建设工程质量管理条例释义.docx

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建设工程质量管理条例释义

《建设工程质量管理条例》释义

（2000年3月）

第一章总则

《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）第一章《总则》部分共六条，主要内容包括制定《条例》的目的和依据：

《条例》所调整的对象及适用范围；建设工程质量的责任主体；建设工程质量监督管理的主体；以及为保证建设工程质量，工程建设必须遵守的程序要求；国家增大采用先进科学技术和管理方法，以提高建设工程质量。

第一条为了加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》，制定本条例。

[释义]本条是关于条例立法目的和制定依据的规定。

《建设工程质量管理条例》是《中华人民共和国建筑法》颁布实施后制定的第一部配套的行政法规，也是我国第一部建设工程质量条例。

建设工程是人们日常生活和生产、经营、工作的主要场所，是人类生存和发展的物质基础。

建设工程的质量，不但关系到生产经营活动的正常运行，也关系到人民生命财产安全。

改革开放以来，随着我国国民经济的持续、快速发展，固定资产投资一直保持了较高的增长水平，工程建设规模逐年扩大，工业、民用、交通、城市基础设施等建设项目遍布城乡。

大量基础设施项目的建设，为我国经济提供了发展基础和蓬勃的活力。

特别是1998年以来，面对亚洲金融危机的冲击，中央作出扩大内需，加快基础设施建设的重大决策，增发国债，集中用于农林水利、交通通讯、城乡电网、经济适用房和城市基础设施等方面的建设。

党中央、国务院对基础设施和各种建设工程的质量问题极为关心，多次强调质量责任重于泰山，要抓好工程质量，决不能搞“豆腐渣工程”。

建设工程一旦出现质量问题，

特别是发生重大垮塌事故，危及人民生命财产安全，损失巨大，影响恶劣，因此，百年大计，质量第一，必须确保建设工程的安全可靠。

从总体上看，我国基础设施建设和重大工程的质量是好的。

一批国家重点工程和大中型基础设施建设项目的质量稳步提高，建成了一批高难度、高质量的工程项目，如上海杨浦大桥、金茂大厦、深圳地王大厦、江阴长江公路大桥、黄河小浪枢纽工程、京郑铁路电气化工程等，有的达到或接近国际先进水平；一般的民用工程的质量合格率也在逐年提高，还建成了一批示范小区。

但是，建设工程质量方面存在的问题也相当突出，一是，工程垮塌事故时有发生，给国家财产和生命安全造成了巨大的损失。

二是，一些民用建筑工程特别是住宅工程，影响使用功能质量通病比较普遍，已成为群众投诉的热点。

三是，不仅在建工程存在着质量问题，更令人担忧的是前几年已建成并在使用的一些工程也有质量问题，甚至有的还存在影响结构安全的重大隐患。

因此，进一步提高工程质量水平，确保建设工程的安全可靠，保证人民的生命财产安全，加强工程质量监督管理已成为全社会的要求和呼声。

1998年3月，《中华人民共和国建筑法》正式施行。

保证建设工程质量和安全，是《建筑法》的主要立法目的之一。

《建筑法》对建筑施工许可、建筑工程发包与承包、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理等主要方面做出原则规定，对加强建筑工程质量管理发挥了积极的作用。

为了对《建筑法》确立的一些制度和法律责任作出更进一步的规定，对参与建筑活动的各方主体的责任和义务予以明确，对处罚的额度予以明确，以更便于实际执行，进一步增强执法的力度，有必要制定《建设工程质量管理条例》。

第二条凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。

本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。

[释义]本条是关于《条例》适用范围和调整对象的规定。

（一）《条例》明确了调整对象、为从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动和实施对建设工程质量监督管理这两个方面活动的主体。

1、从事建设工程的新建、扩建、改建活动的单位和个人。

建设工程活动包括新建、改建、扩建等活动。

所谓新建，是指从基础开始建造的建设项目。

按照国家规定也包括原有基础很小，经扩大建设规模后，其新增固定资产价值超过原有固定资产价值三倍以上，并需要重新进行总体设计的建设项目；迁移厂址的建设工程（不包括留在原厂址的部分），符合新建条件的建设项目。

所谓扩建，是指在原有基础上加以扩充的建设项目；包括扩大原有产品生产能力、增加新的产品生产能力以及为取得新的效益和使用功能而新建主要生产场所或工程的建设活动；对于建筑工程，扩建主要是指在原有基础上加高加层（需重新建造基础的工程属于新建项目）。

所谓改建，是指不增加建筑物或建设项目体量，在原有基础上，为提高生产效率，改进产品质量，或改变产品方向，或改善建筑物使用功能、改变使用目的，对原有工程进行改造的建设项目。

装修工程也是改建。

企业为了平衡生产能力，增加一些附属、辅助车间或非生产性工程，也属于改建项目。

在改建的同时，扩大主要产品的生产能力或增加新效益的项目，一般称为改扩建项目。

从事以上各项建设活动的单位和个人，要按照《条例》的规定，承担相应的责任和义务。

2、调整对象还包括对建设活动实施监督管理的政府及主要部门，或其委托的有关机构。

以上部门或机构在实施对建设工程进行监督管理活动时，必须按照本《条例》所规定的职责和权限进行，依法行政，不能滥用职权。

条例》的适用范围是在中华人民共和国境内（不包括香港、澳门两个特别行政

区和台湾地区）从事的建设工程活动和监督管理活动。

对于建设工程活动来讲，无论投资主体是谁，也无论建设工程项目的种类，只要在中华人民共和国境内实施，都要遵守本《条例》。

（二）本条第二款对于建设工程做出了解释：

建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道、设备安装工程及装修工程。

这里所指的土木工程包括矿山、铁路、公路、隧道、桥梁、堤坝、电站、码头、飞机场、运动场、营造林、海洋平台等工程；建筑工程是指房屋建筑工程，即有顶盖、梁柱、墙壁、基础以及能够形成内部空间，满足人们生产、生活、公共活动的工程实体，包括厂房、剧院、旅馆、商店、学校、医院和住宅等工程；线路、管道和设备安装工程包括电力、通信线路、石油、燃气、给水、排水、供热等管道系统和各类机构设备、装置的安装活动；装修工程包括对建筑物内、外进行以美化、舒适化、增加使用功能为目的工程建设活动；本《条例》第十五条对涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，作出了特别规定，对违反该规定的，在罚则部分还给予了相应处罚。

第三条建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位应当依法对建设工程质量负责。

[释义]本条是关于各类工程建设责任主体依据法律对工程质量各负其责的规定。

在建设工程的建设过程中，影响工程质量的责任主体主要有：

1、建设单位，是建设工程的投资人，也称“业主”。

建设单位是工程建设项目建设过程的总负责方，拥有确定建设项目的规模、功能、外观、选用材料设备、按照国家法律法规规定选择承包单位等权力。

建设单位可以是法人或自然人，包括房地产开发商。

2、勘察单位，是指已通过建设行政主管部门的资质审查，从事工程测量、水文地质和岩土工程等工作的单位。

勘察单位依据建设项目的目标，查明并分析、评价建设场地和有关范围内的地质地理环境特征和岩土工作条件，编制建设项目所需的勘察文件，提供相关服务和咨询。

3、设计单位，是指经过建设行政主管部门的资质审查，从事建设工程可行性研究、建设工程设计、工程咨询等工作的单位。

设计是依据建设项目的目标，对其技术、经济、资源、环境等条件进行综合分析，制定方案，论证比选，编制建设项目所需的设计文件，并提供相关服务和咨询。

4、施工单位，是指经过建设行政主管部门的资质审查，从事土木工程、建筑工程、线路管理设备安装、装修工程施工承包的单位。

5、工程监理单位，是指经过建设行政主管部门的资质审查，受建设单位委托，依照国家法律规定要求和建设单位要求，在建设单位委托和范围内对建设工程进行监督管理的单位。

建设工程项目，具有投资大、规模大、建设周期长、生产环节多、参与方多，影响质量形成的因素多等特点，不论是哪个主体出了问题，哪个环节出了问题，都会导致质量缺陷、甚至重大质量事故的产生。

譬如，如果建设单位发包给不具备相应资质等级的单位承包工程，或指示施工单位使用不合格的建筑材料、构配件和设备，或者勘察单位提供的水文地质资料不准确，或设计单位计算错误，设备选型不准，或者施工单位不按图施工，或者工程监理单位不严格进行隐蔽工程检查等，都会造成工程质量出现缺陷，或导致重大事故。

因此，建设工程质量管理最基本的原则和方法就是建立健全质量责任制，有关各方对其本身工作成果负责。

《条例》在第二、三、四、五章中分别规定了建设单位、勘察设

计单位、施工单位、工程监理单位的质量责任和义务，建设工程的各参与单位在进行建设工程活动中必须按照《条例》的规定承担责任和义务。

建筑材料、建筑构配件、设备的质量，也与工程质量有直接关系。

考虑到

（1）建筑材料、建筑构配件、设备的质量属《产品质量法》调整范围；

（2）《条例》第十条、第二十二条、第二十九条，已从不同角度对建筑材料、建筑构配件、设备提出了要求，因此，《条例》没有专门设置“建筑材料、建筑构配件、设备的生产者供应单位的质量责任和义务”一章。

但在理解和实际运用中，应与《产品质量法》和建设部《建设工程质量管理办法》（建设部29号令）第六章结合起来。

第四条县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。

[释义]本条是关于建设工程质量监督管理主体及其职责的规定。

本条有三层含义：

一是规定了县级以上建设行政主管部门和其他有关部门是建设工程质量监督管理的主体。

其他部门是指铁路、交通、水利等专业工程管理部门。

二是规定了进行和其他有关部门。

三是要求政府有关部门要强化对建设工程质量和监督管理。

建设工程质量，不仅关系到国家建设资金的有效使用，而且关系国家经济持续快速健康发展和人民群众生命财产安全，在社会主义市场经济条件下，政府必须对建设工程质量实行监督管理。

从近年来的情况看，工程质量总体上是比较好的，但由于一些单位质量意识淡薄，缺乏必要的监督约束机制，工程建设的一些责任主体行为不规范，例如一些建设单位肢解发包工程，任意压级压价，压缩工期，有些工程不经验收就投入使用等；一些承包单位忽视质量管理，不严格执行国家强制性标准，有些甚至偷工减料，以次充好等，这些行为往往造成恶性工程质量事故，给国家和人民生命财产造成很大损失。

因此，要确保建设工程质量，不但需要建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位等责任主

体各负其责，各级政府建设行政主管部门和其他有关部门还必须加强对工程建设参与各方

主体的行为和工程质量监督管理，加强对有关法律、法规和强制性标准执行情况的检查。

根据《建筑法》和《条例》规定，政府有关部门对工程质量的监督管理主要内容包括：

对建设单位发包行为进行监督，对施工图文件进行审查，监督强制监理工程的执行情况，颁发施工许可证，对勘察、设计、施工、工程监理单位的承包（监理）行为的进行监督，对地基基础、结构主体质量进行检查，对竣工验收进行备案，对工程保修行为进行监督，受理单位和个人有关工程质量的检举、控告和投诉等。

只有政府有关部门切实加强了对建设工程的监督管理，才能保证有关的法律、法规和强制性标准得以贯彻执行，各方主体的行为得以规范，工程质量才有可靠保证。

第五条从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。

县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。

[释义]本条是对政府管理部门和各类建设主体必须遵守建设程序的规定。

（一）实践证明，按照基本建设程序进行工程建设，对保证建设工程质量具有重要意义。

这里所指的基本建设程序，是指国务院有关部门在规范性文件和有关法律、法规中规定的进行工程建设各项工作的先后次序，反映了基本建设活动的客观规律。

基本建设程序一般包括：

（1）项目建议书，主要从宏观上衡量项目建设的必要性，评估其是否符合国家的长远方针和产业政策，同时初步分析建设的可行性；

（2）可行性研究，它是运用多种科学成果和手段，对建设项目在技术、工程、经济、社会和外部协作条件等必要性、可行性、合理性进行全面论证分析，作多方案比选，推荐最佳方案，为决策提供科学依据；（3）立项审批，投资主管部门根据可行性研究报告和国家经济政策，作立项审批，列入国家固定资产投资计划；（4）规划审批，在城市规划区内的项目要向规划部门申请定点，核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证；（5）勘察，获取拟建项目的水文地质资料；（6）设计，根据立项审批的设计任务书和勘察结果编制设计文件；（7）施工，是将投资转化为现实生产力的实施阶段；（8）验收和交付，全面检查设计和施工质量，及时发现解决问题，保证按设计要求的技术经济指标正常生产，并分析概预算执行情况，考核投资效果各项指标，移交固定资产等。

在以上每一个程序内，又包含若干子程序，如在设计环节，就有方案设计阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段、设计审查等；在施工环节，就包含〈招标投标法〉中规定的招标投标的程序，即从招标、投档、评标、定标到签订合同等，还有《建筑法》中规定的建筑工程开工前，建设单位应当按照国家规定申请领取施工许可证的程序等。

这些程序和规则，在进行工程建设的过程中都要必须严格遵守的。

在基本建设的一系列规定程序中，与工程质量的形成关系密切的是勘察、设计、施工三个阶段。

勘察工作为设计提供地质、水文等情况，给出地基承载力，勘察成果文件是设计工作的基础资料，设计单位据此确定选用的结构形式，进行地基基础设计，向施工单位提供施工图，施工单位按图施工。

可见，先勘察、后设计、再施工反映了建设活动自身的客观规律，决不能人为地破坏这一程序要求。

近年来，一些单位违反基本建设程序，搞边勘察、边设计、边施工的“三边工程”，因地质情况不情，盲目设计，或因施工图纸不齐，盲目施工，从而引发质量事故的事例很多。

工程建设活动按照基本建设程序进行，对于保证建设工程质量起着两个方面的作用：

一是使工程建设建立在可靠的可行性研究、勘察、设计工作的基础上，从而保证建设工程质量，二是使政府的监督管理能够得到落实。

建设程序除了建设过程的自然要求，也反映了政府有关部门管理要求，遵守基本建设程序，实际上也是在接受政府有关部门的监督管理，从而保证建设工程质量。

（二）本条的第二款对于县级以上人民政府及有关部门审批建设工程项目和简化基本建设程序的行为进行了限制。

按照我国目前的基本建设管理体制，根据建设工程项目的投资来源、规模、所在地方、所处阶段等，规定分别由不同的部门和地方进行程序审批。

县级以上人民政府包括县级人民政府、地市级人民政府、省级人民政府和国务院。

在审批建设工程项目和确定基本建设程序时县级以上人民政府及有关部门必须依法办事，不能滥用权力，越权审批，随意建设，违背或简化程序。

近年来呈些地方和部门不严格执行基建程序，一些项目不经可行性研究就盲目立项上马，建成后产品无销路，造成新的浪费；一些地方领导片面追求速度，搞“首长工程”、“献礼工程”，简化审批程序，给工程质量带来许多后遗症。

根据本条规定，这些越权审批和简化程序的行为都是必须禁止的。

第六条国家鼓励采用先进的科学技术和管理方法，提高建设工程质量。

[释义]本条是关于国家鼓励在提高建设工程质量问题上采用先进的科学技术和管理方法的规定。

确保建设工程质量，一方面要建立有利于促进建设工程质量水平提高的体制和机制，制定保证建设工程质量的法律、法规，加强监督管理；另一方面要依靠科学，促进技术进步，积极采用新技术、新工艺、新材料等。

科学技术是第一生产力，采用先进的科学技术和管理方法，不但能提高劳动生产率，同时也能有效地提高建设工程质量水平。

先进的科学技术，包括勘察设计技术、施工技术、检测技术、先进的原材料和设备等，先进的管理方法也是科学。

譬如在八十年代初期困扰建筑业的房屋渗漏问题，后来由于大量采用新型防水材料而基本得到治理；又如新型添加剂的使用大大提高了混凝土的强度和耐久性；再如最近几年全国建设系统大力贯彻IS09000标准，1200多家建设企业通过了认证，改善了大中型企业的质量管理状况。

改革开放以来，特别是九十年代以来，虽然我们相继建成了一批高、大、新、特的建设项目，其施工技术和质量状况达到了很高的水平，甚至在基本一些技术领域，如岩土工程、结构抗震、大型结构与设备整体吊装、预应力混凝土和大体

积混凝土等达到或接近国际先进水平，但应该看到我国的工程设计咨询业和建筑业整体技术水平还不高，特别是建筑业技术装备率较低，仍属于劳动密集性行业；经营管理比较粗放，建筑业行业发展的角度，还是从提高建设工程质量水平的角度考虑，都必须加大采用先进科学技术和管理方法的力度，积极推广先进适用技术，积极探适合我国国情和行业特点的科学管理方法。

《条例》在总则一章中专门对采用先进的科学技术和管理方法作出规定，表明了国家对企业采用先进科学技术和管理方法的鼓励态度，也突出了科学技术和管理方法在确保工程质量中的重要性。

第二章建设单位质量责任和义务

本章共十一条，规定了建设单位在工程建设活动中应承担的质量责任和义务。

《条例》全面规定了建设单位的质量责任和义务。

随着国家投资体制的改革，投资主体日趋多元化，除了国家投资、国有企业投资，私人投资和外资（包括港澳台投资）日益增多，投资主体多元化带来利益多元化；同时，公有制投资普遍实行了项目法人责任制，投资主体以项目法人的形式参与市场经营活动。

因此，必须加强对投资主体（建设单位）市场

行为的管理。

建设单位作为建设工程的投资人，是建设工程的重要责任主体。

建设单位有权选择承包单位，有权对建设过程检查、控制，对工程进行验收，支付工程款和费用，在工程建设各个环节负责综合管理工作，在整个建设活动中居于主导地位。

因此，要建设工程的质量，首先就要对建设单位的行为进行规范，对其质量责任予以明确。

长期以来，对建设单位的管理一直是监督管理的薄弱环节，因建设单位行为不规范，直接或间接导致工程出现问题的情况屡屡发生。

《条例》对建设单位质量责任和义务的规定为今后的监督管理工作提供了一个强有力的保证。

第七条建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。

建设单位不得将建设工程肢解发包

[释义]本条是关于建设单位应当将工程发包给具有相应资质条件的单位来承担，以及不得肢解发包的规定。

工程发包权是建设单位最重要的权力之一，建设单位切实用好这一权力，将工程发包给具有相应资质等级的单位来承担，是保证建设工程质量的基本前提。

（一）根据国家有关建设市场管理的规定，工程的勘察、设计必须委托给持有工商营业执照和相应资质等级证书的勘察、设计单位；工程的施工必须发包给持有工商营业执照和相应资质等级证书的施工企业。

建设活动不同于一般的经济活动，从业单位素质的高低直接影响着建筑工程质量和建筑安全生产。

因此，从事建筑活动的单位必须符合严格的资质条件。

企业资质等级反映了企业从事某项工作的资格和能力，是国家对建设市场准入管理的重要手段。

建设部《工程勘察和工程设计单位资格管理办法》、《建筑业企业资质管理规定》、《工程勘察设计行业资质分级标准》、《建筑业企业资质等级标准》、《工程建设监理单位资质管理试行办法》对工程勘察单位、工程设计单位、建筑施工企业和工程监理单位的资质等级、资质标准、业务范围等作出了明确规定。

根据这些规定，从事建筑活动的勘察、设计单位、建筑施工企业和工程监理单位应当具备以下五个方面的条件：

（1）有符合国家规定的注册资本。

注册资本反映的是企业法人的财产权，也是判断企业经济实力的依据之一。

从事经营活动的企业组织，都必须具备基本的责任能力，能够承担与其经营活动相适应的财产义务，这既是法律权利与义务相一致、利益与风险相一致原则的反映，也是保护债权人利益的需要。

因此，勘察、设计单位、建筑施工企业和工程监理单位的注册资本必须适应从事建筑活动的需要，不得低于最低限额。

（2）有与其从事的建设活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员。

建设活动是一种专业性、技术性很强的活动。

因此，从事建设活动的勘察、设计单位、建筑施工企业和工程监理单位必须有足够的专业技术人员。

设计单位不仅要有建筑，还需要有结构、水、电等方面的工程师。

建筑施工企业不仅要有工程技术人员，而且要有经济、会计、统计等管理人员。

建筑活动是一种涉及到人的生命和财产安全的一种特殊活动。

因此，从事建设活动的专业技术人员还必须有法定执业资格。

这地种法定执业资格必须依示通过考试和注册，才能取得。

如工程设计文件必须由注册建筑师签字才能生效。

如甲级建筑设计单位至少应有三名一级注册建筑师和三名一级注册结构工程师。

乙级建筑设计单位至少应有一名一级注册建筑师和一名一级注册结构工程师。

（3）有从事相关建设活动所应有的技术装备。

建设活动具有专业性、技术性强的特点，没有相应的技术装备无法进行。

如从事建筑施工活动，必须有相应的施工机械设备与质量检测试验手段；从事勘察设计活动，必须有相应的勘察机具设备和设计机具仪器。

因此，从事建筑活动的勘察、设计单位、建筑施工和工程监理单位必须有从事相关建筑活动所应有的技术装备。

没有相应技术装备的单位，不得从事建设活动。

（4）有一定的从事相关格建设活动的业绩。

从事建设活动，不但需要相应的技术装备，操作经验、管理经验也很重要，特别是完成某项工程的成套技术和管理经验，是企业的无形资产。

因此，企业除了须满足了资金、人员、设备等硬件条件外，还必须具有一定的业绩。

（5）法律、行政法规规定的其他条件。

如按照《民法通则》第三十七条规定，法人应当有自己的名称、组织机构和场所。

按照《公司法》规定，设立从事建设活动的有限责任公司和股份有限公司，股东或发起人必须符合法定人数；股东或发起人共同制定公司章程（股份有限公司的章程还须经创立大会）；有公司名称，建立符合要求的组织机构；有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件等等。

目前，个别建设单位违反建设市场的有关管理规定，将建设工程发包给无资质，或资质等级不符合条件的承包企业，一方面扰乱了市场，更主要的是，因为承包企业不具备完成建设项目的资金和技术能力，使得项目半途而废，或质量低劣，受损失的还是建设单位。

（二）建设单位不得将建设工程肢解发包。

建设单位发包工程时，应该根据工程特点，以有利于工程的质量、进度、成本控制为原则，合理划分标段，不得肢解发包工程。

根据本《条例》第七十八条的定义，肢解发包是指建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为。

这一规定的目的在于限建设单位发包工程的最小单位。

按照国际惯例，建设单位在组织实施建设工程时，一般要确定一个总包单位来协调各分包的关系，或确定一个项目管理公司来协调各承包单位的关系，很少有建设单位把工程的设计分别委托几个单位，或把工程的施工分别发包给几个单位实施的。

在我国建设市场中有一些建设单位将按其性质的技术联系应当由一个承包单位整体承包的工程，肢解成若干部分，分别发包给几个承包单位，由于建设单位一般不具备工程管理的专业知识和经验，使得整个工程建设在管理和技术上缺乏应有的统筹协调，往往造成施工现场秩序的混乱，责任不清，严重影响工程建设质量，出了问题也很难找到责任方。

考虑到我国目前正处于从计划经济向市场经济的过渡过程中，建设单位的行为还不规范，利用肢解发包工程为手段进行不正当行为，不仅导致了某些个人的贪污犯罪，