小城镇户籍制改革和农村人口城镇化新问题研究达阅.docx
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小城镇户籍制改革和农村人口城镇化新问题研究达阅
小城镇户籍制度改革和农村人口城镇化新问题研究
作者:
朱宝树 来源:
孤独书斋 点击:
481
原载《华东师范大学学报:
哲社版》2004年第5期
「标题注释」基金项目:
教育部人文社会科学研究重点课题(02JAZ840002)。
「作者简介」朱宝树(1943-),男,上海市人,华东师范大学人口研究所教授,博士生导师。
华东师范大学人口研究所,上海200062
「内容提要」小城镇一直是中国改革和发展中的大问题。
1997年以来,中国小城镇户籍制度改革迈出了较大步伐,对农村人口城镇化起到了积极的推动作用。
然而,农民对进镇落户的热情并不像人们所预期的那样高。
总体看,小城镇户口是随着其吸引力的逐渐减弱而放宽的。
当今中国的农村人口城镇化,已经进入了必须通过相关制度综合配套改革才能实现新一轮再推进的发展新阶段。
新形势下,很有必要以科学发展观重思小城镇大问题,充分发挥小城镇在统筹城乡发展中的重要作用。
「关键词」小城镇/户籍制度改革/农村人口/城镇化
如果说1984年国务院颁布《关于农民进入集镇落户的问题的通知》标志着我国小城镇户籍制度改革拉开序幕的话,那么,20世纪90年代后期以来相继出台的《小城镇户籍制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》(1997年)、《关于促进小城镇健康发展的若干意见》(2000年)、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》(2001年)等文件,则标志着小城镇户籍制度改革已经进入大力推进的新阶段。
值得关注的是,随着小城镇户口逐步向农民放开,农村人口向小城镇转移集聚过程中出现了哪些重要的新情况和新问题?
如何以新的科学发展观重思小城镇大问题?
深入研究这些问题,对搞好城乡统筹、促进城镇化与经济社会协调发展,具有重要的意义。
一、小城镇户籍制度改革进程回顾
(一)20世纪80年代:
拉开序幕
从1958年1月颁布《中华人民共和国户口登记条例》,到1977年11月国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》明确提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义历史时期的一项重要政策”,中国严格限制农村人口向城镇迁移的政策不断强化。
可以说,中国即将改革开放之时,正是以严格限制农村人口向城镇迁移为基本特征的户籍制度臻于完备之日。
1978年开始的中国经济体制改革首先启动于农村,而户籍制度改革滞后于经济体制改革但却又首先启动于小城镇。
1984年10月,国务院发布《关于农民进集镇落户问题的通知》(以下称“自理口粮”政策)规定,只要在集镇有固定的住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民及家属都可申请在集镇落户,公安部门应准予其落常住户口,发给《自理口粮户口簿》,统计为非农业人口,但国家不向其供应商品粮。
尽管这只是有限松动,但却标志着中国户籍制度改革终于拉开了序幕。
据统计,从1984年到1988年,全国约有500多万农民自理口粮进镇落户,与同期户口“农转非”人口总量之比约为10∶1.[1](p.81)
(二)20世纪90年代:
正式启动
1992年底国务院户籍制度改革文件起草小组成立,标志着中国户籍制度改革正式启动。
中共十四届三中全会在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出改革小城镇户籍管理制度。
1997年国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》,允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口,以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。
经批准在小城镇落户的人员,与当地原有居民享有同等待遇;当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样,对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等一视同仁。
对在小城镇落户的人员,各地方、各部门均不得收取城镇增容费或者类似增容费的费用。
小城镇户籍管理制度试点改革的进行,标志着这一改革进入了正式启动阶段。
(三)2000年以来:
大力推进
2000年6月,中共中央、国务院颁布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》;2001年3月,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。
该意见明确规定,在县级市市区、县人民政府驻地镇及其建制镇,只要有“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口”。
对经批准在小城镇落户的人,可根据本人意愿,保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。
该意见还要求,切实保障在小城镇落户人员“在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利,履行同等义务,不得对其实行歧视性政策”,“不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用”。
2003年10月14日,中共十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制决定》提出,深化户籍制度改革,完善流动人口管理,引导农村富余劳动力平稳有序转移;加快城镇化进程,在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务。
与20世纪80年代实施的“自理口粮”进镇落户政策相比,如年代后期开始推行的小城镇户籍制度改革,不论从镇的范围、准入条件等方面看,都已大为放宽。
二、基于人口普查数据的小城镇人口迁移发展态势分析
(一)全国人口增长重心向城镇转移,城镇人口增长重心向镇转移
从全国总人口增长量中城镇人口增长量所占比重看,1982-1990年为71.30%,1990-2000年达120.01%.也就是说,1980年以来,全国人口增长重心已经明显地转移到了城镇;20世纪90年代全国农村常住人口转为减少,城镇人口增长量比总人口增长量还要多20%.更值得注意的是,从全国市镇人口增长量中镇人口增长量所占比重看,1982-1990年仅为26%,而1990-2000年则达50.82%.1982-1990年,全国总人口中市人口所占比重提高了4.39个百分点,而镇人口所占比重只提高了1.30个百分点;1990-2000年,全国总人口中市人口所占比重提高了4.22个百分点,而镇人口所占比重提高了5.63个百分点。
可见,从80年代到90年代,中国城镇人口增长重心逐渐由市转移到了镇。
中国人口城镇化率提高,80年代主要归因于市人口增长(贡献率达77.15%),而90年代则主要归因于镇人口增长(贡献率为57.16%)。
详见表1.
(二)镇人口迁移增长速度由慢于市逆转为快于市
从市、镇年均净迁入人口规模增长幅度看,20世纪80年代后期与前期相比,市、镇年均净迁入人口规模分别增长了135.92%、87.16%,市的增速明显快于镇;90年代后期与80年代后期相比,市、镇年均净迁入人口规模分别增长了97.74%、152.60%,市的增速转变为明显慢于镇。
详见表2.
资料来源:
根据中国第三、四、五次人口普查资料和1987年1%人口抽样调查数据推算,推算方法从略。
(三)镇人口增长中迁移增长份额由略高于市逆转为明显低于市
由表3可见,20世纪80年代以来市人口增长中的迁移增长份额一直趋于上升,80年代前期到后期由15%上升到30%,90年代前期到后期又从56%上升到64%;而从镇人口增长中迁移增长所占比重的变化看,80年代前期为18%,高于市3个百分点,80年代后期虽然上升到29%,但已转为低于市1个百分点,进入90年代以后下降到23%-24%,比市低30-40个百分点。
也就是说,进入90年代以后,市人口增长已经明显地转变为以迁移增长为主,而镇人口增长中实际来自迁移增长的份额却还不到四分之一,其余的绝大部分增长都是导因于自然增长与建制镇增加或镇域扩大等因素。
据统计,1982-1994年,全国建制镇由2664个增加到16433个,2001年又增加到20374个。
(四)乡—镇流向净迁移人口增幅由略小于乡—市转变为明显小于乡—市
如表4所示,20世纪80年代前期到后期,乡—市、乡—镇流向年均净迁移人口规模分别增长了123.13%、120.60%,后者只比前者低2.53个百分点;从80年代后期到90年代后期,乡—市、乡—镇年均净迁移人口规模分别增长了126.15%、88.52%,后者比前者低37.63个百分点。
20世纪90年代镇人口迁移增长幅度明显大于市,而乡—镇净迁移增幅却明显小于乡—市,主要导因于镇—市、镇—乡流向的迁移人口增长明显趋缓。
80年代前期到后期,镇—市流向的年均净迁移人口增长了195.54%,而80年代后期到90年代后期则减少了2.42%.从市—乡、镇—乡单流向年均迁移人口规模的增长变化看,80年代后期与前期相比,市—乡减少了22.79%,而镇—乡增加了72.75%;90年代后期与80年代后期相比,市—乡增加了123.32%,而镇—乡则减少了22.79%,两者都发生了显著的逆转性变化并形成鲜明反差。
(五)与乡—市迁移相比,乡—镇迁移明显弱化
综上所述,20世纪80年代以来中国农村人口向小城镇迁移的年均规模总体上是不断增长的,但与乡—市迁移相比,乡—镇迁移相对弱化的趋势十分明显。
从全国市人口中前5年内由乡迁入或净迁入人口所占比重看,1990年各为5.41%和5.02%,2000年各为8.89%和8.25%,后者分别比前者提高了3.87和3.23个百分点。
而从全国镇人口中前5年内由乡迁入或净迁入人口所占比重看,1990年各为11.26%和8.59%,2000年各为9.66%和8.35%,后者分别比前者下降了1.30和0.24个百分点。
见表5.
三、基于实证调查的农民进镇落户状况的分析
2003年8月,本课题组在浙江省奉化市大桥镇、宁海县城关镇、江苏省宿迁市双沟镇、山东省郯城县马头镇进行农民进镇落户状况调查。
(注:
参加本项课题调研工作的除笔者外,还有俞海山、马士斌、顾军庭等人。
)现将主要调查分析结果各有侧重地综述如下:
(一)经济比较发达的浙江奉化市大桥镇和宁海县城关镇
大桥镇为奉化市政府所在地,是浙江省宁波市综合实力20强镇之一;宁海县城关镇位于国际港口城市宁波的南部,毗邻上海、杭州,两者都是经济比较发达的镇。
2000年10月30日,奉化市人民政府发出《关于实施新户籍管理制度的通知》,决定自2000年11月1日零时起实施新的户籍管理制度。
2000年11月15日,奉化市公安局发出《印发〈关于实施新户籍管理制度实施意见〉的通知》。
奉化户籍制度试点改革取得了较大成功,被称为“户籍制度改革上的小岗村”。
2001年5月,宁波把奉化的经验全面推广到全市5个副中心城市、15个中心镇和宁波的新城区。
1.小城镇户改激起农民进镇落户的短暂高潮。
新户籍制度推出后,在奉化大桥镇与宁海城关镇出现了一个短暂的“农转非”高潮。
从大桥镇每月办理“农转非”人数看,2000年11-12月达1600人,2001年为1002人,2002年减少到662人,2003年1-8月又减少到370人。
从宁海城关镇每月办理“农转非”人数看,2001年10-12月达234人,2002年减少到152人,2002年1-8月又减少到111人。
而短暂的进镇落户高潮带来了小城镇房价猛涨。
奉化大桥镇2000年11月房地产的平均价格为每平方米900元,新户籍制度推出后8个月即2001年年中,房价已涨至每平方米1400-1600元。
2.在镇上“农转非”的主要是已在镇上长期居住和就业的农业户口人员。
在大桥镇,“农转非”的有60%是踩三轮车的农民和做各种小生意者,10%是富裕的农民企业家、20%是投靠入户(妻子投丈夫、子女投父母、父母投子女等)。
这些人往往进城工作多年,已有较多积累,绝大部分已在镇上购房。
3.农民进镇落户的主要原因是为了子女教育和在镇上稳定就业。
调查表明,农民进镇落户的第一、第二位
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