北京城市交通改善策略.docx

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北京城市交通改善策略

“十五”期间北京市城市交通改善对策研究

       1.当前北京城市交通存在的主要问题及症结分析

    1.1北京城市交通的基本状况

   截至1998年底，公路环以内拥有宽度6米以上的城市道路长度为1103.77公里，道路用地33.83平方公里，路网密度达到1.70公里/平方公里，用地率5.21％。

其中，城区（二环路以内）路网密度为3.75公里/平方公里，道路用地率为11.71％。

   北京市域内公路总里程已达到12498公里，比1990年增长了30％，平均年递增率为3.3％。

高速公路从无到有，公路建设取得了长足的发展。

   1998年末，全市机动车保有量达130.72万辆。

其中，民用汽车保有量为89.07万辆。

在89.07万辆民用汽车中，客运汽车保有量为69.03万辆，货运汽车保有量为19.61万辆。

   1998年末，全市拥有公共电汽车5572辆，运营线路322条，线路总长度达6174.5公里。

拥有保养场8个，运营场22个，场站用地规模超过169万平方米，与十年前相比有较大幅度增加。

这些在一定程度上缓解了居民乘车难，以及长期存在的车辆保养能力与需求不平衡、停车场用地不足的矛盾。

小公共汽车和出租汽车数量已分别达到4093辆和6.55万辆，在满足不同消费层次和出行目的，特别是来京流动人员的乘车需求方面发挥了较大作用。

地铁的运营车辆和年客运量分别达到435辆和4.63亿人次。

   1998年末，全市民用货运汽车为19.61万辆，全年完成货运量2.75亿吨，货物周转量78.32亿吨公里。

其中，营业性货运机动车约10.77万辆（占总数的55％），承担货运量1.96亿吨（占总量的71％）；其它自用车辆约为8.83万辆（占总数的45％），货运量约为0.79亿吨（占总量的29％）。

    1.2当前北京城市交通存在的主要问题

   近十年来，随着改革开放的不断深化，城市建设发展速度加快，从而带来了交通需求的迅猛增长。

面对城市交通需求的急剧变化，市政府多方筹资，加大对城市交通建设的投入力度，使城市交通基础设施的建设进入了全盛时期。

每年交通建设投资占基本建设投资的比例已经达到11～15％，超过1981～1985年每年平均6％的水平。

   尽管如此，但由于城市基础设施的历史欠帐过多，加之交通需求的增长，使得供需矛盾进一步加大，反映在城市交通方面存在有如下的主要问题。

   ⑴市区道路交通全面紧张。

   近15年来，北京市机动车保有量始终维持一个较高的增长势头，平均年递增率为16％。

1998年底全市机动车就已超过了130万辆。

这种持续高增长势头的交通需求是现有城市道路空间资源条件无论如何难以承受的。

   目前，市区高峰小时机动车流量超过10000辆以上的路口有55个，5000～10000辆的路口有51个，严重拥挤堵塞的路口和路段已从1994年的36处增加到99处。

市中心区道路网高峰期的平均负荷度已经超过90％，11条主要干道的平均车速已降至每小时12公里，个别路段的车辆行驶速度仅为7～8公里/小时，有近1/5的路口与路段呈现瘫痪状态。

这种紧张局面与东京、巴黎、纽约和伦敦六、七十年代的状况极为相似。

   应当特别指出：

“七·五”和“八·五”期间市区道路面积每年增加3～4％，而“七·五”期间市区道路交通负荷每年只递增5％，“八·五”期间则猛升至18.5％。

无疑，道路设施供求剪刀差在日益加大，未来道路交通形势之危急实堪忧虑。

   ⑵城市大运量公共客运系统发展滞缓，近年来机构改革力度和资金投入虽有增加，但仍远远不能满足城市发展的需要。

   近年来随着公共交通总公司管理机构的转型及“公交优先”措施的实施，地面公共交通的运营效率有了初步的改观，在目前44公里的公交专用道上，市区公共电汽车运营速度由前几年的10公里/小时上升至现在的21～25公里/小时，公共电汽车年客运量终于有了十年来新的突破，达到了34.5亿人次。

但由于大运量轨道交通建设的滞缓，使城市公共客运系统仍然无法摆脱发展落后的局面。

从60年代修建第一条地铁至今，30年中只建成42公里，平均每年不到1.5公里。

目前，轨道交通在整个公共客运系统中承担的客运量份额只有10％左右。

与国际上处于同等地位的大城市相比，轨道交通的发展速度相当落后。

东京、巴黎、纽约及伦敦等城市，轨道交通承担的客运量在公共客运系统中早在十年前就已占有50％以上的份额，就连修建地铁较晚的香港其地铁客运量在公共客运系统中所占份额也接近50％。

有鉴于此，尽管地面公共电汽车年客运量开始有所增长，由于轨道交通运力有限，目前北京现有公共客运系统在城市日常出行中所承担份额仍不足40％，远远低于国外现代大都市普遍达到的水平（70％以上），城市大运量公共客运系统亟待发展。

   此外，地面公共客运系统还长期处于亏本经营状态，政府补贴额逐年猛增。

但1998年公共电汽车仍然亏损9.5亿元。

   ⑶城市社会化专业货运系统发展乏力，社会运输效率连续下降。

   由于经营管理体制及运输市场管理长期存在未得以解决的问题，自八十年代以来，北京市专业化公共货运不断萎缩，在全市货运总量中所占份额逐年下降，社会运输效率近二十年间也下跌了112％。

伴随专业化公共货运不断萎缩的同时，非专业化的“自货自运”运输方式则得以无限制地扩展和膨胀。

   货运效率的大幅度下降，导致货运车辆无效出行量不断增加，使得本来已经十分紧张的市区道路交通更是雪上加霜。

据前几年的调查资料，北京市货运车辆的平均实载率不足40％，与国外大城市中等水平相比，至少相差20个百分点。

   ⑷停车设施严重不足，“乱停车”已经成为严重干扰城市正常生活，损害首都形象的一大忧患。

   据统计,1998年底市区拥有各类民用机动车69万辆，每天滞留在京的外地车辆约2.5万辆。

然而市区范围内目前只拥有各类停车泊位（包括单位及个人的自用车位）47.5万个，平均每辆机动车拥有的停车位只有0.67个。

其中，每辆车必备的自用停车泊位40.8万个，公共停车泊位6.7万个。

应特别强调，在47.5万个停车泊位中，单位大院的停车泊位有33.8万个，占停车泊位总数的70%，在这33.8万个停车泊位中有相当一部分不宜作为自用车位使用，市区现有车辆中实际约有40%（约29万辆）的车主至今还是“有车无位”。

而在6.7万个公共停车泊位中，除有相当一部分被用于弥补自用停车泊位外，还有占路停车场202处，停车泊位1万个。

有鉴于此，市区停车设施不仅车辆必备的自用停车泊位严重短缺，而且公共停车场也严重不足。

在这种情况下，还存在着停车管理不到位的问题。

如停车收费不合理、公共停车设施利用率不高等。

种种原因导致目前市区不论白天还是夜间，北京市每条大街两旁，胡同内乃至居住区内随处可见杂乱停放的各类机动车。

严重失控的静态交通不仅破坏市区干道的交通秩序，大幅度削减道路通行能力，而且也给市民日常生活带来诸多烦恼和不便。

  1.3北京交通问题的症结分析

   引发城市交通持续紧张局势的原因和问题症结可以初步概括为以下几个方面：

   ⑴ 城市社会经济的持续高速发展不仅引起交通需求量的大幅度增长，而且引发交通需求在质的方面深刻的变化。

   近十年来，直接刺激交通需求增长和发生质变的主要社会经济因素至少包括以下几点：

   经济结构改变和经济的高速增长：

社会主义市场经济的日趋发育成熟；产业结构的改变（第三产业所占比重由过去的不足40％，上升到50％以上）；国内生产总值由1985年的257亿元增加到1998年的2011亿元。

   人口、城市规模及城市土地使用布局的变化：

全市常住人口接近1100万；流动人口高达229.9万（1997年调查）；外来劳动力占市区雇用劳力总量的62％（1997年）；市区建成区以每年近11平方公里的速度扩展；市中心区土地高强度大规模的再开发等等。

   消费水平的提高与消费结构的变化：

近十年北京市社会平均工资成倍增长，1998年平均工资已超过12000元；城镇居民家庭资产户均达到6.87万元；家庭消费中，旅游及购置汽车所占份额占9％。

   相关产业政策的影响：

国家的汽车产业政策促进了汽车的销售，近几年全市私人客车年平均递增42.5%，私人客车总数已占全市客车总量的近33％。

   基于上述各方面因素的共同影响，近10～15年北京市城市交通需求无论在总量上，还是在“质”的方面都发生了巨大变化。

   进入九十年代以来，全市机动车保有量每年增长幅度竟然超过“七·五”期间平均年增幅的一倍以上，其中，1998年一年增加了16万辆；道路交通负荷每年递增18.5％；城市人口出行量年递增率估计在15％以上；出租汽车和地铁的客运量平均年递增率分别达到28.5％和14.3％；城市货运量平均年递增率在6％左右。

   交通需求质的改变主要体现在需求的多层次差异性愈来愈突出，由计划经济时代一直沿用至今的运输方式单一化，服务不分层次的公共客货运输体系根本无法满足这种多层次、差异性很大的社会需求。

近年来，市区出租汽车超常发展和非社会化服务的货运车辆迅猛增加，正是这种供求关系失衡的一种反映。

其次，由于城市土地有偿使用及地价区位级差的出现，城市土地使用布局正在发生根本性变化，从而引发城市交通源流分布格局的改变，例如中心区以大型公共建筑为主的高强度房地产开发活动，势必导致中心区交通吸引强度的极度增大，中心区与周边地区的穿梭交通量也相应增大。

   ⑵尽管近十年大幅度地增加了市区道路网建设的资金投入，但并未从根本上改变市区道路网固有的严重缺陷。

   由于历史的原因，北京市区道路系统存在着总量不足和结构不合理的严重缺陷。

以交通量最为紧张的中心区为例，现有道路网密度为3.72公里/平方公里，道路用地率仅为11％左右，与国外一些大城市相比，如纽约市区、伦敦中心区、东京都区部（23区）的道路用地率指标分别为25.4％、24.8％和14.6％，可见目前北京的道路资源状况是何等紧缺。

虽然经过近十年较大规模的道路建设，市中心区道路用地率也只不过增长不足2个百分点。

此外，市区路网的结构性缺陷（缺少完整的快速过境走廊系统，干道与支路的比例失调，机动车与非机动车交通没有相对独立的系统，相互干扰等等）也未发生根本性改变。

   ⑶ 社会化公共运输没有真正占据主导地位，社会运输效率低下，未能合理使用道路交通设施。

   北京市区居民的日常出行目前主要还是依靠自行车、单位自备车及私人汽车等非公交方式，公共客运系统承担的出行量份额不足40％。

就公共客运系统的运力构成而言，常规地面公共交通仍占据绝对主导地位，轨道交通承运的份额只有10％左右。

货运系统的情况比起客运还要更严重些，全市货运车辆中注册营运的不足70％，而交通运输部门从事正规专业运输的车辆只占总数的2％左右。

   社会化专业运输与非社会化运输效率差别之大是不言而喻的，就公共客运与私人（或单位自备）客车相比较，占用道路空间相差15～20倍；据调查统计，专业货运与非专业货运效率相差7～10倍。

   因此，可以断言，客货运输社会化程度过低是造成北京城市交通持续紧张的根本原因之一。

   ⑷ 交通需求管理不力，现有交通设施资源难以充分利用。

   长期以来，我们没有真正树立需求管理的观念，把交通管理仅仅狭隘地理解为对路面上各种车辆和行人交通的管制与疏导，这实际上只是交通需求出现后的“尾部”管理，而对于需求出现之前的引导与控制，即“头部”管理却没有给予足够的重视。

   造成北京城市交通紧张的原因之一是交通源流时空分布过分集中。

据调查，按每平方公里范围内实际的车辆交通量计算，城区是近郊区的5倍；在出行时间分布上，早晚两个高峰（各3小时）的车辆出行量占全日总量的70％，而且客货运的高峰完全重合。

   显然，从改善城市土地使用布局，合理控制中心区土地开发强度，调整货运作业时间和大型商业公用服务设施营业时间以及实施弹性工作时间等入手，是可以在一定程度上缓和市区高峰交通紧张程度的。

   此外，在道路交通组织方案的制订及公共客货运输运营管理方面，目前还缺乏必要的先进手段，无不在一定程度上影响了现有道路交通设施的使用效率。

   最后，还应当特别指出，在过去的十几年中，我们曾经一味地片面强调道路设施建设，力图通过不断扩大供给来满足无限制增长的社会需求，实践已经证明，这条路是行不通的。

我们需要在供给与需求之间建立一种经济的调节手段，才有可能可用于补偿交通设施建设的资金，以利于扩大供给能力。

    ⑸ 缺乏稳定的建设资金渠道，交通设施建设无法有序化稳步发展。

   改革开放前的三十几年中，城市交通一直被作为社会公益性事业对待，不纳入国家正常的基本建设计划，没有固定的投资渠道，因而一直滞后于社会经济的发展，欠账甚多。

   自八十年中期以来，虽然迫于宏观形势需要，不得不大幅度地增加道路交通设施资金投入，“七·五”和“八·五”期间，一度用于道路交通建设的资金已经达到同期GDP的5％左右，即每年约30亿元左右。

但由于并未从根本上解决投资主体单一化和资金渠道不规范的问题，难免要不适当地缩减其它基础设施建设资金，甚至挪用非建设资金，“寅吃卯粮”，以至造成其它各项基础设施（供水、供热等）纷纷告急，而政府又因前几年的不适当高投入而债台高筑，欠下数十亿元债务至今难以偿还。

   显然，这种资金投入大起大落的状况是极不正常的。

在实行社会主义市场经济的今天，城市交通应当作为一项社会产业来发展，无疑应该从社会需求的不断发展中寻求建立正常的建设资金渠道。

此外，还应当指出，从社会经济可持续发展的政策出发，用于道路交通建设的资金投入应当维持一个相对稳定的比例，过高和过低都是不行的。

不仅如此，在交通建设资金的使用分配上也要有一个合理的比例。

前些年，用于道路建设的资金所占比例显然过高，而用于地铁建设和改善交通运营管理的资金比例相对过低。

2.未来城市交通需求预测

   2.1客运量及客运结构

            2.1.1现状

   北京市1998年城市总客运量约为81亿人次，比1990年（68亿人次）增长19.1％，平均每年递增2.2％。

其中,公共电汽车、小公共汽车、轨道交通客运量达到42.42亿人次,比1990年（33.08亿人次）增长28.2％，平均每年递增3.2％。

1998年各种交通方式承担客运量的比重为:

公共电汽车（含小公共汽车）占46.67％，轨道交通占5.72％，出租汽车占7.88％，机关、企事业单位及私人客运机动车占10.68％，自行车占29.05％。

   按城市居民使用各种交通工具出行次数计算，1998年为63.23亿人次。

其客运构成为:

公共电汽车（含小公共汽车）占34.89％，轨道交通占4.14％，出租汽车占10.09％,机关、企事业单位及私人客运机动车占11.27％，自行车占37.2％。

   随着改革开放和城乡经济建设的发展，北京的就业人口持续增长，居民生活水平不断提高，国内外交往更加频繁，流动人口迅猛增加。

据1997年调查，北京市流动人口已达229.9万人，其中78.9％（约181.4万人）居住或停留在城近郊区。

   1998年市区常住人口、暂住人口和流动人口平均每人全年乘车出行次数为710次,平均每人每日约1.94次，根据近几年调查得到的乘车率（即使用交通工具占出行次数的比率）70～85％推算，平均每人每日出行次数已达2.28～2.77次。

   1990年～1998年的八年间，公共电汽车（含小公共汽车）车辆保有量增长了87.0％，而所完成的年客运量只增长了23.8％。

显然，运力的增长速度要比实际完成的客运工作量增长速度高得多。

这反映了三种情况：

第一，在公交整体运力随车辆的增加有所提高的同时，乘车舒适程度，特别是空调车和专线车等车型，其乘车条件得到改善。

第二，运力和运量增长幅度的不平衡，则说明目前的公交系统仍然存在着结构性和自身管理方面的问题。

比如，公交车发车间隔较大、准点率以及线网覆盖率低，换乘不方便，公共电汽车不能很好地满足社会需要。

第三，由此也可以看出，单靠增加运力的办法来提高公共电汽车在居民客运出行总量中的比例，效果十分有限。

提高公共电汽车吸引力必须采取综合措施，并提高整体的管理水平。

   出租汽车在客运出行总量中的比重是轨道交通的近2.5倍，是公共电汽车的近1/3。

一方面反映出租车的确满足了不同层次人们出行的需求，另一方面也充分反映了北京的大运量公共交通发展滞后，必然导致大量出租车上路行驶，对道路拥堵产生直接巨大的影响。

   2.1.2客运量预测

   影响城市客运量的因素很多，但主要是城市人口和城市土地使用状况。

   本章将以市区客运、货运量和结构为依据进行分析，推算出参与市区客、货运输的车辆数，然后根据市区和郊县客、货运输车辆现状比例，推算出郊县及全市的汽车保有量。

以定额指标分析城市客运量的预测结果如下。

   ⑴规划市区城市人口、流动人口及远郊城镇人口平均每人每日出行次数

平均每人每日出行次数是定额分析预测城市客运量的主要依据。

根据国家科委“中国技术政策”一书中对城市人均出行次数的预测分析，到2000年全国城市人口人均日出行次数可能达到2.7～3次。

北京是首都，又是特大城市，人均日出行次数拟取中间偏高数值，常住人口2.9次，流动人口出行率高于常住人口，各类流动人口平均日出行次数为3.5次，远郊城镇人口平均日出行次数为2.6次。

   ⑵乘车率（即使用交通工具出行占出行总量的比率）

   乘车率的高低因城市规模布局而异。

据调查统计，适宜的步行出行距离为1公里左右，步行时间约为15分钟。

参照北京市居民出行调查资料，在15分钟内的步行出行次数约占30％。

这样，确认城市居民乘车率为70％是符合实际的。

流动人口乘车率高于常住人口，各类流动人口乘车率平均按75％计算。

   ⑶远郊区城镇人口进出市区的出行量

   随着远郊城镇建设的发展和人口的增加，城镇居民与市区的联系必然增多，这是影响市区客运量增长的重要因素。

据1986年的居民出行调查，通县、大兴、昌平3个郊县城镇居民平均每人每日出行次数为1.8次，其中进出市区的出行次数约占14％。

随着城镇建设规模扩大，城镇人均日出行次数会有所增加，进出市区的比例也会有所提高。

参照调查数据和其它中、小城市居民出行水平，推测公路二环附近城镇居民2005年进出市区的出行次数可能占总出行量的17.5％，公路二环以外的城镇居民进出市区的出行次数大约占总出行量的7.5％。

这样，预计2005年远郊城镇居民进出市区的出行量可达2.26亿人次，2005年之后，远郊城镇居民进出市区的出行次数在总出行量中所占比例也会相应提高。

充分考虑到上述因素，预计2010年远郊城镇居民进出市区的出行量可达3.16亿人次，2015年远郊城镇居民进出市区的出行量可达4.78亿人次。

   ⑷市区城市客运出行总量

   根据规划人口规模及上述诸项出行指标计算，2005年市区居民出行总量（含流动人口）可达97.48亿人次，其中乘车出行（即使用各种交通工具的出行）为70.38亿人次；2010年出行总量可达105.93亿人次,其中乘车出行为76.82亿人次；2015年出行总量可达115.19亿人次,其中乘车出行为83.99亿人次。

    2.1.3城市客运交通结构规划

城市客运交通结构，既要根据未来出行总量中不同出行距离的出行构成以及各种不同出行方式的适宜距离要求，同时也要考虑在未来一定时期内可能提供的各类客运交通设施的实际承受能力，确定各种出行方式可能承担的出行量所占比重。

2000年，市区公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担的出行量在总出行量中所占比重，可由1998年的40％左右提高到50～55％。

与此相应，自行车承担的出行量所占比重则由现在的37％左右，降低到30～35％，其它各种社会客运机动车承担出行量增加到约占15％左右。

　 按以上分担比例，2000年市区公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担出行量为36.12亿人次，自行车承担23.66亿人次，其它社会客运机动车承担8.33亿人次。

公共电汽车、轨道交通承担的出行量折算成运营客运量时，换乘系数按1.5考虑，市区总客运出行量达到68.11亿人次。

   2005年，市区总客运出行量达到70.38亿人次,其中公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担的出行量所占比重为58～62％。

自行车承担的出行量下降到23～26％。

其它各种社会客运机动车承担出行量占13～14％左右。

按以上分担比例计算，公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担出行量为42.82亿人次，自行车承担17.86亿人次，其它社会客运机动车承担9.71亿人次。

公共电汽车、轨道交通承担的出行量，折算成运营客运量乘以换乘系数1.5。

   2010年，市区总客运出行量达到76.82亿人次,其中公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担的出行量所占比重为64.84％。

自行车承担的出行量下降到20.67％。

其它各种社会客运机动车承担出行量占14.49％。

按以上分担比例计算，公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担出行量为49.82亿人次，自行车承担15.88亿人次，其它社会客运机动车承担11.13亿人次。

公共电汽车、轨道交通承担的出行量，折算成运营客运量乘以换乘系数1.5。

   2015年，市区总客运出行量达到83.99亿人次,其中公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担的出行量所占比重为63.57％。

自行车承担的出行量下降到18.73％。

其它各种社会客运机动车承担出行量占17.71％。

按以上分担比例计算，公共电汽车、小公共汽车、轨道交通、出租汽车承担出行量为53.38亿人次，自行车承担15.73亿人次，其它社会客运机动车承担14.87亿人次。

公共电汽车、轨道交通承担的出行量，折算成运营客运量乘以换乘系数1.5。

   2.1.4市区客运车辆保有量需求预测

   本节将根据目前北京市的具体情况，对全市小客车给定一个发展值，依据模型测算出全市小客车千人拥有率，根据全市常住人口预测值计算得出全市小客车拥有量预测值，并根据历年市区小客车占全市小客车拥有量的比重，计算出市区小客车拥有量。

在此基础上，结合市区各客运行业规划及其预计发展的客运车辆保有量，测算2000年、2005年、2010年以及2015年的客运量和客运结构，并检验客运量和客运结构是否能满足上一节描述的市区客运交通结构规划，同时验证各行业规划预计发展的客运车辆是否能满足需求。

   ⑴单位和私人小汽车

   北京市目前已进入车辆保有量的高增长期，尤其是私人车辆的大幅度增长将构成对市区交通的严重威胁。

   据车辆增长情况的统计，1998年全市民用机动车保有量为130.72万辆，其中小客车保有量67.02万辆。

私人小客车占机动车保有量的27.6％。

九十年代以来，全市小客车以平均每年28.6％的速度递增。

私人小客车的年增长率更高，达到48.3％。

   纵观全球，经济发达国家都经历过轿车普及化的过程。

据统计分析，世界各国轿车拥有量与人均GNP无一例外地成正比变化。

从各国轿车工业发展情况分析，每千人拥有20辆轿车水平，是市场成长的一个重要阶段。

美国、日本、韩国从2辆达到20辆,分别用了13年，15年和17年。

而日本从20辆发展到150辆,仅用了5年的时间。

可见小轿车保有量达到20辆／千人的时期是汽车保有量高增长的敏感期。

北京市1998年全市居民人均年收入10098元,年收入在1.0～1.5万元的家庭约占总户数的50％,年收入在3万元以上的家庭估计占总户数的15～20％（27～36）万户。

据专家预测,年收入达到3万元以上的家庭，在2000年之前有意并有能力购置家用轿车。

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