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环境法基本制度概述
环境法基本制度
环境保护法的基本制度,是指为实现环境保护法的目的、任务,依据环境保护的基本原则制定的调整某一类或者某一方面环境保护法律关系的法律规范的总称。
根据我国环境保护法的规定,我国环境保护法的基本制度是:
环境影响评价制度;“三同时”制度;征收环境保护费制度;许可证制度;限期治理制度;环境污染与破坏;事故的报告及处理制度。
【案例】天南公司未办环评改扩建受处罚案
【案情】1999年重庆市天南建材集团有限公司(以下简称“天南公司”)下属城南水泥厂为了扩大生产,计划将其厂内原2.2米的窑径改为2.5米。
在改建过程中,城南水泥厂认为该项目仅仅是扩大机立窑的窑径,送风的罗茨风机并未改大,而且改造的目的是使气流通过面积增大,让窑内原料反应更充分,减少排放污染,不属于技术改造项目,因此没有向有关环境主管机关递交环境影响报告书。
同年7月,在没有经过环境保护部门对其环境保护设施进行验收的情况下,该厂便将改造过的生产设施正式投入使用,结果在当地造成了一定的环境影响。
事后,重庆市环保局经过调查,认为天南公司的窑径改造项目既是扩大生产规模,又是改造生产设备和工艺的项目,根据《建设项目环境保护管理条例)第5条,“改建、扩建项目和技术改造必须采取措施,治理与该项目有关的原有环境污染和生态破坏”,而城南水泥厂投入生产后的烟尘浓度超过国家规定标准的14.26倍。
同时,该条例第6条规定,建设项目必须实行环境影响评价,城南水泥厂也未执行该规定。
于是,重庆市环保局于2000年12月19日依据《建设项目环境保护管理条例》的有关规定对天南公司作出罚款7万元的处罚决定。
天南公司对于重庆市环保局的处罚决定不服,向国家环保总局提出行政复议。
其主张:
首先,窑径扩大不能认定为“技改项目”,因此不属于环境影响评价的范围;其次,天南公司已经投资更换了洗粉机、除尘器,大大改善了工作环境和排放能力,而且扩径后的烟尘排放浓度虽仍高于国家标准,但比扩径前已有大幅度降低,仅为扩径前的40%,因此不应视为增大环境影响的技改项目,不必进行环境影响评价,相关环境保护设施也不必申请验收。
基于以上原因,天南公司不应受到处罚。
国家环保总局受理此案后,派人专程前往重庆市天南公司进行了现场调查。
经过调查后对以下事实予以认定:
天南公司为了扩大生产能力,将其主要生产设备机立窑窑径扩大,属于技术改造项目;天南公司在环保设施未报环保部门验收的情况下,于1999年7月将主体工程正式投产,经所在地环保部门监测,烟尘排放浓度超标14.26倍。
基于以上事实,天南公司的窑径扩大项目必须依照《建设项目环境保护管理条例》的规定进行环境影响评价。
而且应在主体工程正式投产前,报请环保部门对其环境保护设施予以验收。
根据《大气污染防治法》第11条的规定,新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目,必须遵守国家《建设项目环境保护管理条例》的有关规定。
该法第47条规定:
违反本法第11条的规定,建设项目的大气污染设施没有建成或没有达到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求即投入生产或使用的,由环保部门责令停止生产或使用,可以并处1万元以上10万元以下的罚款。
依据上述事实和法律、法规的规定,重庆市环保局认定天南公司下属城南水泥厂在机立窑改造过程中,未按法律规定进行环境影响评价,环境保护设施未经环保部门验收,主体工程即擅自投入生产,依据《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定对天南公司的处罚并未违法或越权。
一、环境影响评价制度
环境影响评价制度的概念
环境影响评价,亦称环境质量预断评价,有狭义和广义两种含义。
狭义的川境影响评价,是指在一定区域内进行开发建设活动,事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定,并提出防治对策和措施,为项目决策提供科学依据。
广义的环境影响评价,也叫宏观活动的环境影响评价,又称战略环境影响评价。
是指进行某项重大活动(如经济发展政策、规划,重大经济开发计划等)之前,事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。
我国2002年10月28日通过的《环境影响评价法》中规定的环境影响评价类型有:
规划的环境影响评价,包括综合规划和专项规划;建设项目的环境影响评价。
环境影响评价的特点
1、预测性。
环境影响评价和环境质量现状评价不同。
后者是指通过环境调查和监测,对一定区域的环境质量现状进行评定;而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价,是一种预测性的工作,,
2、客观性。
环境影响评价必须从客观实际出发,避免凭借主观现象办事要深入细致地调查建设项目周围地区的环境质量现状,进行必要的环境监测后作出科学的预测和评价。
3、综合性。
环境影响评价是一项综合性的科学技术工作,涉及到多种学科,包括生态学、环境科学、经济学和法学的等。
因此,它需要由持有《建设项目环境影响评价资格证书》(以下简称《评价证书》)的设计、科研等单位互相协作,共同完成评价任务。
环境影响评价,根据开发建设活动的不同,可以分为单个建设项目的环境影影响评价、开发建设的环境影响评价(简称区域环境影响评价)和宏观活动的环境影响评价三种类型,它们构成完整的环境影响评价体系。
环境影响评价制度,是指有关环境影响评价的范围、内容,编(填)报和审批环境影响报告书、报告表、登记表的程序等方面所作的规定的总称。
【法律分析】
依照国家环境保护总局(2004年5月12日环函〔2004〕137号)对于违法建设项目行政处罚的法律适用问题,国家环境保护总局经研究作出解释,内容如下:
其一、建设项目应当依法报批环境影响评价文件
根据《环境影响评价法》第三十一条的规定,建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
其二、违反环境影响评价制度的法律适用
《建设项目环境保护管理条例》于1998年11月29日发布实施,《环境影响评价法》于2003年9月1日生效施行。
根据《立法法》第79条关于“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定,如果违反环境影响评价制度的行为在《环境影响评价法》生效之日(即2003年9月1日)之后发生,或者虽然该违法行为在2003年9月1日之前发生但一直延续至2003年9月1日之后,对该违法行为应当适用《环境影响评价法》的规定予以处罚。
二、环境影响评价制度的主要内容
各国对环境影响评价范围的规定不尽相同,如美国《国家环境政策法》规定,凡是联邦政府的立法建议或者其他对人类环境有重大影响的联邦行动,都必须进行环境影响评价。
我国根据《环境影响评价法》的规定,环境影响评价的范围主要有以下两部分,现介绍如下:
(一)关于规划环境影响评价的范围
该法专设第二章“规划的环境影响评价”。
规划环境影响评价的对象范围。
规划的环境影响评价的对象是土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用规划,工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。
需要进行环境影响评价规划的具体范围,由国家环保总局会同国务院有关部门制定,报国务院批准。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况,要求对本辖区县级人民政府组织编制的规划草案进行环境影响评价。
具体办法由省、自治区、直辖市参照该法第第二章的规定制定。
规划的环境影响评价的组织者和具体评价者
组织编制规划者负责组织对该规划进行环境影响评价。
规划环境影响评价的具体的评价者既可以是组织编制该规划的政府或者政府部门,也可以是其委托的单位或者专家组。
评价工作的成果是关于规划的环境影响报告书或者有关环境影响评价的篇章或者说明。
规划的环境影响评价的程序
对规划的环境影响评价,应当在规划形成的初步方案,至上报审批之前进行。
组织者(同时也是该规划的组织编制者)负责审定和上报。
审批机关受理环境影响评价文件后连同规划草案一并审查。
举行论证会、听证会,或者采取其他的形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
但是,国家需要保密的情形除外。
根据该法第15条规定,凡对环境有重大影响的规划实施以后,原规划的组织编制机关应当及时组织对该规划的环境影响评价进行跟踪评价,并且将评价的结果报告规划的原审批机关;发现有明显不良环境影响的,应当及时提出改进建议。
关于建设项目的环境影响评价
建设对环境有影响的建设项目,都必须依法执行环境影响评价制度,也就是说,环境影响的评价对象是对环境有影响的建设项目。
建设项目是指:
按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动,包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。
按计划管理体制,建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发(含开发区建设、新区、老区改造)和其他共四个部分的工程和设施建设。
国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境保护实行分类管理:
1、建设项目对环境可能造成重大影响的,应当编制环境影响报告书,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。
属于该类型项目的是:
2、建设项目对环境可能造成轻度影响的,应当编制环境影响报告表,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。
3、建设项目对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。
【案例】违法投产依法处罚
【案情】上诉人梁志勇在未办理环境影响报批手续的情况下,擅自于2000年6月份将其经营的精研塑料厂从顺德市伦教镇北海路段搬迁至该镇新塘工业区业顺路1号,并增设了8台切割机、1台磨粉机,新建了挤塑车间;且未建设任何环境保护设施后即擅自将主体工程正式投入生产。
被上诉人在经过调查、取证和组织听证后,于6月28日做出了顺环罚字〖2001〗037号《行政处罚决定书》,认定上诉人上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》(下称《条例》)第九条第二款和第十六条的规定,并依据该《条例》第二十八条规定,对上诉人做出责令停止生产并处罚款3万元的行政处罚决定。
上诉人不服,遂于2001年7月10日向顺德市人民法院提起行政诉讼,请求判决撤销处罚决定。
【案例】违法投产依法处罚
2001年12月21日,广东省佛山市中级人民法院对个体工商户梁志勇不服顺德市人民法院第一审判决的行政上诉案做出终审判决:
驳回上诉,维持原判,即维持被上诉人顺德市环保局的行政处罚决定。
至此,这起顺德市第一例环保行政诉讼案以顺德市环保局胜诉而告终。
【思考题】
1、本案中争论的焦点是什么?
2、个体工商户的经营活动是不是建设项目环境影响评价的对象?
3、本案应当如何适用有关环境影响评价的法律?
案件争论焦点及双方主要观点
个体工商户是不是建设单位,迁建、扩建项目是不是建设项目,这是能否适用《条例》的前提,也是本案双方在一审、二审中争论的焦点。
上诉人认为,自己是个体工商户,不是单位,因此也不属于建设单位。
工厂搬迁经营场所、增加小型生产设备不属于要经建设管理部门、计划管理部门批准的项目,故不属于建设项目。
因此,被上诉人依据《条例》处罚上诉人,是适用法律、法规错误。
上诉人观点
上诉人认为,自己是个体工商户,不是单位,因此也不属于建设单位。
工厂搬迁经营场所、增加小型生产设备不属于要经建设管理部门、计划管理部门批准的项目,故不属于建设项目。
因此,被上诉人依据《条例》处罚上诉人,是适用法律、法规错误。
上诉人观点
依据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条第二款“本条例所称建设项目是指新建、改建、扩建、迁建项目,技术改造项目,区域开发项目”的规定,精研塑料厂搬迁厂址、增加生产设备和挤塑车间应确认为迁建、扩建的建设项目。
但是,无论是在听证会,还是在一审、二审中,上诉人坚持认为,《条例》对建设单位和建设项目的概念没有明确界定,自己不是建设单位,自己搬迁工厂、增加小型生产设备不是从事建设项目。
在上诉状中,上诉人还认为,原审法院适用《广东省建设项目环境保护管理条例》来界定建设项目的范围显得牵强附会
。
被上诉人观点
而被上诉人认为,上诉人虽然是个体工商户,但是按照国家环保总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第一条关于“《条例》所称的建设项目是指按固定投资方式进行的一切开发建设活动,包括……个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动》的规定,建设单位应包括个体经济或个体经营者。
佛山市中级人民法院判决
最后,佛山市中级人民法院经审理认定,法律、法规本身未对其所述的有关概念做出明确界定时,应当参照通常的认识或有效的司法、行政解释以及立法意图来理解适用。
被上诉人进行行政处罚的法律依据即《条例》虽未界定“建设单位”和“建设项目”的概念,但根据有效的广东省地方法规和国家环保总局做出的有关解释,建设单位包括个体经济组织,建设项目包括按固定投资方式进行的一切开发建设活动,故被上诉人适用《条例》对上诉人的行为进行处罚并无不当。
环境影响评价的内容
环境影响报告书是环境影响评价的书面表现形式,是环境影响评价工作的最终成果,其主要内容包括以下几个方面:
1、建设项目概况。
2、建设项目周围的环境状况。
3、建设项目对环境可能造成影响的分析和预测。
4、环境保护措施及其经济、技术论证。
5、环境影响评价经济损益分析。
6、对建设项目实施环境监测的建议。
7、环境影响评价结论。
【案例】小区居民为何投诉不断只因房地产开发环评不到位
【案情】南京市迈皋桥地区原本是毗邻市区的工业区,但随着城市规模的不断扩大和老城改造的不断推进,这一地区的许多地块儿逐渐成为开发商们炙手可热的“宝地”。
一部分有“先见之明”的开发商捷足先登,已在这一地区见缝插针地建了部分颇具规模的住宅小区。
污染随着居民的陆续入住,而日渐显现出来。
例如,紧邻小区的一家钢铁铸造厂开始遭受居民投诉,粉尘、噪声……污染投诉铺天盖地、纠纷四起,等到执法人员调查清楚所有情况并决定如何处理时却颇感为难。
该居民区紧贴着钢铁厂铸造厂建造,即便该厂的污染排放全部达到标准,小区居民依然难以享受优美的环境。
【案例】小区居民为何投诉不断只因房地产开发环评不到位
要想彻底解决环境污染问题,办法只有一个,那就是该企业搬迁。
该厂领导声声叫屈:
但是该厂认为,该厂上世纪70年代就在此落户了,当初选择此地作厂址就是因为四处空旷,没有人家。
可是1999年后,四周兴建起小区,到2001年时,更有甚者的是某小区跟该厂的亲密接触竟然达到了合用一道围墙的地步。
为此,该厂已经花费了上千万的资金进行环保设备的改进并于2000年达标排放,但是仍然难以让周围居民满意。
如果因此让企业搬迁,无疑把企业逼上绝路。
因为,动辄上亿的搬迁资金谈何容易,五六千万的生产损失从何而来?
案件分析
这样让环保、居民、工厂三方为难的事情在中国环保事业已经开创30年后的今天依然屡见不鲜,为什么根本不适合人居住的地方一座座高楼平地而起?
环保专家一语中的:
规划出错、环评标准对房地产开发太“偏心”。
案件分析
我国有关法律法规规定,所有的建设项目开发前都要对周围可能造成的环境影响进行评价,以确定该项目能否施行,这就是环评。
但是不同建设项目环评的标准相差甚远,如:
5000平方米房地产开发属对环境影响很小的建设项目,而黑色金属冶炼及压延加工业属可能对环境造成重大影响的项目。
据此,前者可以不经过环评,只需填报环境影响登记表,而后者不仅要编制环境影响报告书,对建设项目产生的污染和对环境的影响也要进行全面详细的评价,要求颇为苛刻。
¡专家分析说:
照这样的环评标准,如果在一个居民小区周围建一个铸造厂几乎难于登天,而如果在一个铸造厂周边建设居民楼则易如反掌,甚至小区冲进工业区建设也并非难事。
正是因为这个原因,许多对已经达标排放的企业仍然不断投诉的人90%都是企业建成之后周边新建小区的居住者。
【思考题】
1、本案中哪些行为违反了我国有关环境影响评价的法律规范?
2、该建设项目的环境影响评价的内容是什么?
3、环境影响评价的程序是什么?
(二)环境影响评价的管理程序
1、项目建议书批准后,建设单位可以采取公开招标的方式,选择持有《建设项目影响评价资格证书》的单位,对建设项目进行环境影响评价,并对评价结论负责。
建设单位编制的环境影响报告书,应当依照有关法律规定,征求建设项目所在地有关单位和居民的意见 。
国家环境保护总局(2004年9月22日环函〔2004〕327号)关于环境影响评价资质证书工作范围有关问题,国家环境保护总局经研究,做出如下解释:
根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定,接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,应按照资质证书规定的等级和评价范围从事环境影响评价服务。
环境影响评价资质证书的评价范围包括“环境影响报告书”和“环境影响报告表”两大类,由于环境影响报告表的编制内容较为简单,且按照建设项目环境影响评价的分类管理要求,编制环境影响报告表的建设项目数量大,为保证环境影响评价制度的执行,目前,环境影响报告书的编制划分为18个行业类别,而环境影响报告表的编制不分行业类别。
现阶段,建设项目环境影响评价资格证书“业务范围”栏中填写的行业类别系指该单位可编制的环境影响报告书的行业类别。
具有环境影响报告书业务范围的单位可开展各类环境影响报告表业务,即环境影响报告表的编制不受证书业务范围的限制。
2、建设单位在建设项目可行性研究阶段,向有审批权的环境保护行政主管部门报批环境影响报告书(表)或登记表;铁路、交通等建设项目,经环境保护行政主管部门同意,可在初步设计完成前报批;按规定不需要进行可行性研究的建设项目,建设单位应当在项目开工前报批;其中,需要办理营业执照的,应当在办理营业执照前报批。
3、建设项目有行业主管部门的,应当经行业主管部门预审后,报环境保护行政主管部门审批。
海岸工程建设项目的环境影响报告书(表)经海洋行政主管部门审核并签署意见后,报环境保护行政主管部门审批。
有水土保护方案的建设项目,其方案必须纳入环境影响报告书;水行政主管部门应当在报告书预审时完成对水土保持方案的审查。
环境保护行政主管部门自收到环境影响报告书(表)、登记表之日起,分别于60日、30日、15日内,作出审批决定并书面通知建设单位。
4、国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书(表)或登记表;
(1)核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目;
(2)跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目;(3)国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目。
上述以外建设项目环境影响报告书(表)或登记表的审批权限,由省级人民政府规定。
建设项目造成跨行政区域环境影响,有关环境保护行政主管部门对评价结论有争议的,其环境影响报告书(表)由共同上一级环境保护行政主管部门审批。
5、建设项目环境报告书(表)或登记表经批准后,该项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的,建设单位重新报批;自批准之日起满5年,建设项目方开工建设的,应当报原审批机关重新审核。
企业工商变更登记时项目未发生重大变动的无须报批环评。
关于企业工商变更登记时环境影响评价制度适用问题
据2004年4月15日国家环境保护总局(2004年4月12日环函〔2004〕95号)国家环境保护总局经研究,作出如下解释:
根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定,建设项目必须执行环境影响评价制度;建设项目环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的,建设单位应当重新报批建设项目环境影响评价文件。
关于工商企业变更登记后的环境管理问题,如果原有企业办理工商注销登记后重新设立新企业的,可以认定为建设项目,应当执行建设项目环境保护管理的规定。
办理工商变更登记的企业如果只是变更法人代表、企业名称,项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺未发生重大变动的,无须报批或者重新报批建设项目环境影响评价文件。
(三)建设单位的法律责任
《环境影响评价法》第三十一条规定:
1、建设单位未报批环境影响评价文件擅自开工建设的法律责任
建设单位,即依照本法第三条和国务院有关法规的规定,建设对环境有影响项目的单位,未报批环境影响评价文件擅自开工建设,由有权审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,同时规定一定的期限,要求建设单位在该期限内补办有关手续。
对于逾期不补办手续的建设单位,环境保护行政主管部门可视情节轻重在期限届满后处五万元以上二十万元以下罚款。
对于逾期不补办手续的公有建设单位,在处以罚款的同时,还可以由有关部门对该建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
“未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设”包括两种情况:
一是依法应当报批建设项目环境影响评价文件而未报批,建设单位违反本法第二十五条的规定擅自开工建设;二是依照本法第二十四条的规定,建设项目的性质、规模、地点等发生重大变动的,应当重新报批环境影响评价文件,建设单位未经重新报批擅自开工建设的。
2、建设单位在环境影响评价文件未经批准情形下擅自开工建设的法律责任
建设单位在建设项目环境影响评价文件未经批准的情况下擅自开工建设,包括两种情况:
一是建设项目环境影响评价文件未经有审批权的环境保护行政主管部门批准,建设单位擅自开工建设;二是建设项目环境影响评价文件未经原审批部门重新审核同意,建设单位擅自开工建设。
这一违法行为,由依法享有该建设项目环境影响评价文件审批权的环境保护行政主管部门责令停止建设,同时,可以根据违法情节轻重,处五万元以上二十万元以下罚款。
对于公有建设单位,在责令停止建设和处以罚款的同时,由有关部门依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
3、海洋工程建设项目的建设单位的法律责任
海洋工程建设项目的建设单位,有以上两种违法行为的,依照《海洋环境保护法》的规定处罚。
4、建设项目审批部门的法律责任
《环境影响评价法》第三十二条规定:
建设项目的审批部门,即依照建设项目审批程序负责审批建设项目的部门,违法批准建设项目,应当承担法律责任。
上述违法行为包括以下两种情况:
一是建设项目依照本法和有关法规的规定,应当进行环境影响评价而未进行评价,审批部门擅自批准该建设项目;二是建设单位提供的环境影响评价文件未依法经过环境保护行政主管部门或者其他部门批准,建设项目审批部门却擅自批准该建设项目的,由该建设项目审批部门的上级机关或者监察机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
构成犯罪的,依法追究刑事责任。
5、环境影响评价机构的法律责任
《环境影响评价法》第三十三条规定:
接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,即依照本法第十九条和有关法规的规定,在其资质等级和评价范围内为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,也就是具体从事建设项目环境影响评价工作的机构,
在评价工作中不负责任或者弄虚作假,导致环境影响评价文件失实的,由依法授予该机构环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书,同时,处以该机构收取的项目评价费用一倍以上三倍以下罚款。
构成犯罪的,依法追究刑事责任。
6、违法批准环境影响评价文件的法律责任
《环境影响评价法》第三十五条规定:
依法有权批准环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关部门的工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,违法批准建设项目环境影响评价文件的,由该部门的上级机关或者监察机关依法给予行政
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