美国劳动争议处理制度考察报告.docx

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美国劳动争议处理制度考察报告

美国劳动争议处理制度考察报告　　

哈晓斯

根据中美劳动法律合作项目计划安排，经部领导批准，由我部劳动工资司负责人带队、劳科所专家和重庆、广西劳动保障厅局主管领导以及黑龙江、青岛、沈阳、柳州劳动争议仲裁机构负责人参加的美国劳动争议处理制度考察团一行12人，于20XX年8月13日至8月30日专程赴美考察。

其间，考察团与美国劳工部、美国联邦调停调解局（FMCS）及美国劳工关系委员会有关专家座谈，听取美国劳动争议处理制度的相关介绍，听取由FMCS推荐的美全国公共电台公司劳资双方争议调解的个案介绍，并与美国密歇根大学、哈佛大学肯尼迪学院、波士顿大学有关教授和专家以及部分企业人力资源部主管及工会负责人进行座谈，详细了解美国劳动争议处理制度的现状及运作机制。

考察团还访问了密歇根州经济发展局，与州劳工局及州听证委员会有关专家座谈，了解密歇根州劳动争议处理机构及处理方式等有关情况；访问了波士顿仲裁员协会，了解美国劳动争议仲裁的程序及仲裁员构成等有关情况。

此外，还实地考察了福特汽车公司，了解公司内部劳动争议处理的程序及相关组织结构。

考察期间，考察团负责人还与美方承办中美劳动法律合作项目的全球战略公司及项目评估机构有关人士举行会谈，就此次考察成果及项目下一步的安排尤其是青岛试点等问题交换意见，并初步达成共识。

此次考察受到中美劳动法合作项目美方项目经理的热情接待，考察日程紧凑，考察内容丰富，再加上互动性的考察方式，使考察团成员从不同视角对美国的劳动争议处理制度、法律依据、程序以及劳动争议处理机构和调解员、仲裁员的遴选等有了深入了解，对中美两国劳动争议处理制度的比较有了深刻认识，考察获得了预期成果。

结束考察前考察团进行了认真总结，在此基础上形成如下考察报告。

一、美国劳动争议处理制度的基本框架　

（一）美国劳动争议制度缘起

美国劳动争议处理制度是伴随着70年前美国社会大骚乱而诞生的。

当时，频发的劳动争议并没有通过法庭或者谈判和调解解决，而是常常以街头抗议或大型有时甚至激烈的罢工等形式爆发。

1933年，美国各地发生停工事件高达1856起，严重波及并影响到美国经济的支柱领域，并使美国几座城市陷入街头暴力活动的泥潭。

1935年，美国国会通过国家劳动关系法，保护工人建立并参与工会活动或不参与工会活动的权利，调整工会与雇主的关系，鼓励通过工会与雇主的集体谈判解决双方的争端。

同年，国会通过成立国家劳动关系委员会，作为独立的联邦机构负责执行和实施国家劳动关系法，以保证雇员可以行使自己的权利，保护他们和公众免受不公平劳工行为的伤害。

国家劳动关系法通过12年后，美国国会进一步确定，集体谈判双方可以使用一个站在中立立场的帮手，以公平地向工会和公司管理层提供帮助。

国会基于此种考量，于当年成立联邦调停调解局（FMCS），FMCS以一个由调解人组成的团队和第三方的中立身份随时向劳动者和管理层提供调解服务，帮助工会和雇主解决双方的合同争议。

自此，美国劳动争议处理制度的基础框架业已形成。

（二）美国劳动争议制度的基本框架

雇主和雇员代表之间通过谈判协商解决争端，政府则通过使用调解、中介和自愿仲裁的方法帮助雇主和雇员代表在解决工资、工时和劳动条件等问题达成或维持协议，是美国劳动争议处理制度的基本政策。

美国国家劳动关系法规定，减少劳工纠纷是雇员、雇员代表和雇主的共同责任。

各方应尽一切努力制定和维持合理的有关工资、工时、工作条件的协议，对协议的修改要有合理的解释。

在对协议条款和协议的实施产生纠纷时，任何一方应尽快要求会面，双方应尽最大努力尽快解决纠纷。

如果解决不了，FMCS及其地区办公室则应尽快组织会议，实施调解，以帮助解决纠纷。

美国的劳动争议制度包括调解和仲裁以及法院审理三个层次。

调解是由劳动关系双方当事人自愿选择的，仲裁则是由双方当事人在集体合同或个人劳动合同中约定的，而不是法律规定的必经程序（邮政和铁路包括航空公司属于例外，美国《邮政雇员法》和《铁路劳动法》规定，这些部门发生劳动争议必须经过调解）。

调解与仲裁都是由中立方做出的，其中由FMCS及其地区办公室派出的调解员尽管由政府雇员的身份，但在调解中则完全处于中立方的立场。

FMCS的调解是免费的。

双方当事人也可以找第三方做调解，但第三方与FMCS持中立方立场不同，可能带有某种倾向。

美国法律不要求劳动关系双方必须接受调解，只有双方当事人允许调解人在场时他们才会受到欢迎，调解的成功取决于双方当事人接受的程度，调解本身不具有约束力；而仲裁员则以私人和独立的身份实施仲裁，其裁决的结果是终局的，对双方当事人具有约束力。

当事人一方可以就仲裁裁决向法院起诉，但除非仲裁员在审理和裁决中有徇私舞弊、越权之类违反法律行为，否则其做出的裁决法院通常会予维持。

由于仲裁与法院相比，具有时效快（法院审理一起劳动争议案件一般要花数年时间）、费用低（有的案件在法院花几百万美元还打不完），以及仲裁员属专家型、熟谙劳动法律法规，而法官则未必是专家等原因，目前美国绝大多数雇主和工会在集体合同中约定发生争议由仲裁裁决，个别的没有约定，出现争议则通过联邦巡回法院审理解决。

非工会雇员即个人劳动合同出现的劳动争议（亦即就业争议），传统上由法院审理解决，目前这种状况正在改变。

（三）企业内部劳动争议处理程序

美国的劳动争议处理制度重在从企业层面通过集体谈判和协商解决劳动纠纷。

为保证企业内部的申诉得到公正处理，越来越多的美国公司主要是没有工会的公司，建立了同事核实委员会或审查团，全部或部分由企业雇员组成，参与内部申诉程序的某个环节。

同事核实委员会通常是参与解决更为严重的争议（如解雇雇员或重要的索赔等）。

一个企业内部解决劳动争议的典型程序略如下图：

雇员向工长或监管提出口头申诉

↓

经雇员或工会签名的书面申诉→工长或监管对申诉作书面答复

↓

倘对答复不满，雇员或工会可向所在部门领导或经理上诉→部门领导在短期内应予答复　　

↓

对上述不满意，雇员或工会可向工厂经理或其代表上诉→雇主将对申诉作出书面答复

↓

仍然不满意，雇员或工会将根据雇主的人事政策或惯例或集体谈判协议采取下一步措施→可能是调解、仲裁、同事审查或这些程序的综合　　

依据集体合同与个人劳动合同的差异，美国的劳动争议处理制度分为两大类，一类是雇员属工会会员的，由工会代表与雇主签订集体合同保障双方当事人的权利，另一类是雇员属非工会会员的，则由个人与雇主签订劳动合同。

按照现行制度，前者引发的劳动争议由联邦法律主要是国家劳动关系法调整，FMCS侧重对这类集体争议实施调解；后者引发的劳动争议则由各州立法调整，出现非集体争议即个人劳动争议通常通过法院审理以及仲裁解决。

目前在美国，劳动者参加工会的比例由最高时33%下降至12%左右，集中在制造业和政府雇员中。

越来越多的劳动者没有参加工会，涉及个人雇员索赔的诉讼正在迅速增长，每年高达数百万件。

如今越来越多的雇主与劳动者在签订劳动合同时也约定选择仲裁作为解决劳动争议的途径。

FMCS在调解集体争议的同时，也在努力尝试调解这类非集体争议。

FMCS对集体合同争议的调解，不仅是就争议本身的调解，还有所谓预防性调解。

美国家劳动关系法规定，企业工会或管理层在集体合同到期前30天必须通知FMCS，说明他们有意进行重新谈判。

FMCS的调解员逐一与各方取得联系，通过调解协助双方在合同到期前达成协议。

20XX年10月1日至20XX年10月1日，美国全国共有26526份集体合同到期。

由于调解是自愿的，FMCS的调解员参与了其中5000份集体合同的谈判，在调解员协助下解决争议的达80%。

而据FMCS底特律市办公室介绍，95%的劳动争议案件可以通过调解解决，只有大约5%的案件进入仲裁。

劳动争议是否进入仲裁程序，是由双方当事人在集体协议或者劳动合同约定的，一旦约定仲裁就意味着双方当事人自愿放弃了诉权。

美国的仲裁员是独立的个人，仲裁员资格没有法律规定，可以是专职，也可以是兼职，考察中我们了解到，许多仲裁员是由律师、教授、法官转行的。

值得关注的是，仲裁员的遴选即由谁来实施某起劳动争议案件的仲裁，是由双方当事人协商确定的，而不是由政府机构或某一方单方面确定的。

美国仲裁员协会负责为仲裁员提供有偿服务（须缴纳每年300美元会费），同时会谨慎地向劳动争议双方当事人提供合适的会员名单供其选择，FMCS也可推荐仲裁员名单备选。

目前全美共有1200名仲裁员，仲裁费因地区不同有所差异，波士顿地区仲裁费为每天1000美元。

一般为每天700-800美元。

据介绍，审理一起劳动争议大约需要3天，仲裁费为3000美元左右。

由于调解的结果双方都满意（双方在底线以上的让步促成新的协议），而仲裁的结果可能一方满意一方不满意，甚至双方都不满意，再加上仲裁费、律师费等费用昂贵，因此绝大多数雇主和雇员以及工会愿意在调解程序中解决问题，很少进入仲裁程序。

为促进劳动关系的改善，避免和减少劳动纠纷，美国在国家一级建立了劳动关系委员会，由总统任命的12人组成。

其中管理界与劳工界各有6名杰出人才出任。

其职责是提出避免劳动纠纷的建议，对国家和公共福利有重大影响的争端的解决提供意见和咨询。

同时，在企业、地区和行业也建立劳动关系委员会，由雇主、雇员和代表雇员的劳工组织共同组成。

其职责是改善劳动关系，增强尊重双方利益的有益的对话。

联邦调停调解局及其地区办公室将对企业、地区和行业劳动关系委员会成员进行培训，帮助他们掌握集体谈判技巧以及预防和管理冲突的能力，目的在于在企业一级解决劳动争端。

为鼓励企业、地区和行业建立劳动关系委员会，国家劳动关系法中规定对委员会给予必要的拨款。

二、美国劳动争议处理制度的基本特点和我们的感受　

（一）美国劳动争议处理制度的基本特点

美国劳动争议处理制度的形成有其深刻的政治、历史、文化和经济背景，其中一个重要的背景就是，随着战后经济的高速持续发展和工人工资、生活福利的大幅提高，工会与资方的关系已经由历史上主要表现为对立，转变为今天更多体现为合作。

正因为如此，劳动关系才可能更多地通过谈判协商、辅之以调解得以自我调整。

FMCS提供的数字显示，过去的5年间，以罢工和关厂的方式进行的停工从1999年的411起下降至20XX年的271起。

通过考察，我们认为美国的劳动争议处理制度有以下四个鲜明特点：

其一，突出预防与调解，注重在企业层面解决劳动争议。

美国国家劳动关系法规定，减少劳工纠纷是雇员、雇员代表和雇主的共同责任。

这是劳资双方的法定义务，也是在企业层面解决劳动争议的法律依据。

在企业内部目前已经或者正在形成一种劳动关系自我调节机制，不仅有劳动关系委员会作为劳资对话的平台，而且形成了雇员申诉的正当途径和程序，并有同事核实委员会参与雇员申诉程序，保证申诉得到公正处置。

在企业外部，FMCS及其地区办公室不仅派出调解员参与企业具体劳动争议的调解（如果双方当事人自愿接受的话），而且开展预防性调解，即在劳资双方集体协议谈判过程中提前介入，协助双方促成协议；或者在双方出现争端苗头时，应邀介入调解，促成争议化解。

与此同时，为增强企业内部解决劳动争议的能力，FMCS及其地区办公室还对企业劳资双方开展有针对性的培训，培训包括四个方面的内容，分别是知识类，包括法律常识、企业规章以及工会的章程等；谈判技巧，即有效交流、解决问题的技巧；联系的能力，即与同行、上级以及管理或者代表的工人联系的能力；管理冲突的能力，包括实行所谓“门户开放”政策，即办公室呈开放式，及时与冲突各方对话等。

显然，在企业内部建立这样一种机制，企业外部又有政府作为中立方的调解与培训，必然会使日常大量的劳动争议得以在企业层面通过谈判协商乃至调解解决。

其二，差异化、多样化的劳动争议处理方式。

美国的劳动争议处理制度在管辖上体现出联邦和州分权即差异化的方式，从企业来说，年销售额为50万美元以上的企业适用联邦法律调整，年销售额50万美元以下的适用州法律调整；从雇员是否参加工会来说，属于工会雇员即有集体合同的雇员与企业发生的争议适用联邦法律，非工会雇员无论有无个人劳动合同适用州法律；从劳动争议处理方式上看，劳动关系双方当事人可以约定选择仲裁或者法院作为解决双方争议的途径；从集体合同与个人劳动合同的管理上看，法律规定集体合同到期前30天必须通知FMCS，而对个人劳动合同则无法律规定。

对于邮政和铁路（包括航空公司）两大行业的劳动争议，国会专门制订有单项法律，规定这些部门发生劳动争议必须先做调解。

美国劳动争议处理制度的多样化，体现在最大限度地尊重双方当事人的意愿，或调或裁或审，均由双方当事人协商确定。

而包括企业内部建立的劳动关系委员会这一劳资双方沟通与对话的平台、建立和畅通雇员申诉渠道、建立劳资双方谈判协商机制，以及企业外部中立方的调解、对劳资双方相关人员的培训，直至独立的不受任何一方和政府约束的仲裁，则为各类不同的处理模式创造了条件。

此外，包括企业、地区和行业劳动关系委员会以及仲裁员协会和仲裁员在内的非政府组织或个人以不同方式参与劳动争议处理过程，也是劳动争议处理制度多样化的体现。

其三，仲裁员个人化与社会化，保证仲裁裁决的独立与公正。

在美国的劳动争议处理制度中，如果把调解员比作是“说客”旨在说合双方当事人坐下来通过谈判协商达成协议的话，那么，仲裁员的角色则更像“法官”，因为他作出的裁决是终局的，具有法律约束力。

美国劳动争议的仲裁员均为独立的个人，不代表政府或者某个团体的立场，独立办案。

而仲裁员的遴选则体现出社会化，需要双方当事人共同确定。

办案实践中显示出来的水平和信誉度，往往是某个仲裁员能否获得双方当事人确认的重要衡量标准。

一些仲裁员由于办事公正，深得劳资双方认可，信誉度很高，因而接受仲裁的案件数也多。

波士顿一名仲裁员称其手上待审理的案件已经排到20XX年5月。

事实上，一些大公司都有几个劳资双方属意的仲裁员，一旦需要时则可直接聘请。

社会化的遴选方式，无疑会迫使仲裁员努力掌握专业知识，严格依法办事，提高办案质量，非如此将很难得到客户的认可。

仲裁员的个人化与社会化，适应了美国劳动争议处理的需要，也使这一“准司法”程序免受各方干扰，确保仲裁员独立办案，公正裁决。

其四，仲裁终局制凸现了劳动争议处理制度的高效。

在美国劳动争议处理制度中，仲裁裁决为终局裁定，具有法律约束力，除非仲裁员在办案过程中有违法行为，否则法院不会推翻仲裁员的裁决。

事实上，很少有被法院推翻的仲裁裁决。

美国最高法院解释中规定，法院要非常尊重仲裁裁决，只授权进行有限的司法审查。

目前仅有1%-1.5%的仲裁裁决被上诉至法院，其中极少数被推翻。

劳动争议处理中的仲裁终局制，减少了双方当事人的讼累，把因劳动争议给企业造成的经济损失降到最低程度。

衡量劳动争议处理制度的成功与否，一个重要的标准应当是处理时效的长短。

道理很简单，劳动争议与一般民事案件的最大区别在于，前者直接影响到企业的经济活动，集体争议尤甚。

同时因工资报酬、职业伤害、随意解雇等引发的劳动争议，对劳动者的伤害及其严重甚至是致命的，繁琐、拖沓的处理程序对劳动者来说则可能是进一步的伤害；而后者往往局限于原被告双方，影响相对较小。

冗长的劳动争议处理程序无疑给双方当事人带来巨大的人力和物力负担，而仲裁终局制则使缩短劳动争议处理时效成为可能。

（二）我们的感受

考察中我们对中美两国劳动争议处理制度的异同进行若干比较，感受较深的有以下四点：

其一，两国的民主法制传统不同。

美国的法律包括劳动法律法规健全，除联邦外，各州均有不少相关法律。

尤为重要的是，这些法律颁布实施时间较长，经受了实践的经验。

以联邦法律为例，上世纪20年代颁布实施的有《铁路劳动法》、《联邦仲裁法》，已近80年；上世纪30年代颁布实施的有《国家劳动关系法》、《社会保障法》、《公平劳动标准法》，已近70年。

法律法规的健全和经久不变，劳资双方通过谈判协商解决争端的机制已经形成，这些都为劳动争议处理制度的建立和完善奠定了基础。

相对于美国，中国尚处在经济和社会体制转轨与转型之中，刚由传统的“人治”转入“法治”轨道，各项法律包括劳动法律法规还很不健全，还有许多法律空白点需要填补。

作为劳动法律法规的“母法”——《劳动法》出台刚满10年，已经显露出许多与现实不适应的条款。

劳动合同制度推行已经20年，仍然有相当数量的劳动者尤其是农民工没有签订劳动合同。

与劳动关系调整相关的若干法律包括《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动争议处理法》以及其他相关劳动法律如《促进就业法》、《社会保障法》等或者尚在制定中或者尚未列入立法规划。

这些大背景决定了中国劳动争议处理制度的建立和健全不可能一蹴而就，而需要一个过程。

其二，两国劳动争议处理工作的行政管理体制不同。

美国是联邦制，各州相对独立，有各自的立法权，各州的法律不尽一致。

因而形成集体合同争议适用联邦法律、个人劳动合同适用州法律的差异化劳动争议处理制度。

而中国则是中央集权制，各省市自治区尽管有立法权，但所制定的法律法规不能与上位法冲突，因而只能是一个制度、一套法律。

在劳动争议处理工作的行政管理体制上，美国联邦劳工部只负责执行劳动法律法规，接受并调查处理违反法律法规的行为；而具体的劳动争议调解、集体合同到期的备案以及集体谈判代表资格的确认等，则分由与联邦劳工部并行的社会事务型机构——FMCS及美国劳动关系委员会承担，直接对总统负责，不受劳工部的约束；劳动争议仲裁则由非政府组织的仲裁员协会和独立的个人——仲裁员承担，政府不负责拨款。

中国的劳动争议处理工作则基本属于政府行为，劳动保障部负责统管全国的劳动争议处理工作，作为政府和劳资三方组成的劳动争议仲裁委员会办事机构也设在劳动保障部门，直接负责劳动争议案件的受理、调解和仲裁事宜。

仲裁员多为公务员身份，极少数兼职仲裁员可能来自工会等团体。

劳动争议仲裁办事机构基本依靠财政拨款，案件审理适当收费。

其三，两国劳动力供给关系不同。

美国经济高度发达，就业空间相对宽阔，而其人口相对较少，因此，在过去的几十年间劳动力供给相对不足的矛盾凸现，一些企业不得不依靠移民或者偷渡的黑工维持生产。

在这样一种劳动力供求关系大背景下，劳动者无疑处于相对强势地位，劳资冲突的激烈程度相对不明显。

而中国由于总体上尚属于经济欠发达国家，城镇就业岗位不足，而改革开放以来数以亿计的农村劳动力进城务工，更加剧了劳动力供大于求的局面。

过去几十年直至目前，乃至未来相当一个时期内，这种态势不会出现根本的变化。

在劳动力市场“粥少僧多”的大背景下，劳动者无疑处于相对弱势的地位，劳资矛盾的激烈程度显得格外突出。

维持和谐劳动关系和劳动争议处理的难度要远远高于以往任何一个时期。

其四，两国集体合同与个人劳动合同的形成机制不同。

美国是一个重契约的国家，劳资双方契约意识已经形成传统。

尤其是集体合同，劳资双方谈判协商已经成为惯例。

尤为重要的是，法律赋予劳动者维护自身权利可以选择罢工的最后手段，这就使得许多隐性或者显性的劳动争议可能在谈判协商过程中得到自我化解，或者借助外部的调解得以解决。

而中国的集体合同包括个人劳动合同，尽管法律规定必须双方协商一致，集体合同也有谈判机制，但由于劳动者一方处于相对弱势地位，又缺乏可以选择的“最后手段”，因此谈判协商通常是以劳动者一方的无奈和妥协收场。

同时，在国有企业中工会主席身居管理层，在集体谈判中其角色的把握有时也很尴尬。

这些客观因素造成中国的集体合同与个人劳动合同，与法律意义上的集体合同与个人劳动合同相差甚远，因而往往不仅不能消弥双方的争端，而且可能成为引发劳动争议的隐患。

三、有关政策建议　

考察团在对中美两国劳动争议处理制度进行深入比较分析后认为，美国劳动争议处理制度有许多值得中国借鉴之处，但由于两国政治、历史、文化传统的差异，不能照搬美国的经验和做法，而应从中国的国情出发，从现阶段中国的政治、经济改革的进程出发，认真总结中国劳动争议处理制度20年来的得失，努力探索健全完善中国现行劳动争议处理制度的路子。

结合此次考察，我们提出以下政策建议供参考。

（一）坚持重在预防、重在调解的劳动争议处理原则。

借鉴美国在企业、地区及行业建立劳动关系委员会，形成劳资双方沟通与对话平台的做法，要在企业内部和外部（地区及行业）建立相关平台，定期或不定期分析劳动关系状况，对可能或者已经出现的劳动争议实施自我调解，尽可能通过调解的手段解决劳动争议，减少或者最大限度地降低劳动争议处理的成本。

（二）加强对劳动争议处理体制的研究，尽快探索出适应中国国情、高效、差异化的劳动争议处理体制。

现行劳动争议处理体制最大的弊端，就是程序冗长，效率低下。

在现行法律制度框架下，借鉴美国的做法，研究探索对不同人群、不同案件的劳动争议处理模式，尝试差异化分类处理办法。

尊重劳动关系双方当事人对劳动争议处理模式的选择权利，探索在集体合同和个人劳动合同中约定劳动争议处理方式。

同时，要研究现行“一调一裁二审”的劳动争议处理体制的改革办法，在劳动争议仲裁院试点的基础上，探索仲裁终局或者部分案件仲裁终局的可行性。

（三）加强劳动争议处理工作的能力建设。

能力建设已经成为劳动争议处理制度中重要的环节，也是最大限度地化解劳动争议、降低劳动争议处理成本的关键所在。

美国联邦调停调解局一个重要职责，是开展对调解员和企业、地区及行业劳动关系委员会人员的培训，通过提高他们各方面的能力，提高在企业层面调解或者谈判解决劳动争议的成功率。

中国也应建立企业劳动争议调解委员会以及工会和管理层的培训制度，侧重开展预防性调解以及谈判和交流能力的培训。

要结合实际尽快编写相关培训教材供各地选用，同时各地要建立劳动争议处理能力建设师资人才库，为培训提供合适的师资力量。

（四）继续做好中美劳动法制项目后续工作。

当前重要任务是抓紧制订试点方案，尽快启动青岛试点。

试点中应当注重借用项目的支持开展劳动争议处理工作人员的能力建设，同时探索在企业内部建立劳资对话平台，在企业外部建立区域性的劳资对话平台，促进劳动关系的和谐稳定。

美国劳动争议处理制度考察团　

团长吴道槐　　

成员郑东亮王瑞冯振年　

卢建辉韦桂鹏张政洪　

李明刚王永江石碧硕

吴菁菁哈晓斯　　

二00五年九月八日