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变迁的公共财理论与都市治理结构
變遷的公共財理論與都市治理結構
從新古典到新制度經濟學之引介
TheChangingConceptionofPublic
GoodsandUrbanGovernance
FromNeo-classicaltoNewInstitutional
Economics
陳建元*
SimonChien-YuanChen
Abstract
Thetheoryofpublicgoodsundereconomicconditionshasalwaysbeenacore
issueintraditionalurbanplanningandgovernance.However,thepracticeof
traditionalurbanplanningandgovernancebasedonthepublicgoodstheoryoverthe
lastcenturyhasnotbeensuccessful,whichhassubsequentlyledtofurtherdiscussions
fromscholarsineconomicsandurbanplanning.ManywesternscholarsapplyNew
InstitutionalEconomicstore-assesstheconceptofpublicgoodsandinstitutional
choice,whichhasresultedininsightfuldiscoveries.TheymaybeofhelptoTaiwan’s
planningandgeographyresearchers,practitionersandpolicy-makers.Therefore,the
mainpurposeofthispaperistointroducerecentdiscussionsofandconceptsaboutthe
publicgoodstheoryfromwesterneconomistsandplanningscholars,from
neo-classicseconomicstonewinstitutionaleconomics.Recentdiscussionsshowthat
purepublicgoodsare,actually,rare.Themostcommonsharedresourcesareclub
goods;theseclubgoodshavemanifoldcharacteristics,andareaccessiblein
accordancewitheachclubmember’ssocietalandeconomicstatus.Therefore,from
*私立逢甲大學土地管理學系助理教授
AssistantProfessor,DepartmentofLandManagement,FengChiaUniversity.
地理學報第五十八期:
65-88(2010)
JOURNALOFGEOGRAPHICALSCIENCE(58):
65-88(2010)
66
boththeoreticalandpracticalviewpoints,governmentdoesnothavetobethesole
supplierofpublicgoodsandurbangovernance.Thesupplyofcommonpoolresources
showsthattherearemanypossibilitiesfortheurbangovernancestructure.Moreover,
thetransactioncosttheorydemonstratestheinstitutionalspectrumofurban
governanceandtheirdifferences.Alloftheseinsights,basedonNewInstitutional
EconomicsarevaluabletoTaiwan’surbanplanningandurbangovernance.
Keywords:
publicgoods,clubgoods,urbangovernance,propertyrights,
transactioncost.
摘要
經濟學上的公共財理論一直以來都是傳統都市規劃與治理的核心議題。
然
而,1950年代所提出的公共財理論與立基在於該理論的傳統都市規劃與治理的
實踐並不成功。
因此,西方經濟與規劃學者也分別對此做了更進一步的討論與反
省。
尤其應用新制度經濟學的觀念重新闡釋公共財與都市治理的關係,產生不少
洞見,也值得臺灣規劃或地理界參考。
從近來西方規劃學者的討論中發現,純粹
的公共財在現實世界中其實很少,大多皆是俱樂部財貨性質的共享性資源,且這
些具共享性的俱樂部財,具有多種屬性,會因社會與經濟的情勢與所屬的時空而
有不同的制度安排。
因此,在理論與實際案例上,都可發現公共財的提供與都市
治理非只有政府而已,共享性資源的提供,存有很多都市治理結構的可能。
而交
易成本理論更可以提供都市治理結構的制度選擇範圍與其制度特性。
這些新的討
論與新制度經濟學的觀點,都對臺灣都市治理與規劃體制具有極高的啟發與參考
價值。
關鍵字:
公共財、俱樂部財、都市治理結構、財產權、交易成本
前言
規劃理論是一個綜合性的應用學科,往往利用很多不同領域的觀點或典範如經濟、社會與政治學
的理論。
但大多數都是強調規劃是處理一個「公共領域」(publicdomain)的問題與促進社會公共利益
(Friedmann,1987)的學科。
在這個議題上,最早都市規劃乃是利用福利經濟學之觀點,認為工業革命
所帶來的貧民窟與惡劣的都市環境與公共衛生,正是福利經濟學上所指的公共財(publicgoods)與外
部性(externalities)的問題,使市場失靈而導致環境惡化。
政府須挺身而出,修正市場機制失衡的後果。
因此,政府可以利用科學化的方法,完成一個合理的土地使用計畫(comprehensiveland-useplan),以
避免市場機制下,產生外部性過多與公共財不足的問題。
所以,早期都市規劃以建築師或工程師的概
念,以政府為主導從上而下的藍圖式規劃方式進行都市改造與美化(Wilson,1996)。
但以政府為主導的
土地使用規劃制度與藍圖式、全盤式的規劃方式,在上個世紀70與80年代的實踐證明,並不成功。
CampbellandFainstein(1996)認為失敗的原因有二:
首先,一個全盤式的土地使用計畫,其必須的資
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訊與正確的預測,是一個不可能的任務,其次,規劃師與其所規劃的土地使用計畫是不可能擁有超然
獨立的權力,不受外在環境的干擾的。
相反的,土地使用規劃的工作往往必須在政治與官僚體制的限
制與干擾下完成(Foglesong,1996)。
市場失靈與政府(規劃)失靈的現象,讓規劃學者深思都市規劃並非單純的由上而下或以工程的
概念進行即可。
都市規劃牽涉到眾人之間的利益分配,是一個政治過程。
所以,規劃學者放棄藍圖式
的規劃,強調漸進式的規劃,由下而上的規劃模式,讓民眾也可以參與(Alexander,1986)。
所以,都
市規劃學者不斷追求的一個甚麼樣的規劃程序與都市治理模式,能夠有效的收集民眾的需求與溝通歧
見,在使公共財的設置與開發上,能夠更為公平與貼近民眾需求。
在都市治理的制度選擇上,政府還
是市場,一直以來都是都市規劃學者彼此辯論不休的議題(Alexander,2001c)。
但近來西方越多學者開
始省思,都市規劃與治理只有市場或是政府這兩種選擇而已嗎?
兩者是涇渭分明嗎?
從柴契爾與雷根
所引領的民營化風潮,促使公、私合營(public-privatepartnership)、公辦民營與BOT(buildoperate
transfer)開發模式的引用至近來越來越多大規模私有門禁社區(gatedcommunities)與購物中心的都
市私有治理模式(privateurbangovernance)。
這些新型態的土地利用與治理模式,都顯示出政府與市場
的界限,已越來越模糊(Sorensen,2003)。
傳統上公共財與私有財的區分及市場失靈與政府干預的規劃
論述,已不能給規劃專業者對於現今都市規劃與治理,提供深入的看法與指引。
在全球化的時代下,
快速變遷的經濟與社會情勢,都在在挑戰了既有的都市規劃理念,並對傳統都市治理產生衝擊。
所以,
我們需要對傳統都市規劃中公共財概念進行深化與再釐清並對於它與都市治理結構的關係進行進一步
的分析。
西方規劃界對於公共財或私有財的討論與都市治理應該是由政府或市場的討論,早已跳脫傳統二
元論的討論。
尤其藉由新制度經濟學的理論,讓規劃學者對於公共財的概念與都市治理的關係,已經
產生不少新穎的見解與看法。
而這些討論相信也能對臺灣規劃理論與實務有所助益,進而促進更多的
討論與看法,使我們能對公共財的概念與都市治理有更深入的了解。
因此,本文主要目的即是有系統的引介近來西方規劃學者利用新制度經濟學,重新闡釋公共財與
都市治理結構的討論1。
而本文的組織如下:
回顧新古典經濟學觀點下相關公共財理論至新制度經濟學
派中財產權對於公共財與市場失靈不同的解讀。
最後利用交易成本經濟學所提供的新觀點解讀公共財
與都市治理結構設計與選擇的關係。
最後,本文提出上述的討論與分析成果對臺灣規劃理論與實務有
何啟示與未來可能的方向。
公共財理論的回顧與再釐清
(一)從公共財(publicgoods)到地區性俱樂部財(localclubgoods)
傳統上在都市規劃制度的討論裡,公共財一直扮演著一個很重要的角色。
最早從Samuelson(1954)
的公共財理論;將財貨分為私有財與公共財兩種,公共財具有無排他(nonexcludability)與無敵對
(nonrivalrous)的特性,使市場無法提供足量的公共財。
這也是許多學者認為為何我們需要土地規劃制
度的原因,因它控管公共財的提供,使其具有一定的量與質,進而確保了生活環境品質(Klosterman,
68
1985;Walker,1981)。
然而,從Samuelson所發表的公共財理論以來,已遭遇不少的挑戰與質疑。
首先,Buchanan(1965)便針對公共財中的無敵對的特性,提出了挑戰。
Buchanan的俱樂部理論
(ClubTheory),認為Samuelson將財貨二分為純私有財與純公共財,是過於簡單而不符實際。
事實上,
符合純公共財特性的財貨很少,大多數的公共財實際上是一種介於純私有財與公共財之間的「俱樂部
財」(clubgoods),財貨的公共性(publicness)與私用性(privateness),有很多不同程度的差別。
完全無
敵對的消費是稀有的,大多公共財的無敵對性是有一定限度的,其決定於有多少個消費者。
舉例來說,
在一個會員制的游泳池裡,只有少數會員在使用,他們的效用並不會因為多一個會員使用而減少,這
時游泳池具有無敵對性的消費特性,且反而會因為多一個會員的加入,降低分擔游泳池的成本,進而
提升經濟效率。
可是當會員人數不斷增加至一個臨界點時,多一個人的使用其所帶來的擁擠,將影響
其他會員的使用效用。
此時,則其無敵對的消費特性將消失,且當降低的效用低於其所降低的分擔成
本後,爾後愈多的會員加入,只會降低更多會員的效用,使一些會員因過度擁擠而退出該游泳池的使
用。
從游泳池的例子中,可看出大多具共享性的公共財貨如道路、公園,其公共性是有程度的不同,
其最適的使用效率,端看其能容納使用者的人數與分擔的成本之間的關係。
此外,Tiebout(1956)亦對Samuelson的公共財理論提出質疑,他也認為在現實世界裡,純粹的公
共財很少。
大多數的公共財都是地區性的公共財(localpublicgoods),即大多數的公共財如公園或展
館,它們所帶來的正外部性的外溢效果(spill-overeffect),會隨著距離而遞減。
所以公共財的好處除了
會隨著人數遞減外,也會隨著距離越遠而減少。
所以一些規劃學者便認為都市的公共財是一種地域性
的俱樂部財(Territorialclubgoods)(Foldvary,1994)。
但Buchanan與Tiebout的理論並非沒有缺點,如Buchanan假設成員間皆為均質、公平的分擔成
本與具有一個完美排除非會員使用的機制。
而Tiebout雖然認為距離是排除外來者的機制,但他假設
有無數獨立的社區與民眾具有完全資訊及完全移動能力,距離可以完美排除外來者,仍與現實世界的
情況有頗多的差距,也使制度沒有存在的必要(Fischel,2003)2。
不過他們都指出了公共財理論中無敵
對消費特性的概念,是不周全的概念且偏離實際。
公共財的問題是與人數與距離有關的。
至於另一個
公共財的特性,無排他性的特性即是搭便車的問題,這個問題即是所謂的外部效果(externaleffect),
從這個角度看來,公共財與外部性的問題是一樣的,就是如何排除搭便車者的問題。
因為,外部性可
能是正面的或負面的,一個正外部性即是人們接受好處,卻沒負擔任何成本,而這就是公共財的問題。
而負外部性即一個人的行為,傷害他人利益,卻沒有補償。
因此,搭便車的行為便是一種外部性,且
缺乏相關法律或技術去排除這種侵犯他人財產的行為,而這也就是產權不清楚的問題。
財產權理論能
夠補足Buchanan與Tiebout理論裡所沒有探討的面向,並能對公共財的問題有更全面的了解,將在以
下討論之。
(二)財產權理論下的公共財問題
外部效果的排除,並非是一個市場上無解的難題。
在現實世界中,我們可以觀察到企業家不斷的
嘗試,想要找出有效的新方法以排除搭便車的行為。
舉例來說,最簡單的便是在入口處設置一個驗票
∕證的地方,更複雜的模式如衛星訊號鎖碼,以排除非訂戶的收看。
在英國歷史上所出現的私人道路
與私人公園的提供,也是藉著有效的收費方式籌措資金及排除搭便車的行為(Watt,2003;Frazier,
69
1980)。
WebsterandLai(2003)利用Barzel(1997)的財產權理論補強俱樂部財理論,使其分析具動態性
且考慮制度變數3。
他認為集體消費的俱樂部財,其產權安排是不完美的。
具非排他特性的公共財與外
部性,其問題的本質乃與產權的價值與該產權所屬的制度成本與效益有關。
產權若未釐清,則該產權
將會被棄置在公共領域中(publicdomain),引起各方的爭搶(competitivebehavior),而造成資源浪費,
降低資源利用的經濟效率。
該產權是否會從公共領域中移出還是繼續留在那裡,將取決於釐清該產權
的費用(即將產權從公共領域中移出的費用)與釐清該產權的效益(即從公共領域中移出該產權的價
值),若釐清該產權的效益大於成本,則會有新規則形成去釐清該產權的使用與交易並排除搭便車的行
為,反之則不會有新規則產生與排除他人使用。
因此,決定產權是否從公共領域中的移出,端視其價
值的高低與釐清該產權的交易成本,形成一個動態的關係,視經濟情勢、新科技或技術的變化而變化。
因此,從財產權的理論來看公共財,純粹的非排他和非敵對的公共財是很罕見的,且私人和公共
財之間的界線也很模糊。
傳統上認定的公共財,基於排他性和敵對性的不同程度,能夠再作細分。
更
重要的,是這些細分類間具有公共性的消費財貨,並非靜態,而是會在不同類別間,隨著不同的經濟
情勢,而作不同的動態移動(如圖1所示)。
圖1公共財之再分類及動態轉化過程圖
Fig.1.Dynamictypologyofpublicgoods.
A類財貨是純私有財,其消費具敵對性且可排他。
B類財貨是具排他性但消費為非敵對性,但一
旦B類財貨過於擁擠時,它將轉為A類財貨,財貨供應商將會尋求權利的再分配或設定更細的排他機
制,譬如收取額外費用,或預約制。
以前例的游泳池俱樂部來說,其泳客數量仍在其能承受擁擠水準
之下,那麼供應商將不會作產權的再細分,因為這額外增加的附加成本會超過其利益。
但當人數過多,
泳池變得擁擠時,供應商就會尋求財產權的再細分以減少因增加成員所增加的成本與減少的效用。
若
是週期性的擁擠(如週末),則表示該產權利在特定的時間裡,變得更有價值,那麼產權再細分的措施,
可能是在尖峰時段採預約制或收取較高的費用。
如果某一些設施的擁擠情況一直很嚴重時,那麼俱樂
部便會針對特別的設備,單獨收取費用(如健身房),此時健身房便從財貨B變成A了。
C類財貨物品
是消費具敵對性但非排他。
很少數貨物屬於這一個種類,因為不能排他的原因,往往是人為干預的結
果。
例如,一條在市中心的道路,常常是過度擁擠的,但政府若無相關政策(如倫敦對在尖峰時間對
行駛市中心的汽車,課取壅塞費)抑制汽車用戶進入市區,便是屬於此類財貨。
當這些限制被去除時,
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類型C的公共財就會成為B類財貨。
D類是純公共財,不能分割又具非排他與非敵對性。
在過去,乾
淨的水和空氣屬於這個類別。
但若在一個大的城市中,由於工業的發展,乾淨的水和空氣,在大城市
裡變得具有敵對性也越珍貴的物品。
若沒有限制,類型D將變成類型C。
如果政府試著採用排它機制
和相關技術去控制它,則類型C公共財將變成類型B。
因此,在市場經濟裡,人們或企業家總在不斷
嘗試找出更便宜、聰明的方法與規則來排除搭便車的行為及再細分越來越珍貴的產權,這樣他們便能
享受將產權從公共領域中移出的好處。
所以,Barzel(1997)的產權理論幫助我們對於公共財有更進一步的認識與跳脫公共財或私有財二
分法的討論,任何的財貨都有不同程度的公共性與私有性,且公共財是由許多的權利所組成,無法完
全釐清,因此也造成了一些權利被人們所爭奪而造成資源浪費。
在都市中常可看到,公有的公園其外
溢效果透過距離分配產權,而使附近居民受益(Webster,2002;2003)。
路霸與違章建築更是居民為了一
己之私,搶奪公共領域的資源,而危害都市景觀與安全。
而要更進一步釐清產權端視其釐清的成本,
而這與科技及經濟情勢有關,產權的分割或整合,是一個動態演化過程。
從此觀之,公共財絕非一個
完整且純粹的公共性財貨。
而是一個由無數權利所組成的財貨,其產權並非安全與完整,而處在人人
皆想搶奪它其中的權利。
公共財的多元權利屬性,去釐清它的產權,當然也不是只有如何再細分產權
一途而已,若細分不具有效益,則可以整合。
而這牽涉到提供公共財的另一個概念,就是公共財可與
他私有財貨一起販賣(tie-in)。
(三)公共財與搭賣效果(tie-in)
財貨的多元屬性可以切割也可以整合,在市場上我們很容易就看到很多的商品都是搭配(tie-inor
bundling)很多的產品一起販售,尤其是近來的科技產品,如微軟視窗內含網路瀏覽器、電子郵件、文
書處理等軟體(LiebowitsandMargolis,2009)。
而公共財是否也能用搭賣的方式提供呢?
Demsetz(1970)
首先觀察到在市場上,公共財可以透過與私有財貨一起販售的方式提供。
多數私有財貨,往往提供超
過一個消費者以上的使用,如宰殺一頭牛,它能提供皮革使用者和牛肉消費者,即使私有財的消費也
是具有某種程度的公共性。
財產權理論也呼應這種想法,並加以深化。
財貨具有數不盡的權利屬性,
市場的交易,就是在如何這些權利間,分割或是合併,使其交易有利可圖。
不同的消費屬性間的聯合
供應,使市場能提供集體消費的貨物是可能的。
簡單來說,公共財搭配私有財一起販售,便是想藉著
私有財的可排他與具敵對的特性,以解決搭便車者的問題(Foldvary,1994)。
Pennington(2000)便認為
這樣的作法有幾個好處,透過與私有財的聯合販售,可以間接取得市場上對於集體消費財貨的真正需
求,這個資訊,可能遠比傳統上,由政府透過外部調查以分析出公共財的需求量,要來的準確的多。
Coase(1974)著名的燈塔研究,便是公共財以搭賣的方式提供的一個案例。
傳統上燈塔總是視為是一
個公共財典型的案例,它無法排他且亦無敵對性,所以市場無法提供而須政府供應。
但Coase從英國
的歷史資料中發現,私人經營的燈塔確實曾經存在。
它計價的方式,便是與碼頭服務整合在一起,船
隻在有提供燈塔服務的碼頭停泊,需要支付較高的費用。
購物中心也是,裡面的商家可以依據來客量
與銷量,來決定他們需要提供與負擔多少的公共設施(Cowen,1988)。
集合住宅裡,透過住戶價格與公
共設施比例,可以探求住戶對於公共設施真正的需求有多少。
所以公共財與私有財搭賣,不僅可以客
觀且正確地反映出對具公共財性質之消費財貨的實際需求,更可以藉由私有財貨以排除搭便車者。
例
71
如旅館,常常提供免費的公共運輸到市區或機場,為了防止非顧客的搭便車者,業者可以在上車之前
拿出住房證,或是設定巴士直接停在旅館大廳而不是在附近的街角,以降低搭便車者的動機。
搭賣是市場上提供公共財的一種方法,但是搭賣也是需要精心設計,才能成功。
因為,對於生產
者而言,搭賣可以一次賣更多的貨物,減少交易成本而增加收入,且有較多機會吸引消費者購買;而
對於消費者而言,搭賣可以減少搜尋與訂約的交易成本。
在一個運動俱樂部裡,會費可能包括游泳池、
網球場與高爾夫球場等,這將為俱樂部節省相當多的交易成本,且將比個別地販賣每個服務設施產生
更高的利潤,對消費者而言,也是比較方便。
然而,搭賣也有其限度,俱樂部不能無限地增加它服務
的範圍,規模報酬遞減的原則,將使其交易成本可能超過其搭賣的好處(Klein,1987;Bakosand
Brynjolfsson,1999)。
就消費者而言,過多的搭賣,往往減少了他的選擇機會與縮小潛在顧客群。
且公
共財與私有財的搭賣,彼此也需有互補的關係方可成功,並不是任何物品都可以互相搭著一起販售。
常見的搭賣,如游泳池與健身房,集合住宅與停車場。
若是老人住宅搭配戶外溜冰場,恐怕不會產生
搭賣的互惠效果。
當然,藉由私有財並免費提供公共財的作法,也會因公共財價值的高低而有不同的
作法,在市郊的休閒俱樂部,將會提供免費的停車服務,但在地價高昂的都市裡,停車可能需額外收
取費用。
所以,甚麼樣的公共財與私有財的搭配,能夠符合市場需求並能有效排除搭便車者,需要商
家不斷的嘗試與制度創新,並掌握新的科技與情勢變化,才能有利可圖。
LeGoixandWebster(2008)便
認為現今社區的生活,都是開發商提供的套裝商品(packagedgoods),如同一個套裝旅行行程一樣,包
含很多財貨,不單只有住宅功能而已。
綜上所述,產權理論提供了一個新的觀點來看公
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