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竹山土地利用总体规划调整完善说明
竹山县土地利用总体规划(2006—2020年)调整完善说明
竹山县人民政府
二〇一七年七月
一、规划调整的背景
(一)土地利用现状分析
2014年农用地面积为334369.62公顷,包括耕地40489.93公顷,园地5130.23公顷,林地282730.65公顷,其他农用地6018.81公顷;建设用地面积为13218.89公顷,城乡建设用地总规模为7958.49公顷,交通、水利及其他建设用地规模为5260.4公顷;其他土地面积为10397.13公顷,其中水域面积3314.07公顷,自然保留地面积7083.06公顷。
(二)规划调整的必要性
1、适应宏观发展政策调整的需要
现行规划经省政府批准实施以来,鄂西生态文化旅游圈深入推进,汉江经济带、竹房城镇带相继实施,竹山县作为湖北省主体功能区规划确定的省级重点生态功能区,对土地利用的总体安排提出了新的要求;推进新型城镇化建设,对进一步完善土地利用机制提出了新要求;强化管控落实最严格耕地保护制度的提出对耕地数量、质量保护提出了新的要求;推进土地节约集约利用相关政策的提出,对严控总量、盘活存量、增加流量、提高效率等方面提出了新的要求;“生态保护红线”作为继“耕地保护红线”之后的第二条“生命线”被提出,土地生态环境保护的地位更加突出。
为适应国家、省和市新时期提出的战略目标和要求,有必要对现行规划进行调整,以妥善处理保护资源、保障发展与生态建设之间的关系。
2、保障经济社会可持续发展的需要
经过“十二五”期间的快速发展,竹山县经济社会水平已经站在了一个新的历史高度。
“十三五”期间,为全面建成小康社会,打造新型工业化、农业现代化、旅游产业化、全域生态化的区域性强县,竹山县提出了加快建设“十星高地·秦巴强县”,在秦巴山片区率先实现脱贫、率先全面建成小康社会。
新的经济社会发展目标和发展格局的提出,有必要通过土地利用总体规划的调整,重新定位竹山县各区域功能以及调整土地利用的空间布局,保障竹山县经济社会持续健康发展。
3、与土地变更调查数据衔接的需要
2009年,我国启用了第二次土地利用现状调查成果之后,历年土地利用变更调查数据是第二次土地利用现状调查成果为基础,土地利用变更调查数据与规划安排存在较大偏差,特别是耕地面积和建设用地规模等数据,严重影响了现行规划的现势性和可操作性,有必要通过土地利用总体规划的调整,采用基于第二次土地利用现状调查的2014年变更调查数据作为基础数据,对规划目标和调控指标进行调整,提高土地利用总体规划的可操作性。
4、落实各项土地利用任务的需要
为了落实全省土地利用总体规划调整完善下达的各项任务,十堰市对现行土地利用总体规划的规划目标和调控指标进行了调整,特别是耕地保有量、基本农田保护任务、新增建设用地、建设用地总规模等调控指标发生了较大变化。
为落实市级规划调整完善下达的各项土地利用任务,必须对竹山县现行土地利用总体规划进行调整。
二、规划调整依据与过程
(一)调整依据
1、相关法律法规
(1)《中华人民共和国土地管理法》;
(2)《中华人民共和国土地管理法实施条例》;
(3)《中华人民共和国城乡规划法》;
(4)《基本农田保护条例》;
(5)《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》(国土资厅发〔2011〕41号);
(6)《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(国土资发〔2012〕2号);
(7)《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》(国土资发〔2012〕132号);
(8)《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》(国土资厅发〔2014〕25号);
(9)《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》(国土资厅函〔2014〕1237号);
(10)《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》(国土资发〔2014〕128号);
(11)《国土资源部关于印发<全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整完善方案>的通知》(国土资发〔2016〕67号);
(12)《国土资源部、农业部关于开展永久基本农田划定督导工作的通知》(国土资发〔2015〕131号);
(13)《省国土资源厅、省农业厅关于印发湖北省永久基本农田划定工作方案的通知》(鄂土资发〔2015〕4号);
(14)《省国土资源厅、农业厅关于做好全省城市周边永久基本农田划定工作的通知》(鄂土资发〔2015〕1584号);
(15)《省国土资源厅关于印发湖北省土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善工作方案的函》(鄂土资函﹝2016﹞1196号)。
2、相关规范、规程
(1)《市(地)级土地利用总体规划编制规程》(TDT1023-2010);
(2)《县级土地利用总体规划编制规程》(TDT1024-2010);
(3)《乡(镇)土地利用总体规划编制规程》(TDT1025-2010);
(4)《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南》(试用);
(5)《土地利用总体规划编制审查办法》(国土资源部第43号令);
(6)《国土资源部关于做好市县乡三级土地利用总体规划制图规范应用工作的函》;
(7)《湖北省土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善成果审查细则》。
3、相关规划
(1)现行上级和本级的土地利用总体规划成果;
(2)现行上级和本级的城乡规划成果;
(3)国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要;
(4)开发区、园区专项规划成果;
(5)生态环境、能源、交通水利等相关法律法规以及规划、计划;
(6)十三五期间各行业、部门重点建设项目。
(二)简要过程
1、前期工作阶段
本阶段的主要工作是组织和技术准备、开展现行规划中期评估和前期专题研究工作。
竹山县人民政府专门成立了由分管县长担任组长的竹山县土地利用总体规划调整完善工作领导小组,制定了工作方案,落实了工作经费,选定了技术协作单位,完成了现行规划中期评估报告。
2、成果编制阶段
根据上级下达的土地利用调控指标,结合竹山县的实际,明确规划调整完善的指导原则,进而确定规划调整完善的具体调控指标。
在此基础上,形成全县土地利用规模结构调整和空间布局优化的总体方案,提出耕地和基本农田管护、建设用地保障与管控、土地生态建设与保护的途径,划定土地用途区并明确管制规则,制定建设用地空间管制分区方案,明确中心城区土地利用调控,确定土地整治重点安排,提出实现规划调整完善方案实施的保障措施。
3、数据建库阶段
按照规划调整完善数据库建设的要求,依据县级土地利用总体规划数据库建设标准,将规划调整完善成果纳入数据库,更新现行规划的矢量数据、栅格数据、文本数据、表格数据、元数据等成果。
4、论证报批阶段
规划调整完善初步成果进一步征求各乡镇、县直各部门和有关专家、听证代表的意见,并按照《听证规定》履行了听证程序,经修改完善后形成调整完善成果送审稿。
送审稿报省国土资源厅审查同意后,经竹山县政府审议通过后报省政府审批。
三、资料来源与数据采用
(一)资料数据来源
1、主要资料来源
本次规划调整完善中所采用的基础资料来源于竹山县国土资源局、竹山县政府相关部门(包括发改局、财政局、住建局、农经局、林业局、环保局、交通局、统计局、水利局)、乡(镇)人民政府、管委会,资料涉及竹山县2005—2014年社会、经济、文化等各方面的发展情况。
2、土地利用数据
本次规划调整完善的土地利用现状数据来源于竹山县国土资源局提供的、经省国土资源厅确认的竹山县2014年土地利用现状数据。
土地分类在土地利用现状分类的基础上,根据规划的需要进行了适当归并,将土地利用现状归并成两级分类,一级地类为农用地、建设用地、其他土地;二级地类,农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地,建设用地包括城乡建设用地(含城镇工矿用地和农村居民点用地)、交通水利用地(含交通运输用地和水利设施用地)、其他建设用地(含特殊用地和风景名胜设施用地),其他土地包括水域(含河流水面和滩涂)、自然保留地。
新增建设用地数据根据2006—2014年竹山县的新增建设用地批件统计确定,高标准基本农田建设数据根据高标准基本农田建设项目验收报告统计确定,城镇周边基本农田划定数据根据城镇周边基本农田划定成果确定,全域永久基本农田划定数据根据全域永久基本农田划定成果确定。
3、相关规划数据
本次规划调整完善中涉及的相关规划数据主要来源于《竹山县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《竹山县城市总体规划(2011-2030年)》、竹山县生态建设规划和竹山县的交通、水利、旅游、环保、农经等相关部门的“十三五”规划。
4、经济社会数据
本次规划调整完善中的相关经济社会发展基础数据均采用了统计部门正式公布的法定数据。
其中人口基础数据综合了竹山县2005—2014年统计年鉴和县级规划确定的人口数据。
(二)规划基数转换
1、基数转换原则
(1)用途管制原则。
规划基数转换,应遵循并符合土地用途管制的要求,有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
(2)依法核定原则。
规划基数转换,应依法合规、严格核定,通过对土地利用现状数据的合法性审查认定,确保规划基数客观准确,维护规划编制工作的严肃性和科学性。
(3)衔接可行原则。
规划基数转换,要充分利用竹山县土地利用变更调查成果,使土地规划分类与土地现状分类有效衔接,满足规划实施和管理的需要,有利于规划目标任务的具体落实。
(4)综合平衡原则。
规划基数转换,应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则,转换前后的土地总面积应保持一致。
2、基数转换方法
(1)农用地转换。
农用地转换进行到二级类,将土地利用现状分类中的耕地、园地、林地分别转换为土地规划地类的耕地、园地、林地;将土地利用现状分类草地中的天然牧草地和人工牧草地合并转换为土地规划分类的牧草地;将土地利用现状分类交通运输用地中的农村道路,水域及水利设施用地中的坑塘水面、沟渠和其他土地中的设施农用地、田坎合并转化为土地规划地类的其他农用地。
(2)建设用地转换。
建设用地转换进行到三级类,将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的城市、建制镇转换为土地规划地类城乡建设用地中的城镇用地和其他独立建设用地,其中,其他独立建设用地为土地利用现状分类中的工业用地和仓储用地;将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的村庄转换为土地规划地类城乡建设用地中的农村居民点用地;将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的采矿用地转换为土地规划地类城乡建设用地中的采矿用地;将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的风景名胜及特殊用地转换为土地规划地类其他建设用地中的风景名胜设施用地和特殊用地;将土地利用现状分类交通运输用地中的铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地合并转换为土地规划地类的交通运输用地;将土地利用现状分类水域及水利设施用地中的水库水面和水工建筑用地合并转换为土地规划地类的水利设施用地。
(3)其他土地转换。
其他土地转换进行到三级类,将土地利用现状分类水域及水利设施用地中的河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂转换为土地规划地类水域中的河流水面、湖泊水面和滩涂;将土地利用现状分类草地中的其他草地和其他土地中的盐碱地、沼泽地、沙地、裸地转换为土地规划地类中的自然保留地。
3、基数转换结果
按照基数转换的原则和方法,对竹山县土地利用现状数据进行基数转换后,得到基于土地规划分类的土地利用基础数据,具体见下表。
竹山县规划基数转换结果表
单位:
公顷
地类
面积
比重
土地总面积
357985.64
100%
农用地
耕地
40489.93
11.31%
园地
5130.23
1.43%
林地
282730.65
78.98%
牧草地
其他农用地
6018.81
1.68%
农用地合计
334369.62
93.40%
建设用地
城乡建设用地
城镇用地
769.19
0.21%
农村居民点
7043.61
1.97%
采矿与独立用地
145.69
0.04%
小计
7958.49
2.22%
交通水利及其他建设用地
交通用地
公路用地
939.88
0.26%
铁路用地
0
0%
港口码头用地
0
0%
管道运输用地
0
0%
小计
939.88
0.26%
水利设施
水库水面
4097.35
1.14%
用地
水工建筑用地
188.61
0.05%
小计
4285.96
1.19%
其他建设
风景名胜及特殊用地
34.56
0.01%
用地
小计
34.56
0.01%
小计
5260.4
1.47%
建设用地合计
13218.89
3.69%
其他土地
水域
3314.07
0.92%
自然保留地
7083.06
1.98%
其他土地合计
10397.13
2.90%
四、需要说明的几个问题
(一)基本农田空间布局调整
1、城镇周边永久基本农田划定
按照《国土资源部办公厅农业部办公厅关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》(国土资厅发〔2015〕14号)和《国土资源部办公厅农业部办公厅关于印发〈重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案〉的通知》(国土资厅发〔2016〕3号)的相关要求,竹山县完成了现行规划确定的城镇周边基本农田划定工作。
十堰市国土资源、农业主管部门联合下达竹山县城镇周边永久基本农田划定任务。
根据划定结果,竹山县全面落实了城镇周边永久基本农田划定任务。
2、全域基本农田布局调整
(1)调整原则。
基本农田调整按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求,主要遵循以下原则:
①依法依规,规范调整。
依据有关法律法规、现行规划实施情况和本次规划调整完善的目标任务,对现状基本农田进行局部调整。
严禁随意调整基本农田保护面积,擅自调整基本农田布局。
②确保数量,提升质量。
调整后的基本农田数量不得低于市级规划下达的基本农田保护面积指标;调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别,或调整部分的质量等别有所提高;调整后的基本农田数量、质量和布局安排应协调一致。
③稳定布局,明确条件。
集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地,交通沿线、城市周边的优质耕地,水田、水浇地等高等别耕地,土地整治新增优质耕地,应当优先划为基本农田。
(2)调整要求。
结合生态保护红线和城镇开发边界划定,调整基本农田布局,并落实到地块和承包农户。
将纳入新一轮生态退耕的耕地、遭受严重污染无法治理的耕地、严重损毁无法复耕的耕地及现有基本农田中的非耕地调整为一般农田,将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地和已建成的高标准农田划定为永久基本农田,新划定的基本农田必须是耕地,调整后的基本农田平均质量等别高于原有质量等别,集中连片程度有所提高。
规划基本农田布局直接采用全域永久基本农田划定成果和城镇周边永久基本农田划定成果。
(二)中心城区开发边界划定
1、中心城区规划控制范围
具体东以沙沟、莲花山山脊为界,西以潘口河龙王寨、南坝大洼梁子为界,北起龙王沟茶亭、黄家垭、北星河大桥,南至余家垭、女娲天池秦王寨。
到2020年,中心城区规划控制范围总面积为1409公顷,中心城区现状建设用地规模为560.65公顷。
2、中心城区开发边界划定
依据竹山县城市总体规划,结合城市空间结构、城市规模和资源环境限制条件,遵循促进城市紧凑布局、集约高效和避让基本农田保护红线、生态保护红线、禁建边界的原则,充分利用自然地物和线型基础设施边界,将中心城区的建设用地扩展边界划定为城市开发边界,以优化城市布局和形态,防止城市无序扩张。
城市开发边界一经划定,不得擅自更改和突破。
(三)生态保护红线区域划定
1、生态保护红线划定要求
生态保护红线区域是为维护区域生态安全和可持续发展,根据保护生态系统完整性和连通性的需要,对重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、生物多样性保育区等设置特殊保护的区域。
结合竹山县实际情况,将国家级和省级生态公益林集中区、自地质公园、森林公园、风景名胜区和饮用水水源地一级保护区划入生态保护红线区域。
2、生态保护红线区域划定
按照生态系统完整性原则和主体功能区定位,着力推进国土空间开发优化,着力从源头上扭转生态环境恶化的趋势,着力改善和提高生态系统服务功能,着力构建结构完整功能稳定的生态安全格局,着力推进生态文明建设,夯实绿色发展的生态环境基础,维护区域和城市生态安全与可持续发展。
全县生态红线重要分布在郧南生物多样性维护生态保护红线区、竹山县郭家山水源地、竹山县霍河水库、堵河源国家级自然保护区、湖北竹山堵河源省级地质公园、潘口水利枢纽-水库工程、龙背湾水库、松树岭水库、小漩水库、湖北九女峰国家森林公园、大百川森林公园、白玉垭森林公园、六池子自然保护小区、清凉寺红豆树保护小区。
(四)土地用途管制分区
1、土地用途分区原则
土地用途分区遵循土地资源特征的相似性和差异性,体现土地主导用途和土地保护、限制、管理措施的相对一致性,以满足土地用途管制的需要。
2、土地用途分区结果
根据区域土地利用现状和土地的适宜性,将全县土地划分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区等土地用途区,并实行差别化的用途管制措施。
(五)建设用地空间管制分区
1、建设用地空间管制边界
根据十堰市规划下达的城乡建设用地规模指标和新增指标,结合建设用地空间管制的需要,按照城镇村、独立工矿的发展态势和生态环境保护的需要划定竹山县城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界。
(1)规模边界的划定。
按照十堰市下达的城乡建设用地面积指标,结合竹山县城乡建设用地现状和规划期内的发展趋势划定城镇工矿和农村居民点的建设用地规模边界。
(2)扩展边界的划定。
为适应城乡建设发展的不确定性,在城乡建设用地规模边界之外,结合城镇村和工矿的规划布局,因地制宜划定城镇工矿和农村居民点规划期内可选择布局的范围边界。
(3)禁建边界的划定。
为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要,划定规划期内需要禁止各项城镇村和独立工矿建设的空间范围边界。
2、建设用地空间管制分区
结合城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界的划定,将规划范围内的全部土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区,空间管制分区情况见下表。
建设用地空间管制分区一览表
单位:
公顷、%
分区名称
主要管制规则
允许建设区
区内主导用途为城镇、村庄和工矿建设发展空间,其空间布局形态可调,但不得突破建设用地扩展边界。
有条件建设区
区内土地符合规定的,可依程序办理建设用地审批手续,同时相应核减允许建设区用地规模。
限制建设区
区内土地主导用途为农业生产空间,开展土地整治和基本农田建设的主要区域;区内禁止城镇和村庄建设,控制线型基础设施和独立建设项目用地。
禁止建设区
区内土地的主导用途为生态与环境保护空间,严格禁止与其主导功能不相符的各项建设活动。
合计
—
(1)允许建设区。
允许建设区的确定按照有利发展、保护资源、保护环境的要求,在建设用地适宜性评价以及其他相关规划充分协调的基础上,根据各类建设用地规模控制指标划定。
允许建设区的范围包括规划期内保留的城镇村建设用地和独立工矿用地、规划新增的城镇村建设用地和独立工矿用地,允许建设区主要分布在中心城区、各乡镇的城镇区以及中心村。
(2)有条件建设区。
有条件建设区的确定依据主要按照保护资源、有利于节约集约利用的要求划定,避让优质耕地和重要的生态环境用地,城镇村建设用地的扩展边界采用沿主要河流、铁路、绿化带、山体等划定,且建设用地扩展边界与《竹山县城市总体规划(2011—2030)》中的相关边界进行了衔接。
有条件建设区涵盖城镇村建设用地和独立工矿用地规模边界以外、扩展边界以内所包含的区域。
(3)限制建设区。
除允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外的所有土地均划入限制建设区。
(4)禁止建设区。
范围为竹山县内的自然保护区核心区、森林公园、风景名胜区、饮用水水源地一级保护区、主要河流水面等,在空间上对应于土地用途分区中的生态环境安全控制区和自然与文化遗产保护区。
(六)建设用地挖潜与空间拓展
1、建设用地整理复垦潜力
建设用地整理复垦潜力包括农村建设用地整理潜力和工矿废弃地复垦潜力,是土地利用总体规划调整完善中增加建设用地流量指标的基本依据。
(1)建设用地整理复垦潜力来源
①农村建设用地整理潜力来源。
农村建设用地整理潜力是指通过对现有低效废弃闲置的农村建设用地进行局部改造、迁村并点等,可增加的有效耕地及其他农用地面积。
农村建设用地整理潜力来源于两个方面:
一是对农村建设用地内的基础设施等非宅基地用地进行整理而节约的土地转化为耕地等农用地的面积;二是通过提高建筑容积率将农村建设用地适当缩并而节约的土地转化为耕地等农用地的面积。
②工矿废弃地复垦潜力来源。
工矿废弃地复垦潜力是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染等损毁的工矿废弃地,采取复垦措施使其恢复利用和经营,可增加的耕地和其他农用地面积。
工矿废弃地复垦潜力来源于生产建设过程中形成的历史遗留工矿废弃地,采取土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、其他工程等土地复垦措施后增加的耕地等农用地面积。
(2)建设用地整理复垦潜力测算方法
①农村建设用地整理潜力测算方法
一是指标测算法。
以行政村为组织单位,分别调查各村2014年的农村建设用地面积、人口数,计算现状人均农村建设用地面积。
结合已经开展的农村建设用地整理项目实施情况和新农村建设的人均农村建设用地面积情况,在保持与未来经济社会发展水平相适应的前提下,估算2020年的农村人口数和规划人均农村建设用地面积。
据此,测算农村建设用地整理可腾退的村庄用地面积,即可腾退村庄用地面积=现状农村建设用地面积-规划人均农村建设用地面积×2020年农村人口数。
再参照村内农用地待整理区的耕地比例,估算各村的农村建设用地待整理区面积和新增耕地系数,然后汇总出各乡镇的待整理区面积和新增耕地系数。
二是典型调查法。
以行政村为组织单位,对各村农村建设用地的集约用地水平进行分级,共分为集约型、较集约型、一般集约型、较不集约型、粗放型5个级别,每个集约级别内选择一个具有代表性的村作为典型样区,分别测算不同集约水平下典型样区的农村建设用地可腾退的待整理区面积和新增耕地系数,据此估算其他各村的农村建设用地待整理区面积和新增耕地系数,然后汇总出各乡镇的农村建设用地待整理区面积和新增耕地系数。
②工矿废弃地复垦潜力测算方法
工矿废弃地复垦潜力测算主要采用全面调查法。
以行政村为组织单位,依据2014年土地利用变更调查数据,按图斑对采矿用地和交通水利用地进行筛选分析,分别调查各村待复垦工矿废弃地面积。
具体调查内容为工矿废弃地的面积、坡度、有效土层厚度、土壤质地、水源保证情况、有无限制因素、是否适宜复垦、可复垦为耕地的面积与系数等,参照农用地待整理区的耕地比例,估算各村的待复垦区面积和新增耕地系数,计算各村工矿废弃地复垦可新增耕地等农用地面积,然后汇总出各乡镇的待复垦区面积和新增耕地系数,计算各乡镇土地复垦可新增耕地面积,据此确定工矿废弃地复垦潜力规模和潜力等级。
2、建设用地空间拓展途径
综合考虑经济社会发展水平和新增建设用地指标缺口,通过合理安排城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地开发、工矿废弃地复垦利用等措施拓展建设用地空间。
(七)土地生态建设与保护
1、基础性生态用地范围
基础性生态用地是指对维系区域内生态系统安全起到重要作用,具有较强的生态产品供给能
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