加强应急管理基础工作 推进应急体系建设.docx

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加强应急管理基础工作推进应急体系建设

编号：

AQ-Lw-07472

加强应急管理基础工作推进应急体系建设

Strengtheningthebasicworkofemergencymanagementandpromotingtheconstructionofemergencysystem

（安全论文）

单位：

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审批：

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日期：

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加强应急管理基础工作推进应急体系建设

备注：

加强安全教育培训，是确保企业生产安全的重要举措，也是培育安全生产文化之路。

安全事故的发生，除了员工安全意识淡薄是其根源外，还有一个重要的原因是员工的自觉安全行为规范缺失、自我防范能力不强。

　　摘要：

应急救援是安全生产的最后一道屏障。

建立健全应急救援体系是构建安全生产保障体系的重要组成部分。

通过建立和完善应急体系，加强应急管理，有效实施救援，能够极大地减少事故伤害和损失，促进安全生产状况明显好转。

在认真分析我国应急救援工作进展状况、存在问题的基础上，提出要从生产经营单位、政府两个层面加强安全生产应急基础管理和应急体系建设，并分别提出了相关重点工作内容。

　　关键词：

应急救援基础管理体系建设

　　一、近年来应急管理工作的主要进展

（一）应急预案体系初步形成。

国家和省、市、县三级政府及其有关部门安全生产应急预案编制工作基本完成。

企业层面，154家中央企业总部及其所属单位全部完成了预案编制工作；高危行业（煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等）企业预案覆盖率达到100%；生产类型企业基本制定了应急预案。

（二）应急管理体制机制逐步建立。

至2008年6月底，有20个省（区、市）成立了安全生产应急指挥机构，另有6个省（区、市）安全监管局成立了应急办（处）；有80个市（地）成立了安全生产应急指挥机构，另有70个市（地）安全监管局成立了应急办（科）。

此外，有部分直辖市所属区（县）以及少数县（市、区）也成立了安全生产应急指挥机构。

负有安全监管职责的有关部门也都建立了本行业（领域）的应急机构，并设有地方或区域应急机构。

　　与此同时，在安委会框架内与有关部门应急机构建立了应急救援协调机制和自然灾害预警工作机制等。

　　（三）安全生产应急救援队伍体系初步形成。

目前由国家级救援基地、骨干救援队伍和企业救援队伍构成的矿山和危险化学品应急救援队伍体系初步形成。

矿山救援队伍达24522人，其中：

国家级救援基地37个、6914人，骨干救援队伍110支、10812人。

危险化学品应急救援队伍达76320人，其中：

国家级救援基地20个、4684人，骨干救援队伍154支、9500人。

一些地方和大部分国家级救援基地所依托的企业都加大了投入，国家有关救援体系建设项目的前期工作正在进行。

水上搜救、铁路、民航、电力、核工业等行业（领域）的救援体系也得到了加强，这些行业（领域）专职救援队伍达21910人，另有11万人的兼职救援队伍。

现役消防队员有120697人。

　　（四）应急管理法规建设开始起步。

根据安全生产应急管理和应急救援工作发展的实际需要，组织修订了《矿山救护规程》，总局制定了8项有关应急管理方面的部门规章、标准和规范性文件。

《安全生产应急管理条例》草案已上报国务院法制办，列入了2008年国务院立法计划二类项目。

各地和国务院有关部门也都制订出台了一些相关的法规、规章、标准和制度。

　　（五）事故救援取得显著效果。

近年来，总局、地方政府、有关部门普遍加强了事故救援的协调指导指挥工作，事故救援效果明显。

2006年，全国矿山、危化、消防、水上等领域抢救和疏散52080人，其中，矿山救援队伍抢救生还1255人。

2007年，全国矿山、危化、消防、水上等领域抢救和疏散267985人，其中，矿山救援队伍抢救生还1540人；危化救援队伍抢救遇险人员1208人，疏散23435人。

　　在“5.12”大地震抗震救灾斗争中，总局迅速调集四川及邻近省份的矿山及危险化学品救援队伍44支、1057名救援人员投入抗震救灾工作，共排除险情2412处，抢救遇险人员1113人，搜救遇难人员567人，疏导被困人员14860人，同时还抢救出了多批贵重财产、物品和资料；派出了11支医疗救护队、132名医护人员，诊治了万余名伤员和病人，充分发挥了安全生产应急救援体系的作用。

　　此外，按照“预防与应急并重，常态与非常态相结合”和“险时搞救援，平时搞防范”的原则，组织、指导、规范矿山、危险化学品救援队伍发挥专长开展预防性安全检查和隐患排查治理，加强了事故预防工作。

大力推动应急培训、演练、宣教工作，努力做好应急救援技术推广应用、典型案例分析、经验教训总结、年度应急工作评估、资源调查、资源信息数据库建设、矿山救护队资质认定等工作，为安全生产应急管理和应急救援体系建设提供支持。

　　二、存在的差距和问题

　　“十一五”规划确定的安全生产应急体系建设目标：

一是建立国家、省、市三级安全生产应急救援指挥中心，形成应急管理和指挥体系。

二是依托现有应急资源，特别是大中型企业的应急救援队伍，统一规划、合理布局，分层次建立国家级区域性应急救援基地和骨干专业救援队伍，充分发挥企业救援队伍的作用，形成覆盖重特大事故多发领域和地区、重点和一般相结合、专业配套、技术先进的应急救援队伍体系。

三是建立完善纵向到底、横向到边的应急预案体系。

四是建立法规、标准支持保障体系。

五是建立统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的工作机制。

六是建立健全安全生产应急救援通信信息、培训演练、技术支持、物资装备储备等保障系统。

　　通过总结分析百日安全督查调查了解的安全生产应急管理工作实际情况，对照“十一五”规划确定的目标和总局党组的要求，在以下几个方面还存在明显差距：

（一）应急预案体系不完善、质量亟待提高。

一是预案覆盖面不全。

有相当一部分中小企业还没有编制应急预案；相当一部分企业虽有应急预案，但企业内部预案没有形成体系，没有延伸到关键岗位，没有覆盖所有可能发生的事故种类。

二是应急预案质量不高、缺乏针对性和可操作的情况还比较普遍。

三是有些企业内部上下级预案不相衔接，企业预案与地方政府及部门预案不相衔接。

四是一些应急预案编制后束之高阁，没有进行宣传、培训和演练，企业员工和社会公众对预案不了解、不掌握。

（二）应急管理体制机制不完善。

一是地方安全生产应急救援指挥机构建设进展缓慢。

目前，尚有1/3的省（区、市）没有成立安全生产应急救援指挥中心，半数以上的市（地）没有安全生产应急机构，距“十一五”规划的要求和年初总局确定的目标差距很大。

二是已建立的安全生产应急救援指挥中心，特别是市（地）一级的指挥中心，人员编制普遍较少，熟悉安全生产和应急管理工作的人员更少，应急管理力量薄弱，不能适应工作需要，安全生产应急管理工作责任不落实，无人管、不会管的问题十分突出。

三是安全生产应急管理机制还不健全。

　　（三）应急救援队伍体系建设进展缓慢。

一是国家层面应急救援项目建设尚未取得实质性进展，国家级救援基地的装备水平参差不齐，缺少大型、特种救援装备。

二是地方、企业对安全生产应急救援体系建设投入力度不大。

地方骨干救援队伍建设规划多、投入少，一些高危行业企业集中区骨干应急救援队伍力量薄弱；一些中小型企业既没有专兼职救援队伍，也未与专职救援队伍签订救援服务协议，自救、互救无保证；一些老企业的应急救援队伍装备配备标准低、技术落后、素质不高、战斗力不强的问题仍很突出。

三是安全生产应急平台体系远未形成。

应急管理和决策、指挥手段落后，事故救援现场通讯装备尤为短缺。

　　（四）应急管理立法工作滞后。

推动安全生产应急管理工作亟需强有力的法律法规支持。

《安全生产应急管理条例》已于去年初上报国务院法制办立项，但至今尚未出台。

目前，推动安全生产应急管理工作主要靠《安全生产法》、《突发事件应对法》等法律的一些原则性规定以及少数规章、标准和总局一些规范性文件，无论是力度还是深度、广度都不能满足需要，很大程度上制约了安全生产应急管理工作的深入开展。

　　（五）应急管理基础工作亟待加强。

一些地方和单位把事故救援等同于应急管理，出了事故抓救援，而平时不重视应急管理基础工作。

造成预案缺乏针对性和可操作性，不掌握应急资源，应急程序和职责不清，应对事故难以做到科学有效，甚至出现盲目施救扩大事故的情况。

　　三、加强应急管理基础工作，推进应急体系建设

　　应急救援是安全生产的最后一道屏障，应急管理是筑牢这一屏障的基础，必须坚持“以人为本、预防为主”的原则，切实加强应急管理基础工作，使应急管理深入到生产经营单位岗位、社区乡村、有关部门和社会组织，形成完整的安全生产应急体系。

做到在事故发生的第一地点、第一时间及时有效地处置和控制，减小甚至避免事故造成的伤害；做到在第一时间通知可能受影响范围的群众，采取相应措施避免其受到伤害；做到在第一时间迅速调动各类应急资源，有效应对、减少损失。

总之，要通过建立和完善应急体系，加强应急管理，有效实施救援，减少事故伤害和损失，为实现安全生产状况明显好转作出应有的贡献。

（一）切实加强生产经营单位的应急管理。

　　首先，从严格准入入手，促进生产经营单位建立应急体系，加强应急管理。

一是检查预案，提高质量。

应急预案是安全生产许可的内容之一。

要通过许可审查，检查预案是否深入到关键岗位，是否涵盖了可能发生的各种事故，促进生产经营单位真正做到应急预案“横向到边、纵向到底”、形成体系，提高预案的针对性、科学性和可操作性。

二是检查应急队伍资源是否落实。

要通过许可审查，依法检查有关企业是否有符合要求的专兼职应急救援队伍，是否与有资质的应急救援队伍签订了协议，是否储备了必要的应急物资。

三是要通过许可审查，检查企业应急机构是否健全，责任是否明确，督促企业健全应急组织体系。

　　其次，坚持把企业应急管理与隐患排查和监测监控相结合，对短时间消除不了的隐患要制定预案；针对经常出现的隐患，在研究制定治本之策的同时要制定预案；同时，把企业的监测监控平台与应急平台相结合，切实做到快速反应。

　　第三，坚持“预防与应急并重、常态与非常态结合”的原则，发挥应急体系的作用。

一是发挥专业应急救援队伍的优势和作用，平时参加和开展预防性安全检查工作，既能排查隐患，又可以锻炼队伍、熟悉环境；二是培养兼职救援人员，平时生产，紧急情况下能够迅速投入救援；三是加强应急培训和演练，提高员工的应急意识和能力。

（二）切实加强政府安全生产应急管理工作。

　　加强应急管理是政府社会管理的重要内容和重要职能，必须统一规划、合理布局，健全应急体系，完善应急机制，掌握和有效利用各类社会资源，切实完善应对和处置突发事件的手段和途径，增强应急保障能力。

　　1、加快推进应急管理体系建设。

按照“十一五”规划纲要要求，推进省、市两级应急指挥中心建设，使各级政府安全生产应急管理的责任落到实处。

逐一摸清省、市两级未建立安全生产应急管理和指挥机构的主要原因和存在的主要问题，在此基础上，分类提出针对性措施，认真加以推进。

认真分解落实省、市两级应急机构建设目标任务，加强跟踪、督促、指导，及时发现问题并协助解决。

加强与中编办沟通、协调，力争以中编办文件或国务院安委会文件下发促进安全生产应急管理和指挥机构建设的指导意见，加大推进力度，实现“十一五”规划提出的目标，也为今后工作打好基础。

　　2、进一步完善预案体系。

在指导企业制定完善内部预案体系的同时，总结近几年应急预案制定和执行实际情况，修改完善各级部门的应急预案。

加强应急预案管理，建立应急预案数据库，动态掌握预案编制情况，及时发现问题并进行有针对性的督促指导，使企业预案、部门预案、社区预案、上下级预案之间相互衔接，成为有机的整体，真正发挥应急预案整体效用，提高应急救援的效率和水平。

尽快出台《安全生产应急预案管理办法》和《安全生产应急预案评审标准》，为应急预案建设提供有力依据。

　　3、加快推进应急救援队伍和平台体系建设。

按照统一规划、合理布局的原则，发挥中央、地方和企业的积极性，加强国家级区域性应急救援基地和骨干专业救援队伍建设，提高装备水平和救援能力，尽快形成覆盖重特大事故多发领域和地区、重点和一般相结合、专业配套、技术先进的队伍体系。

一是进一步加大工作力度，协调发改委尽快批准矿山、危化等应急体系建设项目的立项，抓紧实施建设，建立国家、地方和企业相结合，多方共同支持的安全生产应急保障投入机制。

二是制定《国家矿山、危化救援基地建设标准》，指导和规范国家级安全生产应急救援基地的建设，为国家级基地的建设和验收工作提供依据。

三是按照《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》的要求，针对煤矿瓦斯事故、危险化学品事故抓好应急体系和基地示范项目建设。

四是加紧制定《安全生产应急平台数据共享与交换标准规范》，指导各级安全生产应急平台体系建设，确保实现国家应急平台与省、市以及中央企业和救援基地应急平台的互联互通。

加强安全生产应急平台体系建设交流、指导、督促，推动安全生产应急平台体系建设工作的开展。

五是依据有关法律法规分别制定煤矿、非煤矿山和危险化学品企业应急救援队伍建设标准，完善安全生产应急救援队伍资质管理，促进企业加快安全生产应急救援队伍建设步伐，完善安全生产应急救援队伍体系。

　　4、进一步完善应急协调机制。

一是完善安全生产应急救援部际协调机制，改进形式，把安全生产应急救援联络员制度建成各部门交流安全生产应急管理工作、协商安全生产应急救援重大事项、研究部门应急协调联动机制的平台。

二是积极主动参与有关行业（领域）重特大事故的应急救援指导工作，为事故处置协调资源，进一步与交通和公安等部门建立协调、配合、参与和服务机制，加强配合。

三是继续探索和完善大区内应急救援队伍联动的内容和模式，实现救援资源（队伍、装备）共享，自主开展应急救援协调配合，更加有效地开展各项工作。

　　5、加快建立应急管理法规标准体系。

加强与国务院法制办沟通、汇报，力争《安全生产国产应急管理条例》尽早出台。

逐年有计划地制定出台应急管理规章、标准，经过几年努力，形成比较完整的安全生产应急管理特别是矿山、危化专业应急管理规章标准体系，做到各项工作有法可依。

在安全生产有关行政许可中，严格按照有关规定、标准对生产经营单位的应急预案制定、救援队伍和装备建设等情况进行审查，达不到规定、标准要求的，不能颁发许可证书。

　　6、加强应急资源调查、管理等基础工作。

按照分级管理的原则，指导各级安全生产应急管理机构加强应急资源管理、开展典型案例分析等基础工作，建立应急资源数据库、典型案例数据库、预案数据库等，动态掌握社会应急资源，包括专业救援队伍、兼职救援队伍、专家队伍、特种救援装备和可用于救援的大型运输、起重、排水等生产设备，为科学决策、快速反应、有效应对提供支撑和保障。

　　7、加强应急培训、演练和宣教工作，提高应急意识和能力。

一要建立安全生产应急管理培训体系，按类别分层次开展安全生产应急管理培训工作，为安全生产应急管理和应急救援工作提供支持。

二要尽快出台和实施《安全生产应急演练指南》，指导各级政府、企业加强应急演练，提高针对性、实效性，并针对演练暴露的问题及时对应急预案进行修订。

同时，指导和组织有关企业与地方政府协同演练，及时总结好的做法和经验，以点带面、交流推广。

要制定完善有关规章、标准，促进应急演练工作制度化、经常化。

三要加强应急管理宣传教育，提高企业职工和社会公众的应急意识和能力。

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