中石油管道建管分离模式反思.docx

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中石油管道建管分离模式反思

中石油管道建管分离模式反思

在从2007年的兰州—郑州—长沙成品油管道试行建管分开的EPC（设计、采购、施工）总承包模式开始的近7年时间里，中国石油集团公司先后在两万余千米新建油气管道工程建设项目上应用了建管分开模式，取得了显著的成效。

但在这种新体制和新模式下，在管道大发展的过程中，一些亟待解决的问题也开始显现。

本文结合中国石油天然气集团公司试行建管分开的两种业主方式和五种常用管道工程建设项目管理模式在1.8万千米油气管道项目中的实践应用，进行实证分析，针对一些主要问题，提出了解决的具体措施，对我国今后的新建油气管道工程建设项目和投产运行管理有极其重要的借鉴和参考价值。

一、建管分开的管道建设项目研究样本的选取

1、样本管道选取的原则

（1）时间区段。

从中国石油集团公司2007年首次在兰州—郑州—长沙成品油管道试行建管分开的EPC总承包管道建设项目开始，到2013年11月之间的新建油气管道，时间跨度近7年。

（2）选取管道输送介质。

涵盖原油、成品油、天然气三种输送介质。

（3）地域性。

管道穿越东北、西北、西南、华北及华中地区。

（4）业主方式选取。

包含管道建设项目经理部（以下也简称建设单位/建设方）和管道地区公司（以下也简称运行单位/运行方）分别行使业主责任的运行筹备项目和集中建设项目两种业主方式。

2、样本管道实例选取

根据以上原则，选取如下样本管道。

（1）原油管道。

中俄及漠河—大庆原油管道、石空—兰州原油管道、惠安堡—银川原油管道、日照—东明原油管道工程、长庆油田—呼和浩特原油管道工程、天津港—华北石化原油管道。

（2）成品油管道。

兰州—郑州—长沙成品油管道、呼和浩特—包头—鄂尔多斯成品油管道、银川—巴彦淖尔成品油管道、锦州—郑州成品油管道。

（3）天然气管道。

涩北—西宁—兰州复线天然气管道、秦皇岛—沈阳天然气管道、山东天然气管网（泰安—青岛—威海）、平顶山—泰安天然气管道、中卫—贵阳天然气管道、永清—泰州联络线天然气管道、哈尔滨—沈阳天然气管道。

以上三种介质的新建油气管道里程约1.8万千米左右，具有广泛的代表性。

3、两种业主方式的应用发展

从2007年兰州—郑州—长沙成品油管道试行建管分开的EPC总承包模式至2011年3月之前，按照中国石油股份公司下达的《天然气与管道建设业务项目管理办法（试行）》（2010版）的有关规定，中国石油股份公司将投资下达到管道建设项目经理部并行使项目业主责任，负责项目前期、实施建设、投产和验收；项目试运投产后的运行管理单位，即管道地区公司参与项目实施建设过程的质量管控和试运投产。

这种管道建设项目经理部为业主的项目，通常称为运行筹备项目。

通过运行筹备项目近5年时间的运作，一系列问题在实践中逐渐显现。

2011年3月，中国石油股份公司修订颁发了《天然气与管道建设业务项目管理办法（试行）》（2011版），按照这一办法，中国石油股份公司将投资下达到管道地区公司并行使项目业主责任，负责前期、试运投产、竣工验收及实施建设过程中的质量管控；建设方为委托业主，受运行单位的委托开展实施建设阶段的设计、采购和施工的有关工作。

这种运行单位为业主的项目，通常称为集中建设项目。

2011年，呼和浩特—包头—鄂尔多斯成品油管道为第一个实施的集中建设项目。

目前，运行筹备项目和集中建设项目都在实践应用当中。

在2011年集中建设项目有8个，管线总长度3997千米，涉及11个省（市、自治区），76个县（市、区）；运行筹备项目有10个，管线总长度约7180千米，涉及12个省（市、自治区）、174个县（市、区）。

本文分析的项目样本包括运行筹备项目和集中建设项目。

二、主要问题分析 

通过分析样本项目，建管分开的新建油气管道建设项目主要存在以下问题。

1、两种业主方式的优劣明显

运行筹备项目的主要问题体现在，由于建设方为业主，EPC承包商、监理与建设方是依据合同的约定来行使权力、义务和承担相应的责任的，运行单位参与到工程建设中的角色“模糊”，话语权较少，对项目过程中发现的问题提出整改意见后，缺乏制约的手段和畅通的渠道解决问题，出现过因运行单位的意见未得到采纳而在试运投产后运行单位拒绝接收项目的情况。

集中建设项目的优势在于，运行单位当业主，与建设方签订委托建设合同，能把自己想要表达的意见充分体现在委托建设合同之中，同时通过按照工程进度拨付款项，能与建设方共同制衡EPC总承包商，有利于管控工程质量。

2.工程建设过程中的遗留问题显现

在建管分开前的油气管道项目建设中，由于是建管合一，项目建设过程中的问题都在一个主体下解决。

但在试行建管分开的油气管道项目后，工程建设遗留问题显现，各方整改困难重重，仅兰州—郑州—长沙成品油管道投产后的遗留问题解决就花了近4年时间。

通过统计分析本文样本中的7条油气管道在2009年5月至2011年5月试运投产期间的3902项工程建设遗留问题，发现遗留问题主要是在工程试运投产前产生的违章占压类（占总数30.2%）、水工类（占16.8%）、设计缺陷类（占12.3%）、属供货商问题（占9.7%）、施工质量类（占6.6%），剩余的为赔付纠纷等其他类（占24.4%）。

在2011年-2013年的三个年度中，发现遗留问题累计分别为1572、4323和5058项，各年度末期分别累计完成整改172、1519和2657项。

3、建管双方有必要建立协同工作机制

对建管分开的项目，完全按照合同条款的“交钥匙”工程来运作显然不现实，因为油气管道项目是一个系统工程，涉及的专业多，具有联动性，若管道项目的运行管理方不全过程参与其中，很多问题等到投产后由运行单位再提出来就为时已晚，严重的会给以后的生产运行带来不可估量的损失。

在实际项目运作中已发生过建管双方因在有关问题解决中沟通不畅而影响到项目的交接。

这就需要建管双方认真研究，建立协同工作机制，来适应建管分开这种新体制的需要。

4、深度质量管控的方式方法亟待完善

在建管分开的项目，作为业主方，采取何种方式抓好深度质量监管是一项值得研究探讨的课题。

在过去的项目中，进行过一些有益的探索，但往往出现运行单位提出的意见落实、执行不畅的情况，例如业主派驻现场的人员给EPC提出一些问题建议整改，EPC的现场人员称，由于其与建设方是履行“合同”的经济利益关系，必须听建设方的。

这就需要建管双方在质量深度管控上，依据有关法规和相关制度，从相关组织机构、工作程序和流程、工作内容以及方式方法上梳理，彻底理清各方的工作职责界面并按照分工，各负其责，齐抓共管。

5、对试运投产关键环节应进行规范

在试运投产环节，试运投产的组织（包括投产方案的编制）到底是由业主还是委托业主负责没有明确的规定，表现在对试运投产过程中的责任风险承担的推诿。

试运投产前的检查、试运投产结束后的认定以及建管双方完成试运投产后的交接等，基本是依靠建管双方的约定进行。

需按照试运投产委托协议、投产方案、投产条件及确认等的技术标准进行规范。

6、交接验收存在阻力

在何种情况下，建设方应该或者必须将油气管道项目的单项工程（或单位工程）、运行管理权、调度管理权、实物及工程资料等交给运行单位，目前无强制标准可参照执行。

运行单位不愿接受建设方的项目及资产原因众多，有的项目工程试运投产了几年，部分工程还交不到运行单位手里，这给管道的安全运行埋下了隐患。

2009年12月30日发生的兰郑长成品油管道渭南支线漏油事件，就是管道建成后闲置时间较长，未及时试运投产交给运行单位，被第三方施工破坏所致，应引起我们的深刻反思。

三、几点思考

针对相关主要问题，结合应用实际，需不断完善建管分开的EPC总承包项目管理工作。

1、从运行筹备项目向集中建设项目过渡

2013年11月20日，《中国石油天然气集团公司工程建设项目管理办法》发布，规定建设单位应根据项目特点和建设目标要求，结合本单位人力资源能力等条件，一般应采用“业主（建设单位）+项目管理公司（PMC）+工程总承包（EPC）”模式；需要项目管理团队（PMT）或与项目专业管理公司组建联合项目管理团队（IPMT）的，采用“PMT/IPMT+EPC+监理”模式，或“业主+EPC+监理”、“业主+设计（E）+采购（P）+施工（C）+监理”、“业主+EP+C+监理”或“业主+E+PC+监理”等模式。

实践证明，集中建设项目的业主方式，让管道地区公司的运行单位来当业主，无论选择哪种项目管理模式，都可以在项目的前期工作发挥运行单位的人力和技术优势，与建设方通过协议来委托约定项目实施阶段的工作，同时通过有效的质量监管手段全过程参与到此阶段工作中，与建设方联合组成项目部共同制衡EPC总承包商；在投产和验收阶段由运行单位牵头组织负责。

通过第一个实施的集中建设项目，呼和浩特—包头—鄂尔多斯成品油管道项目的运作来看，试运投产前的工程问题大幅度下降。

集中建设项目的业主方式将最终取代运行筹备项目业主管理方式，这是建管分开下的业主方式的最佳选择。

2、制定一套完整的标准体系来规范建管分开项目

2013年12月12日，中石油股份公司天然气与管道分公司以文件的形式下发了《油气管道工程集中建设项目委托建设协议（2013版）》，明确在项目的前期、实施、试运投产、验收各环节，业主（运行单位，委托方）与建设方（受托方）签订委托建设合同，细化在项目实施阶段建设方的工作内容、权利、责任、义务。

但缺少执行的细则，应参照国际咨询工程师联合会（FIDIC）2002年出版《设计采购施工（EPC）/交钥匙合同条件》的有关规定，结合这几年的实践应用，发布一套能适应我国油气管道建设管理规范的建管分开的EPC总承包项目管理的标准，从文件向体系和行业规范过渡。

根据呼和浩特—包头—鄂尔多斯成品油管道委托协议的试行执行分析，委托建设合同内容包括但不限于项目概况、建设工期、总投资、项目管理目标（包括进度工期目标、投资控制目标、质量控制目标、HSE目标、投产目标、竣工验收目标）和资金支付，合同还应对项目前期、实施、试运投产、验收四个阶段的主要工作内容进行逐项分解，结合中国石油股份公司《项目管理指导手册》的有关条款，制定建管各方的具体工作指导细则。

建设方还应与EPC总承包商、工程质量监理签订相关合同，合同的事项范围不应超出业主与建设方签订的合同范围。

3、建立有效的协同工作机制

建管双方应建立协同沟通工作机制，运行单位与建设单位应建立例会沟通机制，参照《天然气与管道业务建设项目管理办法》、《北京油气调控中心与地区公司项目建设工作协调手册（试行）》等有关法规，建管双方可签订《新建油气管道工程协作沟通框架协议》。

双方需沟通的主要内容包括：

工程建设方面的项目设计文件审查、配合施工建设、分系统及单体设备调试、阀门调试及验收、备品备件、外部协议签订等；生产准备的运行筹备工作总体部署、分公司组建、机具车辆和办公楼购置、体系建设、培训等；试运投产和交接：

试运投产方案编制、投产前检查、投产、验收及交接、遗留问题处理等。

4、加强项目深度质量管控的方式方法

在质量管控方面，基本思路是“集中建设项目参照自建项目，运行筹备项目参照集中建设项目”开展质量管理。

建立包括建设方、运行方、监理、质量监督机构的“四位一体”管控机构，共同对承包商质量行为和实体质量进行控制。

成立三个层面质量管控机构，分别为：

1）管理层面：

管道地区公司—建设方；2）协调层面：

管道地区公司现场项目部/筹备组—建设方现场项目部；3）执行层面：

管道地区公司检查组/筹备组—监理/EPC项目部。

对施工质量检查和验收，要求协调层面和执行层面共同按一定比例进行质量检查和参与中间验收。

执行层面的检查比例：

一般工序20%～50%；线路回填、测径、试压、干燥，站场管线和电缆隐蔽工程等关键工序100%；执行层面的验收比例：

线路分部工程50%，站场分部工程100%；单位工程100%。

管道地区公司现场人员执行质量管控“两书一表”制度，每日按检查表对各工序检查结果进行记录。

在问题处理上，对检查出的问题采取“一事一单”方式进行处理，每项问题由建设方现场项目部进行确认，共同建立问题台帐跟踪整改，整改后检查销项。

通过这些有效的方法，逐步实现向“零整改”试运投产过渡。

5、做好试运投产的相关工作

（1）建立健全组织建构，明确各方责任

试运投产是项目的关键环节之一，若是运行筹备项目，建设方可委托管道地区公司编制试运投产方案并组织试运投产工作，但双方应共同组织成立试运投产领导机构，根据分工各自承担相应的责任。

表1  运行筹备项目试运投产分工

组织机构

责任主体

投产领导机构

管道投产专项工作领导小组

业主

投产指挥部

运行单位

投产执行机构

投产总调度室

运行单位承担调度指挥责任、中国石油股份公司北京油气调控中心承担调度操作责任

各专业组（包括外事协调组、投产保驾组、站场组、线路组、电气通信仪表组）

建设单位、运行单位、EPC项目部根据各自职责承担相应责任。

对于集中建设项目，可在委托协议中就试运投产的有关事项进行明确。

（2）进行试运投产投产必要条件的检查

建设单位自检后项目符合国家相关法规、标准和专业公司的相关规定，达到设计要求，经运行单位共同确认，运行单位同时必须做到生产管理组织机构健全，各岗位人员配备到位，岗位人员培训合格，特殊工种操作人员已取得相关部门颁发的操作证书，各岗位的生产管理制度、操作规程、生产报表编制完成等。

（3）对试运投产的确认

通过试运投产来检验所建管道是否达到设计要求，能否安全、正常投入运行使用（原油、成品油管道试运投产以管道进油作为试运投产开始，油头到达末站并连续安全运行72小时作为试运投产结束。

天然气管道试运投产以管道进天然气作为试运投产开始，升压至试运投产方案批复的压力并连续安全运行72小时作为试运投产结束）。

试运投产结束后，建设单位可将现场运行管理权和调度管理权移交运行单位和调控中心。

在试运投产期间出现问题，按应急预案进行处理，并及时总结分析，形成正式的总结分析报告，其经验可供其他油气管道试运投产借鉴分享。

6、规范完成交接验收

交接验收的必备条件及标准必须符合国家的相关规范。

目前，对建管分开的油气管道项目，没有统一的交接要求，单项工程（或单位工程）的中间交接基本上没有开展，在实际的操作中，是按照实物交接及验收、资料交接、管理权交接、遗留问题交接进行的。

实物交接：

建设单位在新建管道项目工程交付试运行前，应汇总设计中设备材料表、备品备件清单，作为实物点验交接的基础，实物及系统的交接应按照设计及相应规范要求完成安装、调试工作，取得相应校验证书，各项预验收合格，资料准备齐全，由建设单位与运行单位对交付试运行的实物逐项进行点验交接，经双方核实无误后在交付明细表上签字盖章，作为双方实物移交的依据。

备品备件和为生产准备用的工器具在工程交付试运行前交付运行单位。

备用设备、机组应逐台启运，正常运行72小时后移交。

站场单项工程应随整体工程达到试运投产条件后或完成试运投产，方可按有关程序、标准、规定交付给运行单位。

对于已完工的管道线路单项工程，符合工程交工验收标准，管道全线完工达到试运投产的条件和有关标准后，可单独移交运行单位托管，运行单位只承担看护责任，管道因供货商产品质量和施工质量以及移交前发生的违章占压纠纷等均由建设单位负责承担，待该管道试运投产连续安全运行72小时后正式由建设单位交付给运行单位，并履行相应的正式交接程序和手续。

对不影响试运投产的未完工程（尾工）、新增工程，由建设单位组织EPC承包商与运行单位签订安全施工协议，并向运行单位缴纳一定的安全风险抵押金，防止施工对试运投产的管道安全造成影响。

在试运投产前，各阶段应完成可行性研究报告、初步设计、设备技术规格书及有关部门的批复文件、施工图、工艺控制原则、自动化控制逻辑图、站场所有设备清单、技术规格书、验收交接单、操作说明、安装图等资料的移交。

遗留问题由建设单位与运行单位在交接前进行汇总并相互确认、形成遗留问题清单并逐项交接，在建设单位与运行单位同意的前提下，可对部分遗留问题进行带费用移交。

管道交接后应及时进行项目后评价工作，发挥后评价的效能作用。

7、做好项目建设中主要问题的处理

对工程项目建设和试运投产期间，建管双方在进行运行管理权交接时，经双方互相确认的工程遗留问题，可根据对生产安全运行的影响程度分为A、B、C三类进行解决处理。

A类问题在投产前必须解决完毕；B、C类问题在采取了可控措施确认无误后方可进行试运投产，但B、C类问题必须有建设单位和运行单位确认的整改期限。

A、B类问题整改完成后，由建设单位组织运行单位进行验收，建设单位、运行单位、EPC共同签认，方可销项；C类问题整改完成后由建设单位项目分部与运行单位所属输油气分公司签字确认后方可销项，并抄报运行单位和建设单位备案。

8、积极探索管道工程建设全过程管理，促进管道业健康发展

适应新体制和新模式，建管双方共同协作把管道建设项目工程管理和生产筹备的前期工作做得更好，需要在从项目前期到工程竣工验收的全过程管道工程建设项目管理实践中不断探索、研究、总结，形成一套适应我国长输油气管道建设管理和发展需要的标准体系，促进管道运输业健康发展。

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