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对纳税服务六大任务的思考
对纳税服务六大任务的思考
随着我国社会主义法制建设进程的推进和政府职能的转变,
纳税服务的理念、方式、内容等诸方面均已发生了巨大变化,纳
税服务概念虽然在我国已经出现多年,但是在理论上以及具体实
践过程中,与纳税服务的真正内涵以及纳税服务的目标还有较大
差距,尚处于一种各自为政低层次的状态。
一、纳税服务的解读
《纳税服务工作规范(试行)》已经给出了纳税服务的明确
定义,但是在社会上,甚至是税务机关的工作人员,对纳税服务
的内涵及外延的认识依旧是模糊的,因此,有必要对纳税服务的
内涵、广义、狭义的纳税服务进行系统的解读。
(一)纳税服务内涵
1.税务总局对纳税服务的定义
《纳税服务工作规范(试行)》中指出纳税服务是指税务机关
依据税收法律、行政法规的规定,在税收征收、管理、检查和实
施税收法律救济过程中,向纳税人提供的服务事项和措施1,也
就是说纳税服务是税务机关在征、管、查的过程中向所有纳税人
1
提供的旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务总
称。
2.纳税服务的广义理解与狭义理解
“税务工作的每个环节都是服务,征纳双方的每次接触都是服
务,纳税服务贯彻于税收工作的全过程”,“执法+服务=遵从”2,
由此可以看出,纳税服务是税收征管体系的基础工作,目标是为
了纳税人方便、快捷、高效、正确的履行纳税义务,提高税法遵
从度,提高税收征管的质量与效率,降低征纳成本,保证税收秩
序的井然有序与国家税款的及时、足额入库。
从税收工作的具体
实践与理论界的划分来看,纳税服务可以划分为广义和狭义两个
层面。
从不同的主体来看,广义的纳税服务包括税务机关提供的无
偿的纳税服务、社会中介机构提供的有偿的纳税服务、其他政府
机构及社会群众性组织的无偿纳税服务(企业联合会、工商联合
会等),狭义的纳税服务是指税务机关的提供的准公共产品无偿
的纳税服务;从内容上看,广义的纳税服务是指整体的“税收服
务”,包括了税收立法、税收执法和司法的整个过程,涵盖了整个
财税体制及“整体政府”为公民提供的服务,狭义的纳税服务是指
纳税人在履行纳税义务的过程中所享受到的服务。
2
由此可以看出,广义上的纳税服务涵盖的范围极为广泛,内
容也更为深刻复杂,狭义的纳税服务是指税务机关通过采取不同
的手段、方式为纳税人提供其必要的公共产品,帮助纳税人便捷、
及时、准确的履行纳税义务,并在整个过程中维护和保障纳税人
的合法权益,构建和谐的征纳关系,实现税收征管的目标。
二、对纳税服务六大任务的思考
从二战末期到20世纪50年代,美国税务当局开始实行第一
个正式援助纳税人的计划,在20世纪70年代注重税收成本和保
护纳税人权益的双重时代背景下,随着公共管理理论的发展,纳
税服务逐渐成为现代市场经济国家税务行政管理的主要内容,经
过十几年的探索和发展,西方发达国家现已建立起一个比较成熟
的现代纳税服务体系,相对于西方发达国家,纳税服务在我国的
发展相对滞后。
随着我国经济社会急速发展,税制复杂以及经济发展方式日益
多样化,征收管理方式面临变革,纳税服务要进一步适应现代化
的税收征管格局,就必须进一步树立现代纳税服务理念、构建现
代纳税服务架构、完善纳税服务配套措施和充分发挥社会化纳税
服务等方面的作用,打造一个与现代征管体系相适应的现代纳税
服务体系。
(一)进一步细化和完善《纳税服务工作规划》的“六大任务”
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税务总局目前出台了《全国税务系统2010-2012年纳税服务
工作规划》(以下简称《纳税服务工作规划》)明确了税法宣传、
纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理、社会协作六大任务,
在具体实践过程中,对任务的执行还是有较大差距,应该进一步
明确纳税服务工作规划中的各项工作内容,细化和完善其做法,
为构建现代纳税服务体系打下坚实的基础。
纳税服务是一个内涵
丰富、外延广阔的概念,纳税服务作为征管体系的基础性工作,
又贯穿整个税收征管的过程,涉及到税收征管的每个环节。
1.实现税收宣传的针对性和务实性
拓展税收宣传的广度、深度,提高宣传的针对性和实效性。
税收宣传是一种主动式的服务,最主要目的就是为了改变征纳双
方之间的信息不对称状况,要从纳税人的真实需求出发,提高宣
传的正对性。
(1)在宣传内容上除了要向纳税人宣传政策法规、办税程序、
征纳沟通渠道等基本内容,更应该改变以往教条式的宣传内容与
强势税收姿态,应该通过更加通俗易懂、人性化的语言宣传税收
与每个民众的密切关系,除了要使纳税人知道依法纳税是每一个
公民的义务,更要让纳税人在内容上掌握税收的具体政策法规,
更要深度解读税收在经济调控与税收用途上的作用,也要使纳税
人在程序上能够正确核算应纳税金,正确处理与税收相关的涉税
会计账务,熟悉包括网上申报、网上纳税等电子申报、纳税方式
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在内的各种申报、缴税的方式,自觉申报纳税,并让其明确知道
办税的具体流程及违反税法将要承担的法律后果等;
(2)宣传方式上除了传统的手段与媒体,应该要积极运用现
代传媒技术,突破税收宣传上的时间与空间的限制,通过现代网
络技术实现全员、全称、全天候的税收宣传;
(3)在分类宣传上要科学合理的划分不同群体对税收宣传的
需求,谋求以最小的代价实现价值最大的宣传,特别是要逐步构
建税收个人终身教育培训体制,要积极与教育部门、文化宣传部
门等联合,编写税收教育读本,使税收教育读本进入中小学、高
中大学的课堂,成为学生的必修课,让每个民众能够从小理解和
体会税收与实际生活的关联度。
因此,一是要要着力改变以往形式主义的税收宣传,税收宣
传活动只是一种载体,要突出对税收宣传的实效性,特别是要改
变宣传月期间集中宣传的“重形式轻内容”大搞活动,但是实际上
收效甚微的做法,以及忽视日常宣传的重要性,要让税收宣传成
为一项日常的税收工作,使民众能够感受到税收就在身边,在需
要的时候可以方便快捷的获得;第二要在手段上可以利用办公场
所的公告栏、广播、电视、报纸等现代媒体定期公告税收法律及
重大税收事项,网络在线实时宣传以及利用现代电视媒体的功
能,以全省、全国范围内在黄金时段开辟电视税收宣传时段,利
用电视网络的覆盖范围广,能够照顾绝大多数民众的特点,实现
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税收宣传的覆盖与实效性;第三是要实现空间上的突破,在具体
实践中,基层税务机关往往把日常税收宣传局限于办税服务厅,
除了要在办税服务厅常备税收宣传资料,方便纳税人随时免费取
阅之外,更要将税收宣传前置到纳税人的眼前,要充分利用税务
机关与纳税人接触的每次机会,通过不同形式有针对性的进行宣
传。
2.实现纳税咨询权威性和统一
加强纳税咨询,做到纳税咨询的权威、及时和统一。
纳税咨
询是一种相对于税收宣传上的被动式服务行为,是与税收宣传密
切相关的一种服务方式。
税收宣传越广泛、越有深度,税收咨询
就越少,是一种此消彼长的关系。
纳税咨询除了能够提供多样化
的咨询渠道、做到准确的解答、及时的回复、统一的纳税指南之
外,应该着力做好以下几个方面的工作:
(1)日常与专项辅导,体现个性化纳税服务,边被动为主动。
税务机关可以根据新出台的政策或新的管理规定的内容,及时
地、无偿地组织纳税人进行培训学习,使之新的政策或管理措施
能够及时、准确地贯彻落实。
(2)要使咨询更具有实质上的突破,摆脱低效率的、低层次
的本应该有税收宣传解决的问题,特别是在一般性税收问题及办
税程序上、报送资料等方面可以在税收宣传工作环节完成的工
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作,较少纳税人在办理涉税过程中重复咨询一般问题,一方面可
以减少纳税人的时间成本,另一方面可以较少税务工作人员在一
般性问题上的时间与精力;三是要组建专家的咨询团队,一般问
题由窗口及纳税服务平台受理,较为复杂的政策问题有专业团队
解决;四是要在目前纳税服务热线12366的基础上,实现纳税咨
询响应时间的最小化,可以通过现代信息检索技术,建立内容齐
全、解释权威统一、实时更新、分类标准的咨询题库,在纳税人
咨询的过程中,减少其相应的时间,通过现代科学技术实现咨询
与实时更新的题库同步检索与传送。
五是要创新方式,提升宣传
咨询的深度。
特别是要做好纳税提醒工作,是纳税咨询前移,可
以通过电话、短信或QQ等方式,及时提醒纳税人履行有关涉税
事项的期限,避免逾期纳税申报被加收滞纳金、逾期办理税务登
记被罚款等等。
3.实现办税过程的高效和便捷
纳税人在办税过程中是否可以实现高效、便捷、准确的履行
纳税义务,完成办理涉税事项,对纳税人的满意与遵从度有重要
的影响,也是纳税人衡量税务机关纳税服务质量与效率的重要标
尺。
(1)在完善服务功能上,目前税务系统基本实现了“窗口受
理、内部流转、限时办结、窗口出件”的工作制度,“一窗式、一
站式”等服务也在逐步完善,“同城通办”业务范围也不断扩展,主
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要是基于办税服务厅的功能建设,随着网路技术的运用,网络办
税的功能比较得到极大的延伸,除了网上抄报税、网上认证,电
子缴税之外,“同城通办”将扩展到“同省通办”或,者全国任何地方
实现通办,网络办税功能也可以实现办税服务厅的所有涉税事
项。
特别是要拓展自助办税。
自助办税实际上是在原来实体办税
服务厅功能上的扩展,要购置自助办税机,让纳税人自己在自助
办税机的提示下完成纳税义务,我省个别基层国税局已经推行自
助办税,减少了纳税人在办税服务等候的时间。
(2)在拓展多元化办税方面,目前最主要的方式依旧是办税
服务厅办理,网络办税虽然也得到一定程度的发展,但是要形成
以网络办税为主体的方式,需要较长时间的建设。
大力推行网络
办税,这是通过网络技术将办税服务厅延伸到纳税人的“家里”,
纳税人通过网络,在税务机关网站的纳税服务平台上自主完成纳
税义务,突破了办税服务的时间与空间上的限制,极大的延伸了
办税服务上功能。
(3)依托现代化电子信息网络技术手段与自助办税机办税是
未来的发展趋势,从科学技术发展角度来看,实体办税服务厅功
能将逐渐弱化,取而代之的就是现代科学技术在办税方式上的运
用。
在具体实践过程中,税务机关旨在提高办税效率的手段上,
推行现代技术的器具,应该不增加纳税人的纳税成本为前提,实
际上目前纳税人需要在一些器具上额外支付成本,因此,要明确
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税务机关提供的方便纳税人的服务,包括技术手段(产品)都应
该纳入到公共产品范畴,都因该免费提供给纳税人,减少其推广
的阻力,降低纳税人纳税成本。
(4)在优化办税流程方面,税务总局将对实际操作中复杂的
办税流程依法简并,省级以下税务机关要对自行增加、重复累积
的征管流程及时清理和规范,在实践过程中,特别是基层国税系
统在优化办税流程方面军进展较为缓慢,各个环节的传递涉及到
省局、市局CIAIS2.0更改以及如何规避与税收法律法规的冲突
等方面内容,以现有部分业务为例:
管理员?
税务分局局长?
税政
科经办人?
税政科负责人?
县(区)局分管局长(局长)至少五级
流程,现代科学技术的运用可以简化办税流程,实现审核审批类
的集中,减少内部流转的层级与时间,要积极推行“标准化流水作
业”,构建简约、高效、安全、责任明晰的流程岗责体系。
同时要区别即办和非即办的事项、明确各流转环节的工作责职
和审批原则,在管理员与纳税人之间筑起一道“防火线”,隔开他
们间的直接接触,真正实现内部流转。
通过流程再造,在税务总
局规定的6大类71小项即办事项的基础上,可以根据实际情况
增加即办理的事项,减少涉税文书流转环节,缩短办理工作时间,
提升服务效能,最大限度地方便纳税人。
(5)在精简涉税资料上,全面清理并取消要求纳税人重复提
供的涉税资料,积极推行无纸化办税。
以信息化为依托的现代办
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税流程,首先,要规范纳税人办理涉税业务所需报送的资料,明
确已存入征管信息系统按照“一户式”电子档案管理要求采集的各
项基础信息,在办理认定类、申报类、审批类等各种涉税事项时,
不再要求纳税人重复提供有关证件复印件。
其次,税务机关开展
税收分析、税负调查等工作时,不再要求纳税人重复报送财务会
计报表和涉税信息,要切实有效地解决纳税人重复报送资料的问
题。
要通过CTAIS2.0流程再造及资料规范,进一步简化审批流
程,精简涉税资料,逐步整合不同税种需要分别申报的局面,设
计科学合理的综合性纳税申报表,可以减少或者实行数据资料电
子化。
4.权益保护渠道的多样和畅通
我国目前纳税人的权益保护机制尚未建立,特别是对纳税人
税前、税中、税后的纳税人权益保护缺乏务实、高效、畅通的渠
道,第三方力量的约束较为弱小。
法制化的社会,征纳双方在法
律上的地位是平等的,纳税人的合法权益应该得到重视与保障,
进一步完善纳税人投诉、复议、诉讼、赔偿等维权制度,拓宽纳
税人救济渠道,健全纳税人权益保护机制,及时反馈纳税人的合
理诉求,推动维权活动向主动式服务转变。
(1)要建立纳税人主导的自律性维权组织和建立务实公平畅
通的救济渠道,切实保障纳税人的知情权、参与权、表达权、监
督权。
特别是要在源头上保护纳税人的合法权益,在税收法律、
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法规制定的过程中,建立健全纳税人听证制度,让纳税人充分享
有参与权,在源头上维护自身的合法权益。
(2)建立健全对纳税人意见的收集,以及纳税人投诉的快速
处理机制。
除了一些传统的方式,如加大纳税人民主听证、监督
评议等工作力度,定期不定期召开税企联席会议,丰富社会监督
维权渠道,健全税务行政公开制度,在传统媒体及网络等现代技
术手段,及时、全面、准确地公开税收法律法规和规定,使纳税
人知晓税务机关的行政职责、办事程序、办事结果、监督方式等
信息。
要依法妥善解决税收争议,逐步构建税企双方的协调机制,
对税务机关和税务干部的过错行政行为执行“零容忍”制度,征纳
双方信任机制的建立需要一个长期的过程,特别是一旦出现纳税
人对税务机关的不信任的“裂缝”,就需要税务机关花费双倍的成
本去弥合。
(3)构建综合预警指标体系。
目前我国各级税务机关建立了
众多的预警指标,这些预警指标主要散落于各行业、各个税种中,
并着眼于被动式的事后监督,并且基本是为了满足税务机关的征
管的要求,缺乏对过程的控制,并且各种预警指标缺乏规范、统
一的体系。
为了适应日益复杂的经济形势及多样化经营模式,有
必要以信息化为依托,建立一个科学的、综合性预警指标体系,
突出过程控制,并着重突出事前预警,除了建立决策、纠错、反
馈和预警信息分析等功能完善及能够促使税务机关实现对异常
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信息进行全程控制与管理,提高决策的科学性及数据利用的深
度,达到税务机关对征管的要求,更要侧重于为纳税人服务,通
过数据的集中,可以在各个风险环节,利用各种预警指标,主动
对纳税人进行提醒,及时纠正纳税误差,减少被处罚的可能,为
纳税人提供预警信息,降低纳税人税务风险。
(4)完善纳税评估工作,凸显为纳税人服务的作用。
税务总
局出台的《纳税评估管理办法》的有关精神认为纳税评估是的税
务机关的一种管理行为,实际上是税务机关对纳税人是否准确履
行纳税义务的一种税务管理,目的是为了帮助纳税人发现和纠正
在履行纳税义务的过程中出现的差错,协助纳税人正确的履行纳
税义务。
从延伸意义来说,通过纳税评估以纠正纳税人纳税偏差,
也是为其避免了被追究刑事责任的风险,从这个意义来说,纳税
评估也是纳税服务的一种很重要的方式。
在纳税评估中,需要大
量的数据材料,我们应该特别强调充分利用纳税申报的数据和第
三方数据,尽量少进企业、少干扰企业。
特别是利用好第三方信
息,这不仅会有效地管理好税源,使纳税人的纳税遵从度得以提
高,而且,又会直接减少纳税人接待税务调查或税务检查次数,
减少对纳税人的干扰,体现出较高层次的优质纳税服务。
5.信用管理的科学化和信用结果运用的实效性
目前税务系统的体系建设主要局限于“纳税人信用等级评
定”,主要税务登记,纳税申报,账簿管理,税款交纳,违反税收
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法律、行政法规行为处理五大项,22个小项目的纳税人、县级税
务机关(国税、地税)、市局三级评定程序,共有ABCD四个信
用等级,对信用等级的结果得了利用率不高,因此一方面要加强
信用管理,另一方面要是信用结果的运用落实到实处。
(1)加强信用评定管理。
纳税信用体系的建设是我国信用体
系建设的一项重要内容,也是深化改进纳税服务工作的重要内
容。
加强信用等级评定管理,一方面要根据《纳税服务工作规划》
内容,做好落实信用等级管理试行办法、完善信用评定指标体系
和登记标准、信用评级软件开发等工作;另一方面要对信用等级
管理实现实时动态管理,通过信息化技术手段,将纳税人的各项
涉税行为实时纳入信用等级管理系统,并将CTAIS动态数据导入
信用等级管理系统,通过动态管理,将每个时段的纳税人信用等
级评分纳入年度积分中,建立全程跟踪与监测的预警机制,减少
人为因素,达到评定等级的客观、公正。
(2)强化信用结果应用。
对纳税人进行纳税信用等级评定,
主要是为了实现对纳税人无差异化与差异化服务,对于一般性纳
税服务实现无差异化的服务,而对于不同信用等级的纳税人通过
合理配置资源实现差异化服务,一般来说信用等级越低的纳税
人,涉税风险越高,通过信用等级管理,识别纳税人风险点,通
过专业化纳税服务手段,使其降低涉税风险;而信用等级越高的
纳税人需要的纳税服务的需求越高,因此,制定与之相配套的有
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针对性的纳税服务对提高纳税人税法遵从度,推动信用体系建设
具有重要作用。
首先要体现纳税信用等级的运用的深度与价值。
特别需要强
调是,要让信用等级越高的纳税人深刻的体会到信用等级高而带
来的价值,税务机关及其工作人员,在日常征管活动中应该充分
尊重纳税人,一方面要减少纳税人维持较高信用等级的成本,使
其在维持较高的信用等级的价值最大化;另一方面要积极引导信
用等级较低的纳税人提高自身信用等级,并且让因自身原因降低
信用等级而带来纳税成本的增加。
其次,要扩大纳税信用等级的范围。
一方面要加强与政府、
银行等金融机构、商会等有关部门的信息共享,鼓励并推动纳税
信用等级结果使用到各自领域的各种管理活动,特别是推进纳税
信用等级进入金融机构的信用体系,通过纳税信用等级与其他商
业信用的联动机制,影响纳税人的融资等与之切身利益相关的领
域;另一方面也要通过社会信用体系的建设将法人的信用等级与
自然人的信用等级相结合,推动法人资格的信用等级纳税人个人
诚信体系建设框架内,特别是企业法人代表、负责人、会计等核
心人物的个人信用必须与企业法人的信用等级密切相关,从而推
动整个社会信用体系的建设。
6.加强纳税服务社会协作,推动纳税服务社会化
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社会化纳税服务是指除税务机关以外,其他营利、非营利纳
税服务机构以及税务机关联合其他政府部门、社区、私人公司等
为纳税人提供的纳税服务。
社会化纳税服务是经济社会发展到一
定阶段的必然产物,是和发达的市场经济相适应的,是整体纳税
服务工作重要的、不可或缺的组成部分。
(1)充分利用社会资源,发挥中介作用,提高纳税服务社会
化程度。
在现阶段主要是培育税务中介市场(税务师事务所、会
计师事务所、律师事务所),充分借助以税务师事务所为核心的
税务代理力量,维护纳税人的合法权益。
税务代理机构可以站在
公正、独立的立场上,按照税法要求,利用所掌握的专业知识,正
确计算主要税种及各种附加税费的应征数、已征数、应补退数,
避免纳税人由于对税收政策的不熟悉而多交或误交税款。
同时税
务中介还可以提供税务筹划等方面的服务,避免企业为了降低税
负采取偷税等方式而受到税务机关处罚。
同时,税务代理还可以
协调征纳关系,促进社会与经济的和谐发展。
税务代理机构作为
独立于税务机关和纳税人之外的第三者,在纳税服务工作中充分
发挥作用,有利于形成纳税人、代理办税机构、税务机关三方相
互制约的机制,协调征纳和谐关系,发挥有利于降低征税风险和
纳税风险,降低征税成本和纳税成本,维护双方的合法权益,促
进社会和经济的健康发展。
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我国目前的关于税务代理的规范性文件主要是《税务代理试
行办法》(以下简称《试行办法》),在具体实践过程中,对于
税务代理与纳税人之间的法律责任的划分还不是非常明确,特别
是在出现法律责任的情况下,税务代理与纳税人之间依旧存在推
却责任,相互扯皮的现象,而且目前纳税人、税务机关对税务代
理尚未建立真正的信任,纳税人希望通过税务代理实现少缴纳税
款的动机依然存在,税务代理等中介机构的独立性依旧受到质
疑。
因此,要推动税务代理的依法发展迫在眉睫。
(2)加强社会组织协作。
广义的纳税服务不仅仅是税务机关
的事情,需要国税、地税、财政、公安、工商、银行、海关、行
业协会等不同部门和组织的协作,特别是在纳税评估方面急需第
三方力量的协作,因此,需要整合社会力量,提升为纳税人、为
广大民众服务的社会氛围,各级税务机关需要在政府部门的主导
下突破税务机关单打独斗的局面,一方面要加强税务机关的自身
的各项机制的建设,建立一个服务型现代税务机关,另一方面要
包括有政府部门牵头建立具有行政效力或者一定法律效率的护
税协税的规范性文件,在需要采集纳税人各种涉税数据与资料
时,及时、完整的提供,从而实现纳税服务的资源的有效整合,
扩大纳税服务的广度。
(二)纳税服务支撑体系建设
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在具体实践纳税服务除了上述的措施之外,还必须建立完善
的配套措施,既要组织机构的保障,也要现代科学技术的支撑和
完善法律体系的保障。
1.组织架构支撑体系
机构扁平化可以减少管理层次,增加管理幅度,从而建立一
种紧凑的横向组织,达到使组织变得灵活,敏捷,富有柔性、创
造性的目的。
现在国税系统计算机和网络技术的普及应用已经为
机构扁平化提供了可能。
文件的上传下达、数据收集汇总及利用,
在网络化的情况下是轻而易举就会实现,不再需要中间的综合部
门当“二传手”。
这就需要调整机构设置,实行扁平化管理,减少
管理层次和中间环节。
以县级局为例可以改变原有的“局长室?
机关内设科室?
税务
分局?
纳税人”的四级组织架构,而改为“科室(税务分局)?
纳税
人”的组织架构。
县级机关内设科室要直接承担服务纳税人的职责
和事项,不再担任“二传手”、“搞批发”的角色。
这样,县局所有业
务科室和税务分局都直接面向纳税人,直接负责管理事项的具体
工作,就可以省去综合这个环节,取消一些中层管理者的岗位,
使指挥链条缩短,减少信息传递的层级,提高信息传导效率,有
利于提高纳税服务的质量与效率。
2.现代纳税服务平台支撑体系
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办税服务厅是基层国税系统纳税服务最主要的载体,建设一
个标准化、现代化、人性化的办税服务厅对纳税人的满意度具有
较强的影响力。
办税服务厅不仅是纳税人办理涉税事项的最主要
场所,也是给纳税人提供纳税咨询,开展税收宣传重要渠道。
税务网络平台是“第二办税服务厅”,也是实体办税服务厅的延
伸,利用现代化信息网络技术构建一个统一开放式的纳税服务平
台,在配合实体纳税服务平台,提供高效的、多样化的纳税服务
具有现实意义。
一是要加强综合网络平台的开发与运用,特别是
综合性强的软件开发,可以在很大程度提升纳税服务的信息化水
平,整合银行、
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