论我国农村宅基地使用权制度及其完善45定稿 版本.docx

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论我国农村宅基地使用权制度及其完善45定稿版本

论文编号：

43

河北经贸大学继续教育学院

毕业论文

论文题目论我国农村宅基地使用权制度及其完善

指导教师冯红霞

专业法学班级2012

姓名刘利明性别女

完成日期2014年4月5日

摘要

近几年来，我国农村宅基地使用权问题日益成为三农问题的焦点，宅基地是农民赖以生存的根基。

《物权法》明确规定，农村宅基地使用权是一项用益物权。

宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

《宪法》规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山、也属于集体所有。

宅基地所有权属集体所有权。

宅基地使用权人是权利人赖以建造住宅的权利基础，也是保障权利人生存能够为其带来财产利益的重要用益物权。

然而随着社会市场经济的快速发展，当前我国宅基地使用权立法落后、运行不畅、突出体现在宅基使用权流转受到了十分严格的限制甚至禁止。

权利人的合法利益无法获得充分保障。

我国现有农村宅基地使用权制度与农村经济发展、农民增收出现脱节、矛盾的状态。

所以，在统筹城乡发展的背景下，对宅基地使用权制度完善问题进行系统的理论研究具有极为重要的理论意义和实践价值。

它既有利于深化农村土地改革，实现土地优化利用，又有利于维护农民合法化土地权益，解放和发展农村社会生产力，统筹城乡社会经济发展。

使物权制度的内在机制契合社会的发展需要，以促进物权法制的完善，维护人民的正当利益。

关键词：

农村宅基地；用益物权；使用权制度；完善

目录

一、我国农村宅基地使用权的概念、特点、历史考察---------------1

（一）我国农村宅基地使用权的概念--------------------------1

（二）我国农村宅基地使用权的特点---------------------------2

（三）我国农村宅基地使用权的历史考察-----------------------3

二、我国农村宅基地使用权制度的现存缺陷-----------------------6

（一）法律规范少、效力层次低、社会实用性差-----------------6

（二）登记制度不完善---------------------------------------6

（三）“一户多宅”现象严重----------------------------------7

（四）使用目的单一-----------------------------------------7

三、我国农村宅基地使用权制度的完善---------------------------7

（一）改变现行立法模式、开放我国农村地权市场---------------7

（二）建立完善的农村宅基地使用权登记制度-------------------8

（三）建立农村宅基地使用权的有偿使用制度-------------------9

（四）尝试发展股民合作-------------------------------------9

四、结论----------------------------------------------------10

五、参考文献------------------------------------------------------------------------11

论我国农村宅基地使用权制度及其完善

引言

2013年中共十八届三中全会上，从事农业农村工作的部分党代表和研究“三农”问题的部分专家学者首次列席中央全会。

可见，对于三农问题，政府越来越重视。

宅基地作为三农问题的核心，发挥着重要作用。

我国的宅基地使用权制度因应公有制的确立而产生。

在城乡二元结构的背景下，宅基地使用权的流转受到法律和国家政策的严格限制。

随着市场经济体制的进一步发展，宅基地使用权的财产属性逐渐彰显，隐性流转的现象不断出现。

权力限制规范与自发流转之间的巨大反差引发了人们对既有限制制度能否存续的疑问。

本文就我国农村宅基地制度论述及相应完善方案展开论述。

一、我国农村宅基地使用权的概念、特点及历史考察

（一）我国农村宅基地使用权的概念

农村宅基地使用权是一项独立的用益物权，与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等处于并列地位，它是中国法律特有的内容，对我国法律体系的完善起着重要的作用。

物权法中明确定农村宅基地使用权。

《物权法》宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

这一规定并没有直接对农村宅基地使用权下定义，只是通过对宅基地使用权人的权利的规定影射出了农村宅基地使用权的概念。

依据法律解释学，从体系上、文义上对这一条文进行分析我们可以看出：

农村宅基地使用权的主体仅为农村集体所有权人，城镇居民是作为建设用地使用权的主体而规定的。

农村宅基地使用权的客体仅指集体所有的土地，国有土地是建设用地使用权的客体。

虽然在城镇规划过程中，存在农村居民转变为城镇居民的现象，但这并不意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地使用权，因为此时的土地已从集体所有转为国家所有，国有土地不设立宅基地使用权。

农村宅基地使用权的内容有：

依法取得、占有、使用土地，在宅基地上建造房屋和附属设施，受法律保护，在行使权利时不得妨碍公共利益和他人的合法权益等。

但是，农村宅基地使用权的内容还应当包括权利人可以有限制的处分农村宅基地使用权，因为农村宅基地使用权是一种民事权利，权利人可以对它进行处分，考虑到农村宅基地使用权特殊性，权利人的处分应当是有限制的，而这一点在《物权法》和《土地管理法》都没有包含。

综上所述，应对农村宅基地使用权作如下定义：

农村宅基地使用权是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。

（二）我国农村宅基地使用权的特点

从我国目前有关农村宅基地使用权的法律规定来看，农村宅基地使用权有如下特点：

1、严格的身份性。

农村宅基地使用权是基于使用权人的特殊身份而取得的。

只有集体经济组织内的成员或者由其他法规规定的身份的人才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的使用权。

非本集体内的成员除法律特别规定外，不得在本集体内申请宅基地。

这主要考虑了农村和城镇的规划，便于行政管理。

同时也是对集体成员权利的一种保障，避免本集体内的宅基地外流。

2、无偿使用性。

农村宅基地使用权的取得是无偿的，是国家给农民的一种福利。

只要符合法定的申请条件，就可以取得宅基地使用权，而且使用权人不需要支付使用费。

3、永久使用性。

农村宅基地使用权事关农民的基本生活保障，农村居民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用，没有时间限制，并且这种使用是受法律保护的，任何单位和个人不得随意侵犯。

宅基地上的房屋消灭后，使用权人对宅基地的使用权仍然存在，可以重新建造房屋。

当然，农村宅基地使用权人必须服从集体和国家的统一规划，当自己的宅基地被征收后，有权要求集体再批给其相应的宅基地。

4、从属性。

农村宅基地使用权依附于房屋所有权，不可单独流转，但房屋所有权转移时，农村宅基地使用权也随之转移。

《土地管理法》第六十三条规定：

农民集体所有的土地使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设。

5、范围的严格限制性。

农村宅基地使用权人对宅基地的使用范围是有严格限制的。

《土地管理法》第62条规定：

“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

国土资源部在2004年11月下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》，2010年12月3日国土资源部《关于修改部分规范性文件的决定》中强调，要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（三）我国宅基地使用权的历史考察

从规范意义上考证，宅基地的使用权首次提出是在20世纪60年代的人民公社时期，《中共中央关于各地社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（1963年）二条规定：

“宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。

房屋出卖以后，宅基地使用权随即转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

”然而，农村居民对宅基地的用意需求和权利却早已实地存在了。

尽管宅基地使用权在规范文件上的首次规定是在1963年，但宅基地使用权的产生的制度背景发轫于1927年中国共产党的土地政策。

1、1927年-1941年：

宅基地使用权产生

1927年10月，中国共产党在井冈山展开土地斗争。

1928年12月制定《土地法》规定：

”没收一切土地归苏维埃政府所有，一切土地经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖。

自此，实际意义上的宅基地使用权产生。

1930年5月，中华全国苏维埃区域第一次代表会议在上海举行，通过了后被批评为”左倾机会主义”的《土地法》。

其中规定：

”凡属地主的土地，一律无偿没收。

没收的土地，一律归苏维埃政府分配给地少与无地的农民使用。

禁止一切土地的买卖租佃典押。

2、1942年-1957年：

宅基地所有权归私人

1942年1月28日，中共中央政治局通过《关于抗日根据地土地政策的决定》，其第七项规定”一方面要规定地主的土地所有权与财产的所有权，乃属于地主，地主依法对自己的土地出卖出典抵押及作为其他处置之权；另一方面又要规定当地主作这些处置之时需顾及农民的生活。

《1950年6月中国人民政治协商会议第二次会议通过了《土地改革法》第30条规定：

土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖其土地的权利。

第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》（1954年）第八条规定，国家依照法律保护农民的的土地所有权和其他生产资料所有权。

第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》（1956年）第三章”土地和其他生产资料”的规定，社员原有的房屋地基不入社”。

3、1958年至今：

宅基地使用权的流转受到严格限制。

自1958年开始，我国大陆开展了农民公社运动，土地收归集体所有，农民只能享有宅基地使用权。

虽然人民公社制度在20世纪80年代崩塌，但农村土地的集体所有制并未改变，宅基地使用权制度延续至今。

在这一阶段的不同时期，宅基地使用权在主体构成上存在变化，依次表现为农村居民享有、农村居民和城镇居民均可享有、只能由农村居民享有这几种不同情形。

（1）、1958年-1987年：

明确农村居民享有宅基地使用权。

1958年8月39日，中共中央发出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，举凡生产资料及生活子资料均收归集体所有。

（2）、1988年-1997年：

农村宅基地和城镇居民均可享有宅基地使用权。

在1988年-1997年间，法律允许申请宅基地使用权的主体不再局限于农民、《土地管理法》（1988年修正）第41条规定，城镇非农村户口居民经过批准并参照国家建设征用土地标准支付相关费用后，可以作为宅基地使用权人。

《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年）第18条第三款为城镇居民申请宅基地使用权作了程序上的配套设施规定：

城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区需要使用集体所有土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照规划的审批办理。

（3）、1998年至今：

宅基地使用权不得转让给城镇居民。

《土地管理法》（1998年修订）不在允许城镇非农村户口居民获得宅基地使用权，此外，外村，外乡居民也不具备取得本集体经济组织内宅基地使用权的主体资格。

《土地管理法》（2004年修订）第62条第1款规定：

”农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

《物权法》（2007年）第一次确认了宅基地使用权的用益物权的性质，第152条规定：

”宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”由此可见，宅基地使用权的内容受到了限制，即只有占有权和使用权，权利人没有对宅基地的收益权，也没有处分宅基地使用权。

宅基地使用权只能在封闭的本集体经济组织内部流转，而无法向组织外部流转，从实际上效果上几乎不具备可流转性。

《物权法》（2007年）将宅基地使用权作为一项用益物权的一种类型加以规定。

二、我国农村宅基地使用权制度的现存缺陷

农村宅基地使用权制度是在我国土地公有制的特殊环境下产生的，是中国特有的制度，出现的比较晚，也没有其他国家的模式可以借鉴，现行法律虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的农村宅基地使用权制度，这一制度存在很多缺陷。

（一）法律规范少、效力层次低、社会实用性差。

现阶段我国对农村宅基地使用权法律规范数量极少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。

《物权法》和《土地管理法》的调整力度不够。

1993年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》，用来调整农村房屋建设，但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件，没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定。

国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》虽然是对农村宅基地使用权的直接调整，但由于其效力层次低，对房屋流转和登记等重要内容同样未作规定。

为了加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地，国土资源部于2004年11月2日制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》，2010年12月3日国土资源部《关于修改部分规范性文件的决定》中强调，其中提出了很多合理性建议，但无法全部落实。

在《物权法》》，虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，并未涉及农村宅基地使用权的流转问题。

农村宅基地使用权流转的现象很普遍，如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，增加法院的工作压力，继而威胁着农村的安定。

（二）登记制度不完善。

目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房地产及其产权产籍归属不明。

《物权法》第一百五十五条规定：

“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记”，但是由于法律禁止农村宅基地使用权的流转，致使农村宅基地使用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大，给将来的产权纠纷埋下了隐患，同时也造成了司法和管理上的困难。

（三）“一户多宅”现象严重。

由于农村宅基地使用权实行的是无偿、永久使用的制度，诱使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地使用权。

再加上农村宅基地使用权管理的混乱，出现了农民超标准建房，建了新房也拒不交出闲置下来的旧宅基地情况，同时村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题，致使农村变成了“空心村”，造成了土地资源的严重浪费，给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。

（四）使用目的单一。

农村宅基地使用权设立的目的是为了满足农村居民的住宅需要，农村居民不能随意改变宅基地的用途。

但随着市场经济的发展，农村城市化的进程加快，农村房地产关系日益复杂，对宅基地的使用仅限于居住已不能满足农民的需要。

法律严格限制农村宅基地使用权的流转，不再符合市场经济的要求，没有体现出效益优先的价值取向。

宅基地不能抵押、入股，不能以其他合理的手段进行流转，农民融资困难，严重阻碍了农村经济的发展和农村居民生活水平的提高。

三、我国农村宅基地使用权制度的完善

（一）改变现行立法模式、开放我国农村地权市场。

　　立法上我国建立了“房随地走，地随房走”的模式，从表面现象上看我国法律并列承认了土地之上的独立物权形式和地上建筑物之上的独立物权形式，这似乎是在遵守着市场经济的一般做法。

但是，在法律结果上，却强制性地要求把土地与地上物的物权混合在一起进行处分。

这种模式不能认为是一种进步，不是成熟的法律思维的结果。

从实践的结果看，小产权房现象的发生，正是这种消极后果的表现。

对这样问题的处理，可以按市场经济国家通行的惯例，将土地的物权和地上物的物权真正当作两个独立而且分立的权利，许可他们各自独立地进行交易机制。

政府有关部门单纯地要求小产权房停工停售，并不能从根本上解决问题，问题的关键在于如何在立法层面和制度层面使小产权房尽快合法化，在法律上将小产权房名正言顺，这不仅关系到小产权房购买者、村民、村集体组织和政府的切身利益，而且也关系到和谐社会的构建这个重大问题。

　　如果农村宅基地入市真能得到未来立法的许可，那么不但政府从农民手里剥夺本应属于农民利益的问题可以得到解决，而且“三农”问题也能解决大半。

因为说到底，“三农”问题的核心在于解决农村的土地利用及其利益分配问题。

其实，从很多国家城市化道路的经验来看，只有先从农民脚下的土地开始，农民的城市化才能有效进行。

只要农地入市，那么无论我们将他们的身份定义为什么，他们都也已进入了以城市为代表的现代化生活。

（二）建立完善的农村宅基地使用权登记制度。

在农村，宅基地使用权登记混乱，不利于对农村居民合法权利的保护，我国现行法中又没有规定农村宅基地使用权的登记机关，因此有必要建立完善的农村宅基地使用权登记制度，明确权利人的权利，减少纠纷。

中国现在的问题是不动产登记制度存在多个登记机关，多头登记。

甚至有的登记机关，借登记以牟取不当利益。

不动产登记虽然由国家设立的登记机关办理，但本质上属于“服务行政”性质，与行政管理权之行使无关，更不应容许异化为一种“权限”并用来牟利。

因此，中国物权法所设想的不动产登记机关，应当同时解决登记的统一问题和与行政管理权脱钩问题，建立一个统一的、与行政管理脱钩的不动产登记制度。

实现法律根据、法律效力、登记机关、登记程序、权属文书的统一，并使登记机关没有行政管理权。

从实质主义登记原则、公示要件主义原则出发，不动产登记机关应该是司法机关，而不是行政机关。

我国农村宅基地使用权的登记机关应该与行政管理相脱钩，统一到县级人民法院。

同时，应明确登记与否并不影响农村宅基地使用权转让合同的效力，只是不能对抗善意的第三人。

（三）建立农村宅基地使用权的有偿使用制度。

我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿使用制度。

我国曾经在1990年试行过农村宅基地的有偿使用制度，但是为了减轻农民的负担，在1993年7月中共中央办公厅、国务院办公厅“关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知”中取消了农村宅基地有偿使用收费和农村基地超占费。

但随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，无偿使用的制度日益暴露出弊端。

这是因为，无偿使用宅基地是基于“一户一宅”的规定，由于现阶段“一户多宅”的现象严重，如果再贯彻无偿使用的原则势必鼓励农村居民多占、超占宅基地、影响农村宅基地资源的合理分配，造成宅基地资源的紧张，进而占用耕地。

需注意的是“有偿使用”专指对“一户一宅”以外的宅基地的使用进行收费，标准面积内的宅基地的使用是无偿的。

换句话说就是只对多占、超占的宅基地的使用进行收费。

这样，既考虑了国家减轻农村居民负担的政策，又能够约束居民多占、超占宅基地行为，进而能够节约土地资源，促进宅基地的有效利用，避免占用耕地。

有偿使用的具体措施如下：

对在标准面积范围内的宅基地不收取任何费用；对超过标准面积的宅基地收取超占宅基地使用费；不交超占宅基地使用费的，集体经济组织可以给予合理的宽限期，在宽限期内仍没有正当理由拒不交付的，集体经济组织有权收回超占的宅基地；集体经济组织收取的超占宅基地使用费应用于集体公共设施建设，不得挪作他用；集体经济组织成员有权对集体经济组织的行为进行监督。

（四）尝试发展农民股份合作。

目前农村土地的所有权属于集体，但集体产权容易虚置，也就难以抵制各利益集团利用“国家或集体”的名义侵犯农民个人土地所有权。

提出，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，则有利于这一问题的解决。

农民所拥有的财产权转为股份形式后，就实现了农村集体资产的所有权由集体共同所有转为按所有者人数实行人人持股所有。

而产权的明晰有利于保护农民的财产权益，也更有利于提高集体经济活动的效率，激励农村集体经济做大做强。

四、结论

我国农村宅基地使用权制度是中国特色的社会主义市场经济发展到现阶段的必然产物，我们应当正确看待它，而不能刻意的进行遏制，否则就违背了市场经济发展的规律。

农村宅基地使用权制度事关9亿农民的切身利益，是解决“三农”问题的重要措施。

2014年两会期间，在2014年政府工作报告关于年促进农业现代化和农村改革发展中也提到积极推进农村改革。

坚持和完善农村基本经营制度，赋予农民更多财产权利。

保持农村土地承包关系长久不变，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点。

目前我国农村宅基地使用权制度还不完善，2014年试点之后，相关制度要尽快出台以保障农民的切身利益。

参考文献

[1]张国华：

论宅基地使用权的可流转性及其实现，法律出版社，2013年10月；

[2]任中秀：

农村宅基地使用权制度研究，山东大学出版社，2012年10月；

[3]曹泮天：

宅基地使用权流转法律问题研究，法律出版社，2012年9月；

[4]法律出版社法规中心：

常见纠纷认定与适用全书08土地纠纷认定规则与适用全书，法律出版社2013年3月；

[5]狄亚娜，征地宅基地承包纠纷应对一点通中国法制出版社；

[6]十八届三中全会之“决定”健全全城乡发展一体化建设体制机制（21）赋予农民更多的财产权利。