镇村域国土空间规划的单元式编制与管理上海市郊野单元规划的发展与探索.docx
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镇村域国土空间规划的单元式编制与管理上海市郊野单元规划的发展与探索.docx
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镇村域国土空间规划的单元式编制与管理上海市郊野单元规划的发展与探索
镇村域国土空间规划的单元式编制与管理——上海市郊野单元规划的发展与探索
作者:
杨秋惠
来源:
《上海城市规划》2019年第4期
杨秋惠
摘要面对新时代国土空间规划体制改革和全面启动规划编制的要求,首先梳理阐述2012年至今上海郊野单元规划从1.0到3.0版的实践探索,包括空间规划体系构建、单元划分、核心内容演变、全域空间管制、单元图则管理、编审实施机制等方面。
其次探讨上海郊野单元规划背后的责任与权益、从1.0到3.0版乡村空间治理的思维转变、规划的实践模式与目标导向等问题。
最后结合对中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的认识,对今后的贯彻实施进行展望。
AbstractFacingtherequirementsofthereformofterritorialspatialplanningsystemintheneweraandthecomprehensiveinitiationofplanningmaking,thepracticalexplorationofShanghaiCountrysideUnitPlanningsince2012from1.0to3.0versionisreviewedinthispaper,includingtheconstructionofspatialplanningsystem,unitdivision,evolutionofcorecontents,whole-areaspacecontrol,unitplanmanagement,implementationmechanismofplanningpreparationandapprovalandsoon.Moreover,itdiscussestheresponsibilitiesandrightsbehindShanghaiCountrysideUnitPlanning,thethinkingchangefrom1.0to3.0versionofruralspatialgovernance,thepracticalpatternandgoalorientationoftheplanningandotherrelatedissues.Atlast,combinedwiththeunderstandingof“TheGuidianceonEstablishingtheNationalTerritorialSpatialPlanningSystemandSupervisingItsImplementation”proclaimedbytheCentralCommitteeofCPCandtheStateCouncilofPRC,theauthorgivessomeprospectsforsubsequentwork.
关键词郊野单元规划|国土空间规划|乡村空间规划体系|乡村空间治理|单元图则管理
KeywordsCountrysideunitplanning|Territorialspatialplanning|Ruralspatialplanningsystem|Ruralspacegovernance|Unitplanmanagement
文章编号1673-8985(2019)04-0024-08中图分类号TU984文献标志码ADOI10.11982/j.supr.20190404
党的十八大以来,我国高度重视生态文明和绿色发展,以新发展理念全面启动深化改革。
国土空间规划体制改革作为其中一项重大部署,已经取得重要进展。
2019年5月中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称“《若干意见》”)发布,5月底自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。
本文聚焦市县以下的镇村域国土空间规划编制与管理问题,以回顾和总结上海郊野单元规划1.0—3.0版的演变历程和主要特色为重点,探讨如何结合地方实际贯彻落实《若干意见》,以期为各地编制乡镇国土空间规划和村庄规划、优化城市开发边界外乡村地区的国土空间管制和实施管理手段等提供一定的借鉴。
1 实践与探索:
上海郊野单元规划的发展历程与主要特色
为完善上海“多规合一”的空间规划体系,推进城市开发边界外乡村地区①的单元式、网络化、精细化管理,上海自2012年开始以郊野公园、不同城镇化阶段的新市镇为试点,探索郊野单元规划的编制与实施管理。
以建制镇(乡)/街道的城市开发边界外区域为规划范围,至今郊野单元规划已历经3次改版,推动了上海郊野公园、土地整治、低效建设用地减量化和农民相对集中居住等项目实施,逐步搭建和完善了乡村地区综合管理平台,为各个阶段的乡村发展提供规划指引和实施保障。
其中,上海郊野单元规划1.0版(以下简称“1.0版”)和上海郊野单元规划2.0版(以下简称“2.0版”)累计完成约70%的规划编制;新一轮的郊野单元(村庄)规划,即上海郊野单元规划3.0版(以下简称“3.0版”)正结合乡村振兴战略和“上海2035”总规的实施,在各区有序开展(截至2019年6月,约有60%完成编制),计划2019年底实现全覆盖。
1.11.0版:
规划的创立与战略思考
1.1.1主要背景
2008年上海规划、国土两局合并后,整体进入城乡统筹、两规合一阶段,2010年“2020土总规”②获批后,“集中建设区”(后经“上海2035”优化为“城市开发边界”,以下简称“边界”)作为各级部门管理和资源投入的重点,边界内设置了清晰的规划土地管理政策,并以2010版城乡规划条例和控规准则规范为依据推进城镇单元控规的全覆盖。
但边界外的发展和资源管理相对滞后,既需要从战略角度进行顶层设计,也需要从实施角度进行深化细化:
一是建设用地总规模逼近“2020土总规”“天花板”,边界外现状建设用地布局零散、权属复杂、利用效率较低,减量化成为上海腾挪预留战略空间、可持续发展必须面对和解决的问题;二是乡村地区生态保育、土地整治、乡村建设缺乏规划引导和政策统筹,而乡村空间规划体系的构建是推进城乡统筹和规划实施的必要基础;三是以管理手段和政策创新倒逼农村转型发展,盘活农村集体土地,壮大镇村两级集体经济组织的实力,才能为乡村地区发展提供内生动力。
以土地整治规划体系构建为切入点,2010年底上海开始研究乡村地区“两规合一”的规划编制方法,2012年底提出“郊野单元规划”,2013年相关配套政策出台,2014年3月1.0版规划编制导则下发,乡村地区的综合管理平台建立,规划在乡村地区的统筹、引领和指导作用得以逐步发挥。
1.0版郊野单元规划以土地整治为综合平台、以增减挂钩为政策工具,主要包含农用地整治、建设用地整治和专项规划整合3项内容(图1)。
1.1.2主要特色
(1)率先提出在乡村地区实行全覆盖、网格化单元管理的思路
为探索乡村地区实施网格化单元管理的可行性,借鉴边界内城镇单元全覆盖的规划编制方法,首先从利于上位规划指标落地、规划土地精细化管理、区域统筹和实施弹性方面考虑,确定是全覆盖、网格化单元管理,而非单个地块或项目的管理;其次为保障规划全覆盖的有效推进和实施操作,考虑行政主体事权,确定单元范围划示以镇界为主要参考,而非路网河网等规划网格;最后界定郊野单元是在城市开发边界外乡村地区实施规划和土地管理的基本地域单位,是乡村地区统筹各专项规划的基本网格,原则上以镇域城市开发边界外区域为1个基本单元,单元范围的大小为40—70km2。
对于镇域范围较大,整治内容、类型较为复杂的,可适当划分为2—3个单元;对于郊野公园等大型生态项目或涉农范围较小的街道,可根据实际情况跨行政范围划示1个单元。
至此,形成边界内城镇单元、边界外郊野单元的格局,为上海实现城乡全域单元管理奠定了空间基础。
(2)尝试搭建乡村地区空间规划体系,构建边界外4级土地整治规划体系
为支撑和落实总体规划确定的战略目标,完成边界外现状建设用地减量化任务,分层次、分类型、分阶段推进乡村地区的综合功能优化和效益提升。
一方面从项目实施层次研究土地整治项目可行性研究报告和增减挂钩实施方案等的编制技术要求和主要管控要素;另一方面从总体规划层次提炼核心控制指标和空间管制内容,厘清和分解从总体、详细到项目管理实施各个层次规划的任务,并寻找体系构建中的缺口。
不拘泥于规划的法定性和完整性,通过土规重点专项—土地整治规划的4级体系构建(图2),将城乡空间布局优化、低效建设用地减量化和土地综合整治的思路贯穿始终。
其中,市区土地整治规划衔接总体规划的目标和内容主要解决功能定位、目标导向问题;镇(乡)级土地整治规划即郊野单元规划(含增减挂钩专项规划)主要解决指标统筹、地类平衡、空间布局和项目分解问题;郊野单元规划实施方案(即类集建区③控详和增减挂钩实施方案)和土地整治项目在详细规划和实施层面解决项目规划许可、土地供应以及资金估算问题。
可以看出,此时的乡村规划体系并不完善,总体规划处于两规衔接阶段,建设用地总量管控仍以“2020土总规”指标为主;郊野单元规划的定位效力在城乡规划体系中尚不明确,部分区镇部门对规划效力和相关工作实施依据存疑;郊野单元规划实施方案重点聚焦在可以为项目提供空间许可的建设用地地块控规和提供指标的增减挂钩实施方案,对非建设用地类项目的实施路径缺乏统筹衔接。
全类型统筹、全流程管理的乡村项目实施方案如何编制仍在探索中。
(3)创新规划空间奖励机制,保障镇乡土地发展权
上海在2008—2011年“两规合一”规划过程中,各区(县)为预留未来发展空间将“集中建设区”范围划大,且实施阶段未与“集中建设区”外的建设用地减量化挂钩,造成建设用地总规模接近“天花板”。
现状低效建设用地减量化成为1.0版郊野单元规划的主要任务之一,如何创新减量化激励措施和实施机制,成为推进1.0版规划实施必须回答的问题。
另外,边界内外土地发展权的分配并不均衡,2012—2014年92.4%农转用征收审批项目位于边界内,边界外主要是少量的交通、市政、新农村建设和特殊用地项目,难以适应镇乡的发展建设需求。
在整合衔接国家已有的增减挂钩、土地整治等实施政策基础上,上海根据自身特点,创新形成政策包,包含:
减量化后“拆三还一”的类集建区规划空间奖励机制(以下简称“‘拆三还一’政策”)、建设用地增减挂钩的指标和资金叠加、农地流转大户经营、已批控规适度调整(通过提高开发强度集约节约土地)、类集建区中集体留用造血用地定向出让(为减量化集体经济组织提供长远收益保障)、年度建设用地减量化计划与土地出让计划、新增建设用地计划联动考核管理等。
“拆三还一”政策在实施过程中受到镇乡的欢迎,通过边界外低效建设用地减量化,将节约出的指标④用于边界内的国有用地开发,并获得类集建区的规划空间奖励。
其本质是利用空间的二次分配给予镇乡一定的土地发展权,利用集体建设用地置换为国有建设用地的土地增值收益,支付土地整治的成本,达到解决国有建设用地指标不足、集体建设用地低效利用、用地分散带来的生态环境问题等目的,是促进城乡空间结构重组、产业结构升级、推动镇村级经济转型发展的重要手段和核心动力。
指标交易、类集建区奖励等发展权的转移流动,使乡镇政府与区县政府的土地出让收益分成有所改变,乡镇政府参与到发展权的配置与博弈中,且这种博弈延续到“上海2035”关于城市开发边界的划示中,即将已批的类集建区纳入城市开
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