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z论土地法律制度体系

「内容提要」土地关系具有夂杂性、重耍性、多样性特点,这就决定了土地关系法律调整的重要性、复杂性和多样性,决定了土地法律制度的体系化。

我国I:

地制度的体系构成包括宪法、土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地管理法律制度。

我国土地法律制度的完善，包括制定土地规划法、修订《土地管理法》、建立和完善土地物权民甜法。

『关键词」土地关系，土地法律制度，土地管理

r正文」

土地是战重要的资源和资产，以土地为客体所发生的社会关系也极具重要性和复杂性。

调胳土地关系的土地法律制度不可能是某一项具体法律制度，而应是由各个法律部门的有关土地法律规范有机构成的土地法律制度体系。

完善土地法律制度，就应研究土地法律制度体系的构成与协调。

一、土地关系与土地法律制度的体系化

土地关系是指以土地为客体所发生的社会关系，即人们因对上地的占有、利用、保护、管理所发生的社会关系，在现代社会中土地关系的复杂性、重要性、多样性决定了对土地关系法律调整的重耍性、复杂性和多样性，从而决定了土地法律制度的体系化。

（一）土地关系的特点

】.土地关系受口然规律的支配。

土地本身是一种口然资源，是口然加身的产物，而不是劳动的创造物，人们只能利用和改良土地而不能创造土地。

土地的有-限性、永久性、位迓的固定性以及土地的空间特性、土壤特性、自然植被及水文特征等都决定了人们利用土地必须尊重口然规律，因地制立，充分合理地利用七地，正确处理土地利用与环境葆护阿关系。

2.土地利用的立体化。

土地的有限性、土地供给的稀缺性和现代科学技术的发展，人们对土地的利川由平而的地表利用向立体的空间利用发展，从而使土地利用关系错综复杂。

3.土地关系的私人性与公共性相互交织。

土地关系不仅是当事人私人之间的事情，而且关乎社会公共利益。

（二）土地关系的重要性

土地是财富Z母，是实现一切生产所必须的物质条件，“是一切生产和一切存在的源泉”。

（注：

《马克思恩格斯选集》笫2卷，人民出版社1972年版，第109页。

）土地关系是人类社会重耍的社会关系，其重要性体现在：

1•土地关系是人类生存的首要关系。

没有土地，人类就不能生存，人类对土地的依存表现在人类生存所必需的衣食住行的物质资料和维持生命他康的环境雯索全都依赖上地供给。

自从有了人类社会，人就同土地发生关系，占有土地、利用土地的社会关系成为人类生存的首耍关系，成为其他社会关系的基础关系。

由于人类不断增加与土地供给有限的矛盾口益突出，土地、特别是耕地就对人类显得更加珍贵和重耍，人们常以寸土寸金相比喻，足见其重要。

2.土地关系是国民经济各部门生产建设的基础关系。

国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地。

在农业中土地是最基本的生产资料，土地不仅为劳动者和其他生产资料的活动提供场所，而口是农作物生产产出的基木条件。

在工业、运输业及其它非农业生产部门中，“土地只是作为某地，作为场地，作为操作的基地发生作用”。

（注：

马克思：

《资木论》第3卷,人民出版社1975年版,第880页。

）因此,国民经济各部门生产建设的进行必须先収得上地，发生土地关系。

土地关系是国民经济体系各部门生产建设的基础关系。

随着国民经济的发展，各部门、各行业生产建设对土地的需求眾将日益增大，特別是现代工业、交通运输业及其他非农业生产部门的发展需耍占川大虽的耕地。

农业与非农业生产建设用地的矛盾日益突出。

而农业是国民经济的基础，土地乂是农业的基础，因此就必须止确处理农业用地和非农建设用地的关系。

3.土地关系是人类环境保护关系的重要方面。

土地木身就是一个生态系统，土地土壤及其附载的森林、草原、冰川、内陆水域等都是环境的构成耍素。

对上地的破坏就会造成对环境的破坏，保护土地就是保护环境。

合理利川土地、保护土地是改善环境和保护生态系统的重要方而。

4.土地关系是关系国家政治的巫耍关系。

土地问题是我国历代农民革命的中心问题。

我国新KL：

L:

义革命也把解决农2的上地问题作为一项幕本任务，我国社会二义革命所建立的I:

地公仃制是社会上义公右制的觅要组成部分。

我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的礼:

会主义国家，而农民集体土地公有制的建立和维护则是工农联盟巩固的基础。

新时期，改革开放政策的实行也是从土地关系的调整入手的。

在农村首先推行土地承包经营制，在城市则实行国有土地使用权的有偿出让和转让。

因此，调整好土地关系关系到工农联盟的巩网、政权的稳定和改革开放政策的实行。

（三）土地关系法律调整的体系化

土地关系的重要性、特殊性和复杂性决定了对土地关系进行法律调整的必要性和体系化。

所谓法律调整的体系化，就是以土地关系为对象运用多种法律调整手段综合调整形成的有机联系的土地法律制度体系。

土地关系调整的体系化是由其调整需求的多样性决定的。

1.土地关系的极端重耍性决定了必须把土地关系作为根本的社会经济关系的亟要方而在宪法中确定土地的根木制度。

土地关系关系到国家政治、经济、环境保护与人类的生存发展,是一项具冇根木性、全局性的重要社会关系。

因此•应由宪法进行根木调整,宪法在规定根本的社会经济制度时，应对土地根本制度作出规定，以增强对土地关系进行法律调榕的权威性，也为土地关系的部门法调整提供宪法依据。

2.土地作为人类生存和发展的基础,作为生产和经济建设基础,人们在生产生活中必然要占有和利川土地，因土地占有和利用而发生社会关系。

这种社会关系首先表现为平等的占育和利用主体Z间的十地关系。

平等主体的土地占有和利用关系的法律调整耍求就是耍依法确认土地占有利用主体的平等地位和权利义务，确保每个主体都能自由地支配七地，瑕人限度地去实现土地利益。

体现这一法律调整耍求的法律正是民法.民法以个人权利为本位,强调主体地位平等、意思自治和私权神圣。

因此，平等主体间的土地占有和利用关系必然耍求民法调整。

民法调整平等主体间的土地关系就形成了土地民事法律制度。

3.人们对土地的占有和利用，不只是平等主体间的私人利益，而且与社会公共利益密切相关。

平等主体依据民法平等、自由地占有和利用土地，最人限度地实现其私人利益。

各个主体自由地获得土地所有权，口由支配和处分土地。

以确认和保护主体私人利益为价值目标的民法，对主体支配土地的自由给予充分的保障，对其限制仅仅体现在耍求主体在追求其自身利益的同时不得损害他人和社会公共利益。

而且民法对主体损害他人和社会公共利益的制止也丄耍在事后针对侵权行为追究责任。

某个土地所有主体自由地大呈收购兼并土地，就可能使一部分社会成员失去土地，但收购土地的行为并不表现为侵权行为，就难以通过民法去制I匕兼并土地的少数土地私有者就可以凭其土地所有权剥削失去土地的非所有者，造成社会不公，损害社会公共利益。

土地所有者依尺法自由支配其土地，将土地口由地由农业产业转向非农业产业，将耕地自11哋转化为非耕地，就会削弱农业生产，动摇农业的国民经济的基础地位和社会发展的基础地位，从而损害社会公共利益。

城市土地所有者如果以其土地所冇权依据民法原则自由处置其土地，就难以进行城帀的规划布局。

如果任土地的占冇、使用主体绝对自由地处置土地、浪费土地，就会造成环境的破坏，损害社会公共利益。

因此，土地的占冇利川同社会公共利益密切相关。

民法只能调整平等的土地所冇者、使用者相互间的个体利益，而对土地的所有者、占有使用者与社会的整体利益关系则显得无能为力。

如何使土地的占有利用符合社会公共利益，就需要公共权力的干预。

于是就产生了国家遞观干预土地占有利用的社会关系，这种国家对土地占有利用的宏观干预关系，就是国家以社会公共利益为本位，从国民经济和社会发展的宏观总体上对土地的占有和利用作出安排而发工的社会关系。

这种I.地关系衣现为非平等主体间的土地占仃利川的T•预关系，其法律调格的基木要求就是确保土地的占有利用符介社会整体利益。

实现这•法律调整要求的法律部门正是经济法。

经济法以社会利益为本位，调整国家权力对土地的占有利用关系的干预，实现社会整体利益的最大化。

由此便形成了土地经济法制度。

4.国家对上地占有利用关系的干预足通过政府进行的，政府为了有效地组织和实施对土地占有利用的国家干预，实现国家赋予它的戸咖责，|就会产生取府对具体古地占有和利用的管理关系。

政府对七地的管理关系的法律调整耍求就是依法确保政府对七地关系的管理既不失职，乂不越权。

体现这一-法律调整要求的就是行政法。

行政法以保障政府机关及其工作人员忠于职守、正确行使职权为原则，监僭政府机关及其工作人员履行管理职责。

调胳政府机关对土地管理关系的法律就是土地行政法。

总Z,土地法律制度应是以宪法为依据，由土地民事法律制度、土地经济法律制度、±地行政法律制度构成的土地关系。

土地民半法律制度调胳平筹主体间的上地占有利用关系，实现土地占冇利用个体利益的最大化；土地经济法律制度则调整国家对土地占冇利用的干预关系，确保土地的占有利用符合社会整体利益；土地行政法律制度则调整政府对土地的行政管理关系，监督政府机关及其工作人员履行土地管理职责。

三者密切联系，缺-不可。

例如土地的利用人Z间的土地使用权出讣:

转讣是平等主体间的土地占有利用关系，应由民法调整,如没有民法调整，平等主体间就无法进行土地的使用权的出让、转让。

但如果没有土地经济法的宏观干预，平等主体间过度自由地出让转让土地就会造成土地的破坏和浪费。

土地经济法对土地利川作出总体规划，平等主体间出让转让土地就必须遵守土地利用总体规划，而平等主体间的土地出让转让是否符合土地利用总体规划，就需国家行政机关进行监督，比如，对土地使用权出让转让进行审批、登记等。

如没右土地行政法的调整，行政机关不行使管理监督的职责，就不能保证土地使用权的出让转让符合土地利用规划，土地经济法的宏观F预就实现不了。

如没有土地经济法的调整,没有土地利用的总体规划，行政机关的管理监督也就失去了依据，就会造成对平等主体的土地利用关系的非法T涉。

因此，土地关系的法律调幣应是民法、经济法、行政法的共同任务，三者密切联系共同构成完整的土地法律制度。

二、土地法律制度的体系构成

（一〉我国宪法主耍规定了土地的公有制和七地使用制两项基本制度。

宪法第10条规定：

“城市的土地屈于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：

宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。

土地使用权可以依照法律规定转让”。

这条规立所确定的土地基本制度为土地民事法律制度、土地经济法律制度和土地行政法律制度提供了宪法依据。

（二）土地民事法律制度

土地民事法律制度是调整平等主体土地关系的法律制度的总称。

土地民步法律制度主要包括土地归属利用法律制度和土地民事流转法律制度。

土地归属和利用法律制度主耍是指调整平等主体间就土地的归属和支配而发生的土地关系的法律制度，它1「婆体现为民法中的I：

地物权法律制度，包括I：

地所有权制度和I:

地限制物权制度。

土地所冇权是上地所仃人在不违反法律禁止性规定的范圉内对土地的0曲支配的权利，是土地所有人对自己土地的自物权。

土地限制物权是指在土地所有权以外，由权利主体对土地在特定n的范围内的支配权，并扌ib除包括所有人在内的其他任何人非法干涉的权利。

土地的限制物权主要包折土地的用益物权和土地担保物权。

土地川益物权，即对他人的七地以使用收益为目的的限制物权。

在传统民法中土地用益物权主要有地上权、地役权、人役权、居住权、永仙权、使用权、观权等。

这些权利都是权利人在特定目的范閑内对他人土地的使用收益的权利。

比如地上权.指的是为建赁及氏他原因而便用他人上地的权利。

地役权足指为自己土地的便利而使用他人土地或耍求他人在其土地上不为某种行为的权利。

我国民法中的土地用益物权主要有国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、“川荒”土地使用权等。

土地担保物权是指以土地担保债权实现为冃的设龙的他物权，主要是指上地使川权抵押权。

土地使用权抵押的盘义主要在于以土地使用权的价值担保资金的融通，加速土地的开发和利用。

土地民出流转法律制度是指调胳平等主体间土地权利的流转关系的法律规范，表现为各种土地合同制度。

比如土地使用权转让合同、土地使用权出租合同、土地征用补偿合同等。

（三）土地经济法律制度

土地经济法律制度是指调整国家对土地利川宏观干预关系的经济法律制度。

它以礼会利益为本位对有限的土地资源进行合理配世。

既保护农业用地，乂兼顾非农业建设用地：

既满足眼前建设川地，乂要保证土地资源的可持续利用，平衡当前和木來土地资源的配置，达到人口、经济、社会、环境和资源的协调。

闵此土地经济法律制度尤为重要。

土地经济法律制度主耍是指土地利用规划法律制度。

上地利用规划足宏观调控土地利用的腿本手段，足土地管理和土地利用的基础秋'龙头”，在整个土地管理和土地利用中起着重耍的丫向作用。

因此，必须动用法律调整土地利用规划关系。

包括用法律规定土地利用总体规划的作用效力：

土地利用总体规划的编制主体、编制原则、编制程序；土地利用总体规划的种类；土地利用总体规划与相关规划的协调，比如，土地利用总体规划与国土规划、矿产资源规划和海洋资源保护与合理利丿IJ规划、地质环境规划、基本农川保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、城市规划等规划的相互关系和协调。

用法律规定土地利用总体规划的实施，规定违反土地利用规划的法律责任等。

（四）土地管理法律制度

土地管理法律制度是指调整行政机关对土地活动实施行政管理所产生的社会关系的法律制度。

主要包折地籍管理制度、耕地保护、建设用地管理、土地开发与复.垦管理、土地行政执法监督检查等。

地籍管理主耍包括土地调查、土地变动的权属登记、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理等内容。

耕地保护管理主要包括耕地占有补偿制度、耕地数塔质量动态平衡制度、基木农用保护制度、水土保持和土质改良制度、农地川途管制制度、禁止耕地闲置、荒芜制度等。

建设川地管理主要包括：

建设用地范圈管理，农用地转为建设用地的审批制度，建设川地的审查、审批，建设用地出让、转让管理，建设临时用地管理，乡镇金业和乡（镇）公共设施、公益爭业建设用地管理等。

土地开发与复垦管理主要包折鼓励土地开发制度、鼓励土地幣理制度、土地复星制度。

土地执法监替检查主要包括：

规定土地执法监替检查的部门、职责，监督检査措施，对违法者的责任追究等。

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三、土地法律制度体系的协调

土地法律制度体系的协调是指构成土地法律制度体系的各个部分相互联系，密切配合，共同发挥对土地关系的调整作用。

其不协调是指构成土地法律制度的各个部分间配置缺位或效力冲突。

完善土地法律制度的任务则在于实现土地法律制度的协调，消除其不协调。

所ill•I:

地法律制度体系构成的协调是指构成土地法律制度的各个部分的合理配置o土地法律制度从体系上应由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度共同构成。

这三大部分的具备是其协调的基础。

如果这三大部分中有一项缺位就会造成体系构成上的残缺不全。

其协调性体现在各个法律制度各有分工、相互配合、互不冲突。

土地民事法律制度调整平等主体间的土地关系，规定各个民事主体的土地民爭权利，例如规定各个土地所有主体的土地所有权，规定各个平等的土地利用主体的土地利用权，规定各种十•地民事权利的效力及其效力协调。

土地经济法律制度调務啊家干预土地利用的社会关系，它以社会利益为木位，确保通过国家干预使民事主体对上地的利用符合社会整体利益。

国家F预实质是以社会利益为本位对民事主体的土地利用权利进行的适度限制，将土地民爭主体对土地利用的自由限定在以社会利益为依据的法律限度范围内。

土地经济法律制度乂以尊垂土地民事主体的民事权利和利益为询提，仅仅间接地限制民事主体的权利，而不否定民爭主体的民爭权利。

国家对土地利用的宏观干预耍通过政府机关和政府职能部门的具体管理来实现。

为了防止政府机关滥行管理，十•地经济法律应赋尹政府机关土地管理职权。

比如十地规划编制、耕地保护、土地开发与复垦、建设川地管理、执法监督检査等职权。

行政法则要将政府机关的上地管理职权进一步具体化，规定政府机关行使这些职权的具体内容、程序、违反职责的责任，监督政府机关切实履行土地管理职责，确保土地经济法对土地资源宏观调控的实现。

例如，依据土地经济法，制定《耕地保护条例》、《土地登记条例》、《上地估价办法》等行政法规。

总之土地民事活动耍遵守国家的宏观干预，而国家对土地的氏事活动的宏观于预有赖政府对土地的管理來实现，而政府对土地管理活动的进行乂必须依据国家的必要的宏观干预进行。

比如土地使用权出让转让应符合土地利用总体规划和年度计划，而土地便用权出让转让是否符合土地利用总体规划和年度计划，要通过行政管理机关的审査批准來确保，而行政机关能否正确履行这一■职责，也要通过行政监督來实现。

在这里，土地使用权的出让、转让是土地民事活动，土地利用规划是对民事活动的宏观干预，土地出i上、转让的行政审批是对土地的行政管理，他们分别属于土地民事法、土地经济法、土地行政法的调整范围，而且其结合构成完整的土地法律制度，成为土地法律制度不町缺少的构成部分。

如来没冇土地民爭法律调整的土地民事活动，也就等于没有最基本的社会经济活动：

如果没有土地经济法对土地利用的宏观调控，就会造成对土地的过度利用和滥用，造成对土地的破坏和浪费，破坏土地的生态环境，破坏社会经济町持续发展的条件：

如果没有土地行政法对土地行政管理的调整，行政机关失F行使管理职贵或滥用行政管理权，就会造成I:

地宏观调控的不能实现或对上地民爭活动的侵害。

因此，.三者密切配合、缺厂不可。

土地法律制度体系的协调，除了其体系构成总体上的协调外，还应包括构成七地法律制度体系的各个部分的内部协调。

土地民事法律制度内部土地所有权与止地使用权、各种匕地民事权利和互Z间应是协调的。

上地民枣法律制度内部的协调，匸要体现于民法屮的物权法理。

依据物权法理，丄地物权权利人对土地有直接管理和支配并排除其他人非法干涉的权利。

按照一物上权原则，同一块土地不得有性质不相容的两个土地物权的存在，而性质相容的两种物权可以同时存在于同一块土地上。

当土地所有权与土地他物权并存时，土地所有权的效力受到他物权效力的限制，土地所有人不得凭借其所有权干涉土地他物权人的用益物权。

他物权人也只能在特定的范围内行使土地物权，不得以其他物权侵犯土地所冇权。

当土地上的他物权终止时土地所冇权恢复其圆满支配状态。

各类他物权在性质相容的前提下，可以在同一土地上同时存在。

比如甲的地」-•权与乙的地役权可同在一块土地上，甲的土地使用权与乙的土地使用权抵押权可同时存在。

当土地上的他物权发生效力冲突时也得依一定的规则予以协训。

土地经济法律制度内部也应是相互协调的，如土地利用总体规划与具体规划或专项规划应协调一致，土地行政管理法律制度的内部各部分之间也应协调一致，如耕地保护与建设用地审批应是协调的。

四、十-地法律制度的完善

从上地法律制度的构成体系及其协调运作地调整土地关系的耍求来看，我国土地法律制

度不够完善，完善土地法律制度的任务还很艰巨，而其中戢主耍的有以卜•儿个方面：

（一）土地经济法律制度的完善-制定土地规划法

土地经济法律制度是以社会利益为木位调整国家宏观干预土地关系的法律制度，它是节约用地、实现土地资源优化配置的重要法律手段。

宏观调控土地利用的法律主要是土地规划法。

土地规划是土地管理的依据，是各项具体上地管理活动的依据，因此土地规划法在十•地法律制度体系中应居于龙头地位。

它一方面干预土地民爭主体对土地的利用，一方面为行政机关的土地管理捉供依据。

而目前我国土地法律制度中土地规划法律作为土地经济法的龙头地位并没有其正确立，表现在将土地规划仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段，与其他土地管理手段并行地规定在土地管理法之中而没有将其单独立法，未能使其取得比具体土地管理法律制度更高的法律效力，这样就使得土地利川总体规划难以仃效贺彻执行。

令的地方政府虽然制定了土地利用总体规划，但乂不执行规划，盲目批地、乱占耕地，曾经在各地兴起了开发区热、房地产热、扩城热、城镇建设热，致使人虽耕地资源逍到破坏，土地资产收益人量流失。

因此必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作丿I】。

这就需要运用强冇力的上地规划法确保土地利用总体规划編制的科学性和实施的权威性。

因此就要提鬲土地规划法律制度的法律地位，不能再将土地规划法律制度作为土地管理法律制度的一项具体制度来规定，而应将其从土地管理法中独立出來，由全国人民代表大会或其常委会制定独芷的《中华人民共和国土地规划法》，作为基本的土地经济法，即土地宏观调控法。

土地规划法应对I:

地利用总体规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力、规划的实施、土地利用总体规划的法律责任等问题作出规定。

山于没有一部统一的土地规划法，土地宏观失控的问题往往要依靠政策调整。

比如1997年4月15II,《中共中央、国务院关于进一步加强十•地管理切实保护耕地的通知》以屮央第11号文件下发，针对耕地锐减的严峻形势,明确提出了对土地利用加强宏观调控的任务，•要求：

“各极人民政府要按照提高土地利川率,占有耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为乘点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的耍求，认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作”。

这种政策性规定虽然在一定阶段可以对I：

地规划关系起到促进和调榕作川，但它不具有法律的稳密性、权威性和规范性,难以氏久地有效地调整土地规划关系。

因此必须制订统-的JL地规划法调整上地规划关系。

作为社会主义市场经济条件下的土地规划法，必须坚持“实现耕地总虽动态平衡，以供给制约和引导需求、加强对农地和非农地用途管制的原则，对土地利用规划、后备土地资源开发规划、土地整理专项规划、土地分区规划等作出全血规定，建立按规划供地批地的规划审核许可证制度，建立规划公示制度，规划动态监测制度等规划实施制度。

”（注：

参见喻国忠：

《广西修编规划的问题及措施》,《中国土地》1997年第10期。

）

（二）土地管理法律制度的完善-修订《土地管理法》

土地管理法律制度，应是规范具体的土地的管理活动的法律制度。

土地管理活动必须遵守土地规划，因此，土地规划法的效力应高于土地管理法，土地管理法应依据I：

地规划法制定。

在修订土地管理法时，不应再将土地规划作为土地具体管理的-个方面规定在土地管理法之中，而应将土地规划与具体土地管理分别立法。

在此基础上，土地管理法的修订完善主要应包括以下内容：

1.土地管理法在体系上应包括总则、土地权利登记管理、土地调査与统计、耕地保护、土地开发与复垦、土地征用、建设用地管理、监督检査、法律责任等。

这一体系与现行土地管理法内容不同的是去除了关于土地权利的规定，而应将其规定于土地民事法律：

去除了关于土地利川规划的规定，而将其单独立法：

将土地征用与建设用地管理分别规定。

因为虽然土地征用是取得建设用地的重要方式,但土地征用本身与建设用地管理应当是有区别的。

±地征用管理应是关于土地征用行为本身的管理，主要规定征用的目的、征用主体、程序、土地补偿和安置等，它主耍调节的是国家与被征土地原所冇人Z间的关系。

建设用地管理应是针对已经成为建设用土地的使用管理，主更包括建设用地使用权的取得方式、建设用地用途的变更、临时使用土地、建设用土地使用权的收回,乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、农村居民住宅建设用地等管理，主要调节国家与建设用地使用者Z间的关系。

将二者分别对待有利于采取不同的原则依法加强土地征用管理和建设用地管理。

土地征用管理既耍满足国家建设用地需耍，乂要保护农民集体土地所有权，维护农民利益。

建设用地