北部湾经济区内城市合作机制研究.docx

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北部湾经济区内城市合作机制研究

北部湾经济区内城市合作机制研究

[摘要]认为建立广西北部湾经济区城市政府合作与协调机制十分重要，分析了广西北部湾城市政府合作与协调难的原因及其存在的主要问题，借鉴国内外部分经济区城市政府合作的相关实践经验，提出建立城市政府利益共享和责任共担机制，实行经济区一体化，加大对规划建设管理委员会执行力的建设，以及发挥各种半官方与民间非政府组织的作用等建议。

　　一、前言

　　广西北部湾经济区包括南宁、北海、钦州、防城港四市及其所辖范围，此外还包括玉林市与崇左市的交通和物流，即“4+2”。

该区地处中国－东盟自由贸易区合作、泛北部湾经济合作、大湄公河次区域合作、中越两廊一圈合作、泛珠合作、西南合作等多区域合作的交汇点。

各种国际和国内合作交错叠加，加之综合配套改革、重大项目布局、保税物流体系、金融改革和开放合作等国家对广西北部湾经济区的扶持，使广西北部湾经济区的发展面临着千载难逢的历史机遇。

　　相对于所面临的各种国际合作机遇和国家以及自治区所给予的各种优惠政策，广西北部湾经济区地方政府层面的合作明显滞后。

由于不同行政区划所导致的利益冲突、重复建设、恶性竞争等还普遍存在，极大地削弱了广西北部湾经济区的整体竞争力。

如何加强城市政府间的合作与协调以及建立起合作与协调机制，是一个值得研究和探讨的现实问题。

　　二、广西北部湾经济区城市政府合作现状及其存在的问题

　　自2008年广西北部湾经济区成立以来，其区内各市经济飞速发展，特别是在当今金融危机和全球经济萧条的大背景下，其仍有15.5%的经济增长率，比广西全区平均水平高出2.7个百分点。

但是随着广西北部湾经济区的进一步深度开放与开发，一些问题也日益凸显，比如城市政府间的合作与利益协调难的问题成了自治区政府和各级地方政府最为头痛的问题之一，并严重地阻碍了广西北部湾经济区城市发展的步伐。

这些问题的产生和存在，主要有以下四个方面的原因。

（一）经济水平存在的较大悬殊加大了城市政府间合作与协调的难度

　　广西北部湾沿海三市虽然地理位置接近，但是经济水平却存在差异，利益资源、利益所得、利益分配、利益地位等方面偏差较大。

就2008年GDP总量来看，钦州第一，防城港最少，但是，钦州城市规模较大、人口多，2008年按常住人口计算，钦州市人均GDP达到11740元，而防城港因城市规模小、人口少而人均GDP达到25375元，钦州人均GDP不及防城港的二分之一；就人均财政收入来看，钦州不及防城港的三分之一，因此，钦州又成了广西北部湾经济区最“穷”的沿海城市。

其主要原因是防城港城市规模不大，人口不多，以港兴市，基础设施投入已经产生巨大的规模效益；而钦州不少工业和基础设施建设还处于起步阶段，规模效益还未显现出来。

协调难的原因在于，首先，不同的经济发展水平导致不同城市的利益索求程度不一样，较落后的城市总想通过合作得到更多的利益来改变自己落后的面貌，而事实上往往是较为发达的城市比落后的城市投资更有效益。

更有效益但得到的利益较少，这显然是较发达城市的政府部门不愿看到的。

其次，区域经济发展过程中存在着极化、扩散与回流效应，市场力量的作用使得经济向不均衡方向发展是一个内在的趋势，在经济发展相对落后以及经济水平悬殊较大的情况下，各级城市的政府部门往往存在一种限制本地资源流出，尤其是稀有资源流出的冲动[1]。

再次，经济水平的悬殊会直接或者间接导致各城市面临的困难和出现的问题更加复杂化和多样化，由此也导致了利益索求的千差万别，出现了所谓“众口难调”的局面。

这些问题的出现，实际上就牵涉到一个利益共享的问题，以及如何在不同发展水平的城市之间实现利益共享的问题。

如果通过合作，北部湾经济区各市都能共享到因其他城市发展所带来的好处，这种合作的阻碍也就能大大减小。

（二）地方保护主义的狭隘发展观依然存在

　　行政性区级关系如果代替市场性的区际关系，城市政府间的合作就会建立在本地区利益最大化的基础上，资源的优化配置就很难实现。

虽然成立了广西北部湾经济区规划建设管理委员会负责对广西北部湾济区的统一规划、统一组织开发建设、统一管理，但事实上广西北部湾经济区各级城市政府目前还处于一种各自为政的状态，争项目、争资源，狭隘的地方保护主义思想在政府官员中还普遍存在，以GDP和形象工程的政绩观考核标准依然没有得到根本改变。

　　（三）优势与劣势趋同的现状加剧了城市政府间的恶性竞争

　　广西北部湾经济区沿海三市都是港口城市，区位优势趋同、港口优势趋同、资源优势（海洋资源）趋同、对外贸易优势趋同；沿海三市的经济发展水平较低、工业化程度较低、产业结构不合理等，这些劣势也趋同。

优势和劣势的趋同很容易导致产业的同构性和重叠性，从而抹煞了各市之间的比较优势，进而加剧了恶性竞争。

从三港口城市的定位来看，虽然北海定位为发展港口集装箱为主，而事实上，防城港、钦州港都在上集装箱项目，重复建设的情况依然普遍存在。

如何在条件趋同的现状下更加有效地加强城市政府间的合作，是摆在各级政府面前的一个难题。

　　（四）首位城市发展的相对滞后加大了城市政府间合作与利益协调的难度

　　南宁作为广西北部湾经济区首位城市，存在综合实力不强、产业集聚能力弱、经济增长方式粗放、区位影响力小和贡献率低等四个方面的现实差距。

2008年，南宁市GDP为1316亿，与珠三角相比，位于广州、深圳、佛山、东莞、中山之后。

南宁城市发展的相对滞后加大了经济区内城市政府合作与利益协调的难度。

其原因是：

一方面，南宁市的发展无疑应是经济区发展的重中之重，成为大量的人流、物流、资金流的流向地，大量项目的落户地，缪尔达尔的极化效应无疑是目前广西北部湾经济区的一个主要趋势，由此导致了沿海的三城市防城港、钦州和北海对有限的人才、资金和项目的激烈争夺；另一方面，由于南宁目前尚缺乏作为首位城市所应具有的凝聚力与扩散力，因而对周边城市所起到的支配作用十分有限，这在一定程度上也加大了广西北部湾经济区城市政府间合作的难度。

　　为了使广西北部湾经济区发展更加协调，2006年3月，广西北部湾经济区规划建设管理委员会成立，主任由自治区副主席兼任，自治区有关部委办主要负责人为成员，负责对经济区的统一规划、统一组织开发建设、统一管理；北海、钦州、防城港三市设有相对应的北部湾管理办公室。

这些部门或机构的成立，对广西北部湾经济区城市政府间的合作与协调起到了一定的促进作用。

目前，广西北部湾经济区“4+2”合作也开展得如火如荼，广西北部湾经济区城市合作峰会、广西北部湾“4+2”六市人大财经工作联席会、广西北部湾经济区“4+2”旅游联盟体已经成立。

尽管如此，目前还存在以下突出问题：

第一，由于广西北部湾经济区规划建设管理委员会成立时间不长，其职能、权限与责任尚不十分清晰明确，执行力度较弱；第二，广西北部湾经济区区域政府利益协调机制尚未建立，根据《自治区党委、自治区人民政府关于组建北部湾（广西）经济区规划建设管理委员会的通知》精神，广西北部湾经济区规划建设管理委员会有八个方面的职责，根据这些职责分设综合处、规划处、路港管理处、项目管理处、政策研究与宣传处等5个职能处，这些职责的明确和机构的设置还未具体涉及到广西北部湾经济区各城市政府的利益如何协调的问题；第三，区域政府的合作与协调，利益共享、利益补偿与责任共担是一个重要方面，目前广西北部湾经济区区域政府这些方面的机制尚未建立；第四，目前政府官员政绩考核制度还没有把广西北部湾经济区的整体发展作为一个考核的重要方面纳入其考核指标，政绩考核与广西北部湾经济区整体发展的联系还不紧密。

　　三、国内外城市政府的合作实践及启示

（一）国内外政府合作的实践

（1）法国大巴黎地区

　　国外已有不少城市群或者经济区政府间合作成功的例子，积累了丰富的合作经验。

大巴黎城市群是欧洲西北部城市群的一个最主要的代表，其是法国全国经济资源高度集中的区域，拥有全法国总在职人口的22%、国内生产总值的27%、公司总部的38%、研究机构的50%、保险公司总部的70%、银行总部的96%；集中了全法国的2300家跨国公司、22%的工业就业岗位和26%的投资总额[3]。

　　20世纪60年代以来，法国改变了以前过度强化中央权力的模式，开始向地方分权；到20世纪80年代，法国实行自治管理体制，将城市大区的控制权下放到城市一级，执法权交给地方，而立法权和监督权仍留在中央政府。

1982年以来，由民选产生地区委员会主席，大巴黎地区由地区委员会以协商会议的方式统一管理，对地方财政、地区规划评审、交通政策制定、设立开放空间、鼓励地区发展以及环境保护等方面拥有表决权。

　　在区域协调问题上，法国政府通过设立相应的协调机构来协调各级地方政府间的关系以及各级行政区域的资源配置，以避免各级地方政府间的冲突。

该协调机制包括三个层次：

第一个层次是“巴黎大区咨询委员会”，这也是该协调机制的核心；第二个层次是“工商会”和“经济发展局”，其代表了大巴黎地区的所有市镇；第三个层次是内部行政管理局，是大区中的许多小市之间自发组成的一种协调管理机构，其根本职能就是保障小成员市镇的利益。

除了区域协调外，政府还通过行政措施和行业发展规划来避免行政边界对区域合作所产生的不利影响。

　　法国大巴黎政府合作与协调的优点是，通过采取分权以及三个层次的协调来充分照顾到中小城市的利益，以便于调动各级城市政府的积极性。

（2）英国大伦敦地区

　　大伦敦地区包括独立的32个自治市和1个伦敦城，是英国最大的城市群。

大伦敦地区实行两级政府管理[4]。

政府体制由大伦敦政府、自治市议会以及联合组织构成。

大伦敦市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成。

市长由大伦敦地区选民直接选举产生，负责制定大伦敦地区发展规划和发展战略。

大伦敦市下属机构有大伦敦警署、伦敦交通局、伦敦发展局、消防和紧急救济局等机构，这些机构负责执行市长的决策，履行相应的公职，协调和管理32个自治市和1个伦敦城。

伦敦议会议员和市长同时选举产生，议会作为战略性管理机构，主要承担行政管理和综合协调工作，有权审议市长的各项建议和监督市长的权力等。

大伦敦地区的地方政府主要由32个自治市议会以及其他附属机构组成。

地方政府实行议行合一制度，地方议员既要参与政府监督，也要在具体部门负责执行任务[5]。

　　可见，大伦敦地区的政府管理模式具有权责划分明确、权利层次清晰、议行合一效率高、民主集中等优点。

　　（3）长三角和珠三角（这里指小珠三角，下同）地区

　　长三角合作主要是通过联席会议制度实现的。

在两省一市合作方面，2001年，长三角通过召开苏浙沪经济合作与发展高级座谈会来确定合作重点（目前已经召开了六次），合作的内容涉及交通、金融、教育、环保等方面；在城市合作方面，1997年，长三角15市（指上海、无锡、宁波、周山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江、泰州15市）成立了长江三角洲城市经济协调会。

2003年8月，台州市加入，长江三角洲城市经济协调会现已有16个成员。

　　珠三角政府间合作和协调的特点是，第一，政府起主导作用。

在珠三角地区各市的协调方面，省政府扮演着重要的角色。

在省委省政府的领导下，于1994年10月成立了珠江三角洲经济区规划协调领导小组，省委书记亲自担任小组组长。

第二，重视城市群规划。

领导小组的主要职责是抓好规划与协调，具体包括设计规划、组织协调、指导服务、实施监督等四方面任务。

领导小组下设负责日常事务的规划办公室，同时成立总体规划小组和专题规划小组开展工作。

（二）国内外城市政府合作实践的启示

　　通过对国外城市政府合作实践的分析可以得出政府合作的一些共同点。

第一是权责明确。

无论是大伦敦地区还是大巴黎地区，都成立了专门的领导机构、执行机构以及协调机构，各级政府权责明确，因而避免了由于权责模糊而相互扯皮情况的发生。

目前，广西北部湾经济区也成立了管委会，但是刚刚起步，还处在权责不明确阶段。

第二是政府行为受到有效监督。

无论是大伦敦地区还是大巴黎地区，都有严格的监督机制，其中大巴黎地区的监督主要来自中央政府，大伦敦地区的监督主要来自伦敦地方议会。

权责明确和有效监督自然也是广西北部湾经济区各级政府在合作和利益协调中必须要考虑到的问题。

　　由于我国对外开放的时间不长，国内两大经济区，即长三角和珠三角区域城市政府合作与协调机制尚不完善。

长三角的联席会议制度虽然起到了加强城市政府间的合作与交流，但是由于其本身不是行政组织，不具有约束性，没有建立利益共享和责任共担机制，没有形成稳定的制度结构。

加之长三角由于涉及到省级合作和各地级市合作，其情况较之北部湾经济区差异要大。

珠三角地区是在广东省政府的统一领导下，通过珠江三角洲经济区规划协调领导小组对珠三角进行规划协调，这有利于城市群的整体发展与规划的制定与执行。

但是各市的协调机制并未建立，协调仅停留在依赖于省级政府，结构过于简单，城市各自利益容易被忽视。

小珠三角经济区的城市首位度不突出，龙头城市之争比较激烈，加之经济特区的头衔，使得广东省政府的协调能力受到制约。

但就基于上级政府的统一领导和详细规划的区域城市政府合作与协调这一实践举措，也是值得广西北部湾经济区认真借鉴的地方。

　　四、建立广西北部湾经济区城市政府合作机制的建议

　　对于广西北部湾经济区城市群的政府合作与利益协调，需要参考其他经济区的有效协调机制，结合广西北部湾经济区的实际，从三个层面来加强对其区内的城市政府合作与协调工作。

　　第一，要进一步完善广西北部湾经济区规划建设管理委员会在政府合作与利益协调方面的职能、权限与责任，避免以往存在的权责不明确的情况发生；建立科学合理的协调机制，解决广西北部湾经济区发展规划与国家发展规划相关文件的衔接问题等；要把广西北部湾经济区政府合作与利益协调制度化，并且明确各级地方政府的职能权限与责任，凡是涉及到北部湾城市群政府合作与利益协调的重大问题，各级政府必须服从广西北部湾经济区规划建设管理委员会的统一协调。

　　第二，通过市长联席会议制度来商讨如何加强合作，实现广西北部湾经济区城市群一体化发展。

各市级政府在北部湾经济区规划建设管理委员会的统一协调下制定各市的发展规划。

在制定规划时，要注意各市的定位，错位发展；在遇到矛盾时，尽量把各市的利益争端放在同一层次上进行协调解决。

目前，广西北部湾经济区城市合作峰会、广西北部湾六市人大财经工作联席会已经召开，广西北部湾经济区“4+2”旅游联盟体已经成立。

这些都是第二层次上的合作与协调。

这类似于长三角的市长联席会议制度，也部分避免了珠三角结构过于简单，城市政府各自利益容易被忽视的弊端。

　　第三，各级城市政府设立具体执行机构来执行北部湾经济区各项政策决议。

目前，广西北部湾经济区各城市政府所辖的北部湾办公室可以下设基础设施建设、产业发展协调、科技人才、投融资等分支机构来负责具体职责的落实。

　　为了切实加强城市政府间的合作与协调，还必须做到以下五点。

（一）建立利益共享与责任共担机制

　　如果不能获取区域发展所带来的利益，各城市政府就会采取破坏或忽视整体发展来谋求自身利益的短期行为，使其陷入“囚犯博弈困境”；如果能够实现利益共享和责任共担，就能充分照顾到城市各自的利益并激发其合作的积极性。

广西北部湾经济区各市经济发展水平存在差异，利益索求也各不相同，建立利益共享和责任共担机制是解决这个问题的有效方法。

　　建立城市政府利益共享、责任共担机制可以采取以下措施。

第一，制定统一的利益共享与利益补偿机制。

在广西北部湾经济区建设进程中，原来部分所属关系和利益分配格局不可避免地要受到冲击，也会损害到某些城市的利益，因此，必须建立利益共享与利益补偿机制。

为了机制能够顺利运行，应构建立法协调的框架，将利益共享与利益补偿机制纳入框架。

可以通过事前协调的利益分享原则，保证北部湾经济区实现利益共享与事后协调的利益补偿机制，实现北部湾经济区利益补偿。

补偿方式可依据具体情况予以考虑，比如因工业发展所导致的环境污染，可按照谁受益谁赔偿原则进行；对于限制开发的利益补偿，可以政府调节为主市场调节为辅，或者考虑政府设立补偿基金进行补偿。

第二，切实加强对政府官员的思想教育，树立大局观念，在区域合作中促使政府职能转变，促使各级地方政府间的博弈由个体理性向集体理性转变。

一方面，南宁作为广西北部湾经济区的首位城市，各市政府都应该在充分发展南宁首位城市的前提下开展合作；另一方面，各市的发展要从北部湾经济区整体发展的角度出发，在北部湾经济区整体协调、发展、壮大的大框架下再来谋求自身发展。

第三，完善平台。

继续强化广西北部湾经济区规划建设管理委员会在利益共享与责任共担机制中的职能作用。

（二）加快实施北部湾城市群一体化发展步伐

　　针对广西北部湾经济区城市优势和劣势趋同的现状，要根据比较优势，在错位发展的基础上加快实施城市群一体化发展。

比如，考虑到对外优势趋同，在招商引资上对外实行“三统一”，即“统一宣传、统一招商标准、统一优惠政策”；对内可按各市比较优势原则实行“三统一分”，即“统一规划、统一管理、统一建设、分级实施”。

打破传统的“小而全”、“大而全”的各自为政的状态，各市协同制定市场规则，完善市场准入监管体系，建立统一的大市场，结成经济技术战略联盟和利益共同体。

各市在交通、能源、信息、生态、环保等方面的合作可以参考长株潭城市群一体化发展的“新五同”模式，即“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”的做法，实现北部湾经济区交通、能源、港口、信息、生态、环保等方面的一体化。

　　（三）加强规划建设管理委员会的执行力建设

　　执行力是政府工作的生命力。

政府执行力是一个动态的过程，在政府执行活动前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期主要表现为评估力、调整力、问责力等。

要提高政府执行力，必须树立亲政爱民的思想，必须科学民主决策，依法行政，改革行政管理体制，提高行政人员办事效率，加强权力的监督等，必须通过改革传统的政绩考核模式来加强对政府官员执行力的激励和约束。

　　改变传统的政绩评定模式是提高执行力的一个重要方面。

现行的政绩评定模式基本上都是上级听取下级的报告并分析其提供的相关资料，以及听取部分民众意见等方式的“自上而下”的由上级党委主导的评价体系。

在这种模式下，GDP和形象工程成了政绩评定的重要指标，区域合作方面容易被忽视。

如果各市官员不从城市群总体发展全局观念出发，而偏向于追求自身利益最大化，单打独斗、画地为牢，势必会造成重复建设甚至恶性竞争，从而导致资源的巨大浪费，最终会伤害到城市群的整体发展。

因此，必须制定北部湾经济区干部政绩考核标准，建立科学的、可量化的政绩评定指标，而且要把政府官员的施政对北部湾经济区协调合作和整体发展的贡献大小相联系，作为一个重要的评定标准。

这方面可以参考福建省推行的政府绩效评估①，即在一系列的指标体系中引入广西北部湾经济区规划完成情况，以及与北部湾经济区经济社会发展相关的指标体系参与考评；也可以参考甘肃省政府评价政府绩效的做法②，让第三方来对政府的政绩做出评定。

　　（四）适时调整经济区行政区划

　　广西北部湾经济区辖南宁、北海、钦州、防城港四市，在竭力打造南宁作为区域性国际城市和经济区核心城市的同时，对处于北部湾沿海的北海、钦州、防城港三市，由于其区位优势、资源优势等的趋同，应当适时考虑进行行政区划调整，尤其是钦州港和防城港相距只有50公里左右，两市合并有利于资源整合，有利于提升港口竞争力，减少恶性竞争。

　　（五）发挥各种半官方或民间非政府组织的作用

　　随着广西北部湾经济区市场化、国际化进程的进一步加快，单纯依靠国家或者自治区的行政手段很难实现经济区的可持续发展，因此，必须重视半官方或民间非政府组织在区域合作和经济发展中的重要作用。

可以考虑成立各种“合作论坛”、“产业或行业协作联盟”等，从多个层面形成有效合作机制，加大人流、物流、信息流的有效集聚与辐射，通过竞合来实现资源的有效配置，促进利益共享，从而保证广西北部湾经济区城市政府合作的顺利进行。