根据政策的功用将其分为实质性政策、策略性或规划性政策、程序性政策等

第二节公共政策的逻辑过程（2学时）

一、政策问题的形成

政策问题的形成包括三个较为细化的过程，即政策问题、政策诉求和政策分析。

1、政策问题是指，由于客观情势发生了变化，特定的主体感受到了这种变化，并由于自觉价值标准、经济利益、自我意识等受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等，于是向政府提起有关政府公共政策的既定诉求。

2、政策诉求是指，国家政治体系中的非官方的社会行为主体或者公共权力主体，就上述某一面临的问题向政府提出来的、要求政府采取行动或不采取行动的要求。

3、政策分析是指，政府面对复杂的政策诉求和复杂的价值标准，按照一定的原则组合起以政策问题专家为主体的政策分析者的组织，而政策分析者会根据一定的理念、应用一定的方法进行比较研究、预测研究、可行性研究，并以此作为政策选择和决定的选择基础。

二、政策决定

政策决定可以归纳为三个较为细化的过程，即政策选择、政策决定和政策宣示。

1、政策选择是指，在政策分析者所提出的可供选择的政策方案的基础上，政策决定者根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案。

2、政策决定是指，政策决定者最终作出的、用以“确立公共政策行动的法律地位、指导公共政策的活动方向、确定公共政策的活动内容的决定”。

3、政策宣示是指，在政策决定最终作出之后，政府通过一定的法定的或约定俗成的方式，正式向公众晓以政策决定。

三、政策实施

政策实施可以概括为三个较为细化的过程，即政策执行、政策结果和政策修正。

1、政策执行是指，政府在“行动”的界面上与各种行为主体实际发生关系的政策行为。

2、政策结果是指，由于政府作为或不作为而于社会、公众等产生的影响。

2、政策修正是指，对既定政策在实践中的错误或缺憾进行改正。

第三节公共政策的主要研究范畴（1学时）

一、公共政策原理

公共政策原理主要研究公共政策的一般性质、公共政策的一般规律以及公共政策的根本性的价值标准。

公共政策一般性质的研究要回答的基本问题是“公共政策是什么”的问题。

二、公共政策的学科体系

就本体理论而言，公共政策已经发展形成了一个学科体系。

一般说来，这一体系主要由五个部分组成：

1、公共政策的基本理论

2、公共政策的制定

3、公共政策的方法论

4、政策制定系统及其改进

5、公共政策的发展

三、公共政策方法论的研究重点

1、政策战略

2、政策分析

3、政策制定系统的改进

4、政策评估

5、政策科学的发展

复习思考题：

1、元政策、基本政策和方面政策的概念。

2、合理的公共政策的逻辑过程包括的发展阶段。

第三章现代公共政策与环境（6学时）

教学目标要求：

了解公共政策主体的类型、特点，认识并能分辨公共政策的环境，理解公共政策与公众利益的关系。

教学重点和难点：

公共政策主体

教学方式：

（课堂讲授4学时，案例分析2小时）

第一节公共政策的主体（2学时）

一、国家公共法权主体

1、概念：

国家公共法权主体是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位（个人）。

通常，他们被称之为官方的决策者。

2、类别

（1）立法机关

（2）行政机关

（3）司法机关

二、社会政治法权主体

1、内涵

社会政治法权主体是指那些虽然在一定的程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程，并且法律对他们的合法参与提供保护，但由于地位的限制，他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定的社会行为主体。

2、基本存在形式

社会政治法权主体有三种基本的存在形式，即政党、利益集团和作为个体的公民。

（1）政党

（2）利益集团

（3）作为个体的公民。

三、社会非法权主体

1、内涵：

社会非法权主体是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策，却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体。

2、类别：

其一，不见诸于公众的利益集团。

其二，新闻媒体。

四、国际组织

五、自治组织

第二节公共政策的环境（2学时）

一、政治——制度环境

1、政治特征。

社会中的一般政治气氛和政治倾向，政治权力的集中程度，分权及国民参政的程度，政治性组织的普遍程度和职能倾向，政党制度或政党政治的性质和运用，社会民主意识的强烈程度等；

2、法制特征。

宪法的功能及其地位，法律制度的性质及其有效性，国家权力的格局及其法治程度，各政府部门的立法权、司法权和裁判权及其运用，法的制定和法制精神，关于组织的组成、税收及控制的特殊法律等；

3、国防特征。

军事单位和军人在社会生活中的地位和作用，军事的技术水平和有效性，军费开支在国民生产总值中占的比例，军事人员占劳动力人口的比例，国防力量对保卫国家安全的作用等。

政治制度与决策制度

二、经济——社会环境

1、经济特征

2、技术特征

3、自然资源特征

4、人口特征

5、社会特征

三、历史——文化环境

1、文化特征

2、教育特征

第三节公共政策与公众利益（2学时）

一、公众的政策表达

公众：

通常指社会的几乎所有成员

多数人：

通常含括社会的多数成员

少数人：

通常指居于人口少数的一部分社会成员

公民参与：

宪政发展的必然趋向

二、公众利益的确定

公众利益的确定作为一种政策行为其中心命题是如何有效地平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受政府的政策选择。

强调利益的分享，理性地寻求和确定相关各方利益的相似点、相近点、相通点乃至相同点，并加以事实的陈述，是一种缓解、减弱利益冲突的正确方法。

这种方法有三个主要的视角:

其一，直接利益与间接利益。

其二，现实利益与未来利益。

其三，形式利益与内容利益。

三、公众利益与公众代价

从政策的社会效果上看，利益与代价的对应关系存在四种类型:

1、利益惠顾与代价付出同样广泛

2、利益惠顾广泛而代价付出狭窄

3、利益获取狭窄而代价付出广泛

4、利益惠顾与代价付出同样狭窄

复习思考题：

1、戴维·伊斯顿的公共政策系统模型

2、国家公共法权主体

3、社会政治法权主体

4、社会非法权主体

5、公共政策的环境

第四章现代公共政策研究中的若干基本范畴（4学时）

教学目标要求：

了解价值标准的含义、公共政策分析中的若干基本关系，掌握公共政策的基本价值标准，理解理性在公共政策中的应用性、理性主义公共政策分析的局限性及其修正措施。

教学重点和难点：

理性的概念，理性主义公共政策分析的局限性分析。

教学方式：

（课堂讲授4学时）

第一节价值标准（1学时）

一、价值与价值标准

二、公共政策的基本价值标准

1、政治公正标准。

第一，公民及公民团体之于公共政策制定过程的参与权；第二，公共政策必须符合利益普惠的原则

2、经济效益标准。

即最佳的投入产出比

3、社会可行标准。

包括两层含义：

第一，既定的政策至少不会遭到社会的普遍的或一部分人的强烈的抵制，最好可以得到社会的较为广泛的认同和支持。

第二，既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，而是直接造福于国民、造福于社会、造福于人类。

4、实践检验标准。

一般而论，符合社会公平或主持社会公正或维护社会公理的政策是好的政策，低输入高产出的政策是好的政策，得到社会普遍支持的政策是好的政策，没有直接或间接社会不良后果的政策是好的政策。

第二节理性分析（2学时）

一、理性的一般意义

理性是指一种趋利避害的思维模式和行为模式。

在实际过程中，这种思维模式和行为模式主要表现为扩大目标成就的行为选择。

二、理性在公共政策中的应用

现代公共政策所说的理性主义或理性化，主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。

三、理性主义公共政策分析的局限性

一般而论，一项理性主义的公共政策分析及其理性选择要求同时具备以下要件：

（1）知道所有的社会价值偏好及其在社会人群中的比重；

（2）详尽了解相关资料，并以此为基础制定各种可能的政策方案；（3）充分把握每一种政策方案各种可能的结果；（4）准确估计每一种政策方案的损益期望值和社会价值比；（5）合理选择最为经济有效的政策方案。

从实践的情况来看，要在一项政策过程同时具备上述诸方面的要件几乎是不可能的。

由于主、客观条件的差异而造成的理性主义公共政策分析的局限性主要集中在以下几个方面：

1、政策制定者和政策分析者的局限性。

（1）社会价值标准变动不居。

（2）面对错综复杂、彼此冲突的价值选择，政策制定者和政策分析者常常难以进行合理的比较和妥当的权衡，政策选择在主观上也将随之陷入困境。

（3）政策制定者和政策分析者个人的能力、智慧、知识、经验等方面的局限性使其无法针对具体的公共政策问题作出理性的选择。

2、政策分析方法的局限性。

（1）、在数理分析方面的假设前提：

理性主义的公共政策分析过于重视数字或数据以及建立在数字或数据基础之上的数学推理方法。

在通过数理模型进行实证性公共政策分析的过程中，模型时常被与现实混为一谈，或者陷入过多的数据而无法自拔，或者倒因为果、削足适履、歪曲事实以符合模型，或者用封闭的手法截断现实因素的联系及其发展变化，或者错用模型而付出了机会成本。

公共政策在某种意义上可以理解为是公众政策，它在本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为政府选择作为或木作为的行为。

在现代民主国家里，政府的每一次政策选择都应当抑或不得不考虑到公众的态度倾向和心理状态，而态度、心理、动机、感情、情绪、潜意识等人类特质及其相应的行为选择，事实上是很难准确地进行量化处理的。

（2）、逻辑推理方面的假设前提：

多元的逻辑导致多元的结论。

逻辑推理的有效性不等于逻辑结论的真实性。

逻辑推理之于未来只具有或然性。

3、政策分析条件的局限性

（1）人类知识的局限性。

（2）分析资料的局限性。

（3）时效的局限性。

四、理性分析缺陷的现代解决方式

1、制度选择的政治学

2、无知与自由

3、非理性

4、中国改革方式和改革过程的实践对有限理性的实证

第三节公共政策分析中的若干基本关系（1学时）

一、理论与实践的关系

二、确定性与不确定性的关系

三、宏观与微观的关系

四、定性分析与定量分析的关系

五、现实与未来的关系

复习思考题：

1、公共政策的基本价值标准有哪些?

2、理性的含义及其在公共政策中的应用。

3、理性主义的公共政策分析及其理性选择应具备的要件?

4、理性分析缺陷的现代解决方式有哪些?

第五章现代公共政策质量与现代政府公共行政能力（6学时）

教学目标要求：

了解现代政府公共行政能力问题产生的缘由，掌握现代政府宏观公共行政能力的内涵及构成内容

教学重点和难点：

现代政府的经济能力、社会能力和自我发展能力

教学方式：

（课堂讲授4学时，课堂讨论2小时）

第一节现代政府公共行政能力问题的缘起（2学时）

一、罗斯福“新政”与政府公共行政能力

二、“东亚政治经济学”与政府公共行政能力

三、东亚经济现代化与政府公共权威

四、传统文化的现代化与政府的公共行政能力

五、对东亚奇迹的再思考―从奇迹到没落的警示

第二节现代政府宏观公共行政能力的内涵（2学时）

现代政府宏观公共行政能力主要是指现代国家的政府在既定的宪政体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，进而引导和推动本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对全社会实施公共性质管理的能力。

具体来说，其内涵可从以下三个方面理解：

一、共行政能力与政府职能

如何界定市场经济条件下的政府职能即市场经济条件下的政府职能。

二、行政能力与公共行政权力

在现代法治社会中，单方性和强制性并不是公共行政权力的本质特征。

在程序正义作为公法行为的基本原则下，公共权力的本质就是契约。

对话、谈判、妥协和自治，体现了公共权力程序正义的契约理念。

在市场机制和全球化背景下，公共权力的性质、国家中心主义和公私关系模式都发生了变化。

一、公共行政能力与公共选择

第三节现代政府宏观公共行政能力的构成（2学时）

一、经济能力

1、动本国经济发展的能力般

2、维持税收和保持公共财政收支平衡的能力

二、社会能力

1、维护社会秩序的能力

2、达成社会谅解和实现社会整合的能力

3、实现和维护社会公正的能力

三、自我发展能力

1、有效的反应和应变的能力

2、适应环境创新发展的能力

3、自我更新

复习思考题：

1、如何理解现代政府宏观公共行政能力的内涵？

2、现代政府宏观公共行政能力的构成要素有哪些？

第六章现代公共政策问题的形成（6学时）

教学目标要求：

了解并区分公共问题、社会问题与公共政策问题，了解公共政策问题的特点，理解影响政策问题认定的主要因素、政策决定的准则和形成的方式，理解并掌握公共政策问题的议程

教学重点和难点：

政策议程的概念、政策议程的基本形式

教学方式：

（课堂讲授4学时，案例分析2小时）

第一节公共政策问题的认定（2学时）

一、题与政策问题

1、公共问题概念

问题泛指实际状态与社会期望之间的差距。

公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到了威胁而出现的问题。

2、公共政策问题

公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。

政策问题是尚未被实现的社会价值或需求，而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。

3、公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：

（1）减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情

（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战

公共政策的本质在于：

政府通过对自身利益和公共利益的考虑，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。

公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。

二、政策问题的认定条件。

三、影响政策问题认定的重要因素

决策者所面临的情境是影响政策问题结构的重要因素。

一般来说，与政策问题相互关联的决策情境有三种状况，即确定性情境、风险性情境和不确定性情境。

不同的决策情境，对政策问题的确认会产生不同的限制。

1、政治领袖

2、利益集团

3、危机和特殊事件

4、抗议活动

5、大众传播媒介

6、新旧事物的差别

第二节公共政策问题的议程（2学时）

政策议程又称之为政策日程，通常是指某一引起公共政策决定者深切关注并确认必须解决的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。

一、政策议程的基本形式

1、系统议程，又称为公众议程，主要是指社会政治系统成员普遍认为值得公众注意，同时又与现存政府的法定职权内的事务直接相关的一切问题。

2、政府议程，又称为正式议程，是指那些引起了政府官员的深切关注并在政府议程过程中被提起的政策问题。

政府议程包括界定问题议程、规划议程、议价议程和循环议程。

二、政策议程的创立

政策议程创立的条件：

第一，必须有问题察觉机制。

第二，社会问题必须经过一定的政治过程才能进入政策议程。

政治组织是形成政策议程的基本条件。

国家的民主制度是形成政策议程的基本途径。

三、政府在政策议程中的作用

国家的意志和职能是通过政府来体现的，政府拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力。

因此，政府当局对于公共问题是否进入政策议程具有决定性影响。

政府在公共问题列入其议程中所承担的角色，可分为四类：

（1）任其产生；

（2）鼓励其产生；（3）促使其产生；（4）阻止其产生。

第三节公共政策决定（2学时）

一、策决定的形成

1、政策决定的准则

（1）个人价值观

（2）党派认同

（3）选区或地区的利益

（4）公共舆论

（5）听取意见

（6）传统或惯例

2、政策决定形成的方式：

交换、说服、强制

二、政策决定与非决定

政策决定是指那些进入了正式