H54191《行政许可法》法制讲座提纲1.docx
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《行政许可法》法制讲座提纲1
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*《行政许可法》法制讲座提纲1
《行政许可法》法制讲座提纲
(1)
诚信为本便民利民
依法推进行政管理体制改革
--《行政许可法》法制讲座提纲
各位领导、同志们:
根据安排,今天由我来和大家一起,共同学习《行政许可法》。
行政许可法是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后的又一部对行政机关的工作产生重要影响的法律。
它的颁布实施,对于保护公民、法人或者其他组织的合法权益,进一步推进行政管理体制改革,从源头上预防和治理腐败,保障和监督行政机关有效实施行政管理,都有重要意义。
在这里,我先作一个发言,题目是《诚信为本\便民利民依法推进行政管理体制改革》,希望借此机会起到抛砖引玉的作用,有不当之处,敬请在座各位领导和同志们批评指正。
我的发言分二个部分:
一、政府工作改革的发展方向和模式--透明、负责、服务、竞争、廉洁、诚信;
二、关于行政许可法的几个问题
第一部分:
政府工作改革的发展方向和模式
首先我们要弄清楚人们为什么需要政府?
人为什么需要政府?
这是对于人性的反省和对政府存在的价值与合法性的追问。
自由主义者认为,国家存在的全部价值在于通过法律保障个人自由和财产,而不是消灭个人的自由和财产,因此,国家的一切行为必须在个人的自由和财产权中寻求合法的基础。
其次,人需要什么样的政府?
这个问题对于不同政体的人而言既有其共同的一面也各有其特殊性。
宪政主义者给出的普遍性回答是:
有限政府。
所谓宪政,简而言之,就是通过制度限制政府。
作为一种政治学说,它有两个基本的主张:
首先,政府的权力必须受到限制,其次,人有能力设计制度达到限制政府的目的。
从依法行政这个角度来讲,政府工作改革的发展方向和模式可以简单地概括为12个字,即透明、负责、服务、竞争、廉洁、诚信
一、建设透明政府或阳光政府
这既是WTO规则的要求,也是扩大改革开放,加强民主管理的客观需要。
在中国社会中,长期以来一直没有解决好民众参与社会治理的问题,政府习惯于神秘运作模式,缺乏向老百姓解释自己行为的传统。
而现代法治社会需要是透明的政府,政府在管理、从事经济活动,进行市场操作的时候,必须公开、公正,有义务证明自己的行为公平、适法,被赋予剥夺利益或未能从政府经济行为中获益的利害关系人,都应有权要求政府说明理由,乃至诉诸法院讨个说法,及时充分地获得救济。
二、建设负责的政府,也叫责任政府
责任政府的要求是,任何国家机关及其工作人员在进行管理、从事经济活动时,应当具有可问责性,政府从事任何行政行为,对相对人来说,都要有合理的救济途径。
为什么要提出救济途径呢?
就是说如果其行为违反法律,也应像公民、法人一样依法承担责任,包括民事责任,该赔偿的要赔偿,该道歉的要道歉。
美国第三任总统托马斯·杰斐逊在第二届总统任期结束后,在许多人恳请他再度竞选连任时说过这样一段话。
他说:
"任何一个囚徒解除镣铐时都没有像我摆脱权力的桎梏时那样的心情舒畅…感谢上帝的恩赐,使我能够免去诽谤和责难,安然地交卸重任;使我能满载人民的深情厚爱,回家安度晚年。
这是我一生最大的安慰。
"杰斐逊在美国历史上是与华盛顿、林肯和罗斯福齐名的伟大的总统,最难能可贵的是他对待权力的态度。
他把权力用于国家和人民,生怕有所闪失,因而诚惶诚恐,心有所"囚",以至于两届任满,决不再想竞争连任,这样方觉如释重负,心出"囚笼"。
杰斐逊对待权力的审慎态度,是值得称许的。
也体现了一个合格的总统对责任政府的透彻理解。
三、建设服务的政府。
现代政府的首要宗旨就是为老百姓服务,为他们致富奔小康服务,而不是便利自己,一切从自己的管理出发。
我们的政策和法律一直不是放手让社会成员去创造,为其提供服务和保障,而是立足于"管"。
实际上,政府无能为力,结果就是不断留下后遗症,让人民蒙受其害。
四、建设竞争的政府,或高效的政府
因为没有竞争就没有活力,没有高效就必然落后。
效率是政府法治的重要问题。
政府在实行优良环境、提供服务、吸引外资、发展经济、勤政廉政等诸方面,各级、各地政府之间都应当开展竞争。
通过竞争,能够鼓励创造和多样性,使各单位各部门更能发挥主观能动性,从而扬长避短,趋利避害,优势互补,社会经济才会充满生机与活力。
改革开放以来广东和上海地区的成功就是很好的例子。
五、建设廉洁的政府
依法行政首先要提倡廉政。
廉洁的政府以公共利益至上,公正执法,使所有投资者都能在一个公平的环境下大展宏图,投资者的精力将放在发展事业上,不必担心自己的投入没有产出,也不必为权钱交易而大伤脑筋,廉洁的政府是增强投资者信心的首要保证。
当政府与企业或者经济集团的直接经济利益联系在一起,负担起大多数企业的盈亏盛衰的时候,正义的天平难免会发生倾斜。
一个陷入瓜葛的政府不可能是公平的政府,也就难以发挥政府的规制协调和裁决功能。
六、建设诚信的政府
"人而无信,不知其可也",这是两千多年前孔子的名言。
古代商鞅变法,就有"南门立木"的故事。
他使很小的事遵守诚信而赢得了百姓的信任,从而使新法得以顺利实施,令行禁止,让秦国得以大治。
(特于南门立一长三丈之木,通告有将此木移北门者,赏十金。
人以为是戏言,不相信真有赏金,无人为之。
后商鞅将赏金增至五十,遂有一人抱着试试看的态度,将该木移至北门,竟真得赏金五十)
古代提倡诚信,主要是一种道德追求,是一种修身理想。
现代诚信则是市场经济发展的产物。
从市场经济发展的历史过程看,市场经济实质上也是一种诚信经济。
目前,中国在很多领域和很多个人方面存在严重的诚信缺失问题,有的令人震惊:
一是假、冒、伪、劣产品充斥于市。
有人曾有一种说法,叫做"现在除了骗子是真的以外,其它都是假的"。
此虽言过其实,但眼观时下信用失范之例,确实触目惊心。
假烟、假酒、假药、假种子、假农药、假干部、假文凭…几乎无假不有,就算你有火眼金睛,也难辨真伪。
现在连大学教授的论文也多半是东拼西凑来的,这个原来最干净的地方也是一团臭气了。
二是坑、蒙、拐、骗害人不浅。
一些丧失信用的人,"骗了同学骗同乡,骗了亲戚骗朋友,最后直至骗爹娘"。
干部骗农民,上级骗上级,全党骗中央。
三是唯钱是命,泯灭良知。
湛江原油走私案,潮汕特大骗税团伙虚开增值税发票323亿元;厦门远华赖昌星犯罪集团走私进口货物的价值高达530亿元,偷逃税款300亿元,数额之巨触目惊心。
企业间的"三角债"似滚雪球般越滚越大。
近几年来,我国每年订立的合同约40亿份上下,但履约率仅为50%多一点。
有的企业和法人,在贷款、取货、订合同时拍着胸脯信誓旦旦,但一旦到了还贷时,却面孔骤变:
"要钱没有,要命有一条"。
有的会计师事务所等中介机构"蛇鼠同穴"。
四是虚报浮夸,贪图政绩。
有的地方官员,为了自己的政绩仕途,大搞所谓"政绩工程"、"形象工程",虚报浮夸,甚至欺上瞒下的状况屡见不鲜。
有的搞徒有虚名的"金牛"、"银羊"致富战略,集中几个乡村的牛、驴在公路沿线放牧,以给前来视察的上级领导展示"六畜兴旺"的假象;2001年7月17日,广西南丹拉甲坡矿发生特大透水事故,造成81人死亡、1人失踪,当时的南丹"父母官"竟然蓄意隐瞒,性质极其恶劣。
提升民众的诚实守信的品质,固然有多种途径,但是政府信用率先垂范却是首要的责任。
社会信用的确立,必须借助于政府信用的培育。
政府信用体系建设的重点是转变政府职能,变无限政府为有限政府、变无所不为政府为有所不为政府、变为所欲为政府为为所必为政府。
政府与领导干部的公正、信用与清廉,会增强群众对进步的追求、对社会规则的认同。
政府信用意味着"政令不能朝令夕改,政府信用实事求是,政府运作透明公开,政府执法公正严明。
"如果政府出台推行"失信成本"远高于"守信成本"的惩罚机制,就能在全社会建立起信用体系,从而促进和保障社会诚信。
第二部分:
关于《行政许可法》的几个问题
讲行政许可法,离不开行政法,所以在讲讲行政许可法之前我们先了解一下行政法的概念。
现代意义上的行政法最早创立于资本主义社会。
它是资本主义工业革命的发展和资产阶级国家强化政府职能的产物,也是民主法治思想的必然结果。
行政法作为一种独立的法律制度,1789年首先在法国确立起来,人们常把法国国家参事院(最高行政法院)的成立作为行政法产生的标志,因此法国素有行政法之母之称呼,我国现代意义上的行政法是在中华人民共和国成立以后产生的,比西方国家晚200多年。
对于什么叫行政法,专家学者有不同的解释,最著名的有三种:
英国法学家威廉.韦德爵士说:
"行政法是关于控制政府权力的法。
"
美国著名的行政法学者纳得.施瓦茨认为,"行政法是管理政府行政活动的部门法。
"
我国行政法学家陈仲德认为,"行政法是用来调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的一切法律规范的总和。
"由此可知,行政法其实就是调整管理政府行政活动的法律。
弄清了行政法的概念,下面就讲讲关于行政许可法的几个问题
一、制定《行政许可法》的背景和重要意义
(一)行政许可法产生的背景
换句话说就是为何要制定行政许可法的环境条件即形势
行政许可(也就是通常所说的"行政审批"),是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段,是不可缺少的,多年来实际上也起了重要的作用。
但是,问题是行政许可过多、过滥,多年来,行政许可在行政管理中起了重要的作用。
但是行政许可过多、过滥。
如北京有一家很火的建材城,准备在西北地区某省会城市再建一家分店。
建材城决定,拿出60万元,用一年的时间办完有关审批手续。
可三年过去了,五百多万元花了,一百多个章盖了,事儿还是没办成,原因是手续还不全。
在2002时据统计有5000多行政审批事项,后来国务院取消了789项行政审批项目,2003年上半年又取消了406项,另有82项移交行业组织和社会中介机构管理。
但还有行政审批项目四千多项,由此可见,在制定行政许可法之前,政府审批已成为制约地方经济发展的一种桎梏。
行政许可的危害主要表现在六个方面:
一是行政许可设定权不明确,乡政府在设、县政府在设,有些行政机关内设机关也在设。
二是设定行政许可的事项不规范,一讲行政管理,就要审批。
三是实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、"暗箱操作",老百姓办事很难。
四是重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍,市场进入很难,而一旦进入却又缺乏监管。
五是有些行政机关把行政许可作为权力"寻租"的一个手段。
不少企业、个人为了取得行政许可,还要给好处、托关系,助长了腐败现象的蔓延。
行政许可成为一个新腐败源。
六是行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。
现行行政许可制度在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。
因此,全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作,先后经过四次审议,于2003年8月27日获得通过。
这是我国的第一部行政许可法,也是世界范围内的唯一的一部单行的行政许可法。
该法共8章83条,从今年7月1日起施行。
(二)行政许可法的重要意义
1、行政许可法限制了政府规制的范围,有助于政府的职能转换和转移,建设有限政府。
法治政府的第一要义是保障人民的自由。
要保障人民的自由,就必须限制政府的权力,限制政府规制的范围,建设有限政府。
行政许可法一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制,还市场主体和公民个人以自由;另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。
只保留少量的,必须由政府实施的真正属于"公共"范畴的行政许可,从而实现政府职能的转换和转移,促使政府从"全能政府"向有限政府转化。
2、行政许可法限制了部门和地方的许可设定权力,有助于消除法制和市场的部门分割和地方封锁。
一个国家,如果在法制方面允许政府各部门、各地方各搞一套,各行其是,部门保护主义和地方保护主义盛行,以致在市场运作方面相互设立壁垒,导致部门分割和地方封锁,就根本谈不上法治。
行政许可法取消了所有政府部门的许可设定权,对于地方的许可设定权也加以严格的限制。
3、行政许可法确立了许可实施的公开、透明原则,有利于防止腐败和滥用权力,建设廉洁政府。
首先,法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开;行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的,要为之举行听证;最后,行政许可的结果应当公开,接受相对人和社会公众的普遍监督,公众有权查询。
4、行政许可法确立了许可实施的公正、公平程序,有利于防止偏私、歧视和政府失信,建设公正、诚信政府。
5、行政许可法规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度,有利于消除政府机关之间相互推诿、相互扯皮和由此导致的效率低下的现象。
总之,行政许可在形式上是普遍禁止的解除,实质上是一种核准行为,是对申请人是否符合行政许可权利的法定条件进行审查或确定,进而决定批准或不批准,原则上是一种授益性行政行为,本质上是以实现公民的权利为目的的,其价值取向只能是以保障公民权利为核心,而不能以便利行政管理、提高行政效率为主导。
《行政许可法》的出台,标志着"行政审批时代"的结束,是我国民主法制建设的又一座重要的里程碑。
二、行政许可的概念和特征
(一)行政许可的概念
行政许可,是一项重要的行政权力。
它涉及政府与市场,政府与社会,行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系,涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。
《行政许可法》里对"行政许可"是这样界定的:
行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。
国家行政学院教授应松年有一个通俗易懂的解释:
"许可是禁止的解除。
对一般人都限制,但对符合条件者解除限制。
就像一般人禁止驾驶机动车,但对取得驾驶执照者都允许开车一样。
"
(二)行政许可的特征
1、行政许可的主体是特定主体。
只有基于行政管辖职权,行使对行政相对人申请的审核与批准权的行政机关或被授权的组织(以及受委托组织或行政公务人员),才是行政许可的主体。
2、行政许可是一种依申请的具体行政行为。
3、行政许可是一种授益性行政行为。
4、行政许可是一种对社会实施的外部行政行为。
5、行政许可决定的多样性
三、行政许可制度的产生原因和优越性
(一)行政许可制度的产生原因
行政许可制度作为政府宏观条控的手段之一,其深层次的理论依据在于"市场失灵"。
随着经济学的发展和现实中资本主义经济危机的不断爆发,人们认识到市场并非万能,这只"看不见的手"也有不能或不宜发挥作用的情形和领域。
具体而言,行政许可制度的产生原因为:
1、避免"公共事物的悲剧"的发生。
"公共事物的悲剧"是经济学上的提法,由哈雷特.哈丁所概括。
此提法描述的是这样一种现象:
在一块对"所有人开放"的牧场上,每个理性的放牧人都从自己的牲畜中得到直接的利益,而其他人在牧场上过度放牧时,每个放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本,因此每个放牧人都有增加越来越多的动力,因为他从自己的牲畜上得到的直接利益,承担的只是因过度放牧所造成的损失中的一部分。
最后的结果是牧场的退化和毁灭,所有放牧人都不能利用原来的牧地获益。
在现实生活中,期望个人能够形成大型的自愿社团来追求共同的或公共的利益,防止发生"公共事物的口是悲剧",在大多数情况下是不现实的。
相反,需要有某种形式的集体选择,这种集体选择的结果之一就是制定普遍遵守的规则,即通过禁止或限制个人采取可能导致"公共事物的悲剧"的行为,并借助政府这样官僚的组织来执行。
但是,如果政府不采取事前的预防手段而是消极等到行政相对人的违法行为发生后再依法予以追究,就不可能有效地保护利害关系人利益和社会公共利益。
因此政府通过许可管制对于杜绝违法行为的发生有重要意义。
2、优化资源配置的结果
市场无法反映不同的人追求平等、自由、安全、环境价值的真实偏好,自然也就无法真实反映潜在资源和机会资源的实际价值,因此市场机制配置资源的方式也就很难体现其公正。
而在现代民主基础上建立起来的行政许可制度强调行政机关对各方利益的权衡,强调多数人的意见对行政许可结果的影响,因而是一种既能有效节约成本,又能考虑不同人们的不同价值取向的资源配置方式,社会的公平和公正就有望在这里得以体现,资源配置的结果有可能获得最大多数人的支持。
3、为平衡个人自由和社会总体利益之间的冲突
自由市场的局限性,使得人们疯狂地追求物质利益,以满足自身各种欲望,导致资源的巨大浪费,贫富差距越来越大。
行政许可就是作为实现这一平衡的手段而存在的,它既不绝对禁止行政相对人的活动,也不绝对放任行政相对人的活动,而是一种事前预防和事后监管相结合的管制手段。
通过多样化的行政许可手段来合理权衡市场主体的不同利益和价值取向,以维持政府机制与个人自由之间的动态平衡。
(二)行政许可的优越性
1、行政许可可以解决市场无法解决的"公共事物的悲剧"问题,弥补市场缺陷,维护市场的公平竞争和市场主体的合法权益。
2、作为一种刚柔相济的行政管理方式,行政许可的管理强度可因解决问题的重要程度的不同而不同,这不仅可以灵活应对行政管理问题的复杂性和不确定性,提高行政管理的效率,还有利于加强国家宏观调控,保护自然环境,维护人类的生存空间,对资源进行合理、公平、有效的配置,保障公共安全,维护社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益免受侵害。
3、行政许可是一种以事前抑制为主要目的的行政管理手段,可以有效预防和制止经济生活中有害于他人或社会公共利益的活动,以维护每个公民、组织应该享有的最基本的自由、安全、平等和福利。
4、从申请人角度看,有助于澄清有关法律状况的不确定性,在法律上使申请人减少遭受行政机关侵害的危险,使自己及时预见所从事活动的合法性,约束行政机关行使自由裁量权的行为。
当然,行政许可也是有局限性的。
第一、行政许可导致垄断和财富的"合法转移"。
第二、导致管制者为被管制者做"俘虏"。
第三、限制竞争和阻止创造性经济的发展。
第四、导致低效率和滋生腐败。
第五、导致行政许可的自我繁殖和"官本位"思想的强化。
第六、导致公众把某些非法行为民俗化、合情化,从而架空法制经济的根基。
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