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澳大利亚进口食品安全监控机制研究
第2章澳大利亚食品安全管理体系及监控机制研究
食品工业是澳大利亚经济和社会发展的重要组成部分,其一直占澳大利亚经济总量的20%左右,并解决了226750(约占就业人口的15%)名澳大利亚人的就业(2009-2010数据)。
澳大利亚市场上绝大多数食品由澳大利亚本土供应。
超过一半的农业产品用于出口,澳大利亚超市里售卖的水果、蔬菜、肉类、蛋和乳制品98%来自国内生产。
2010年度,出口食品271亿美元,同比增长10%。
近年来,中澳两国双边贸易量不断扩大。
据澳大利亚统计局统计,2012年中澳双边贸易额为1180.7亿美元,同比增长30.9%。
其中,澳大利亚自中国进口435.1亿美元,同比增长20.0%。
中国为澳第一大贸易伙伴、第一大出口目的地和第一大进口来源地。
2012年,中国进口澳大利亚食品12.9亿美元(见下表),产品按金额排序前六位是肉类、乳制品、酒、油脂、粮谷、水产,占全部进口额的89%。
随着产品种类和数量的攀升,澳大利亚预计本财政年度年底时向中国出口的食品及农产品价值将超过18亿美元。
2012年中国出口澳大利亚食品9.0亿美元,较2010年增长66%,出口前八位分别是水产、蔬菜、糖类、饮料、谷物制品、罐头、坚果和加工食品。
2011年度,中国超过新西兰,成为澳洲最大的新鲜食品进口来源国。
同时,由于两国在检验检疫政策法规及标准方面的差异,双边食品贸易中的不合格时有发生。
2012年,中国共因产品不合格退运或销毁澳大利亚输华食品不合格127批次,不合格率0.3%,产品涉及乳制品、糖果、酒、植物油、蜂产品、调味料等,不合格原因组成包括标签、感官、微生物、食品添加剂、品质、有毒有害物质等原因。
澳大利亚共检出中国输澳食品不合格46批次,不合格率0.1%,不合格原因涉及微生物、农残、污染物、食品添加剂、食品成分等。
2012年度进口澳大利亚食品组成(按金额)
2.1主管机构及职责
澳大利亚实行联邦和州分权模式,联邦和州有各自的议会、行政和司法系统。
根据澳大利亚1901年《澳大利亚宪法》食品法律基本由各州自行确定,并不强制由联邦政府制定。
由于食品法律和标准的不统一,严重制约了地区间贸易发展。
上世纪80-90年代,澳大利亚通过联邦与州/区政府协议,将食品标准立法权限过渡给联邦政府,引导食品安全统一立法,实现全国食品标准与法规的一致。
联邦统一负责食品标准、食品对外贸易、检验检疫等法律法规制定,州和领地政府负责辖区内的食品安全管理事务,这种模式与澳大利亚外向型农业相适应。
2.1.1食品立法和治理论坛(LegislativeandGovernanceForumonFoodRegulation)
2011年2月13日,澳洲政府委员会(COAG)建立了一种新的行政制度,其中一条就是原先的澳新食品法规部长理事会变身为食品立法和治理论坛。
该论坛首要职责是对内部食品法规政策的发展和食品标准提供政策指导,具体包括:
为澳新食品标准局FSANZ制定食品标准提供政策指南;促进澳大利亚和新西兰之间的标准协调;对食品标准的实施进行监督;在不同的司法管辖范围促进执法的一致性。
论坛成员由澳大利亚和新西兰政府以及澳大利亚各州和领地部长(通常是卫生部长)组成,其它职责相关部门的部长只要被相应所属地区提名也可参与(如第一产业部、消费者事务部等),这确保了整个食品链的食品法规的完整性。
澳大利亚政府卫生部长助理是论坛的主席。
论坛每年需召开至少一次见面会。
食品法规常务委员会(FoodRegulationStandingCommittee,FRSC)作为论坛的小组委员会为论坛提供政策建议协调并确保全国范围内食品标准实施和执行的一致性,常务委员会也向论坛提出FRSC工作启动、评估和发展的建议。
其成员由澳大利亚和新西兰卫生部长以及澳大利亚各州、领地的相关高级官员组成。
执行小组委员会(ImplementationSub-Committee,ISC)是FRSC的分委员会,其职责是对跨地区食品法规和标准实施和执行的一致性进行监督审查,这种监督审查涵盖国内生产、出口注册企业生产和进口的食品。
设于澳大利亚卫生和老年人部的论坛秘书处(FoodRegulationSecretariat)为论坛和小组委员会提供秘书服务。
秘书处的日常运作独立于联邦政府,并通过下列活动有效保证论坛及其委员会的正常运转:
组织各类会议包括论坛、FRSC、ISC会议以及需要时的电话会议;协调理事会,FRSC、ISC事务,为各类成员提供议题文本以及为会议提供记录,负责对FSANZ的反馈。
2.1.2澳新食品标准局(FoodStandardsAustraliaNewZealand,FSANZ)
澳新食品标准局是依据1991年澳大利亚新西兰食品标准法案成立的独立的双边法定机构,其在澳大利亚堪培拉、新西兰惠灵顿分别设有办事处,通过来自澳大利亚和新西兰食品方面的专家组成的委员会实施管理。
食品立法和治理论坛(前身为澳新食品法规部长理事会)为FSANZ制定食品标准提供政策指导。
澳新食品标准局是制定并管理澳大利亚和新西兰食品标准法典的双边官方机构。
食品标准法典规定了食品中的成分、加工助剂、着色剂、添加剂、维生素和矿物质的使用。
该法典还包括对一些食品组成的规定,包括:
乳制品、肉类、饮料以及对运用食品新技术如基因改良食品的规定。
澳新食品标准局还对预包装食品和非预包装食品的标签进行规范,包括须明确标示的强制性警示语和建议语。
在澳大利亚,FSANZ的职责更加宽泛,负责整个食品供应链标准的制定、制定食品生产和加工过程中的卫生标准,制定食品中的农兽药残留限量,还负责协调食品监测和食品召回系统、进行研究和为DAFF在进口食品监管中提供支持。
2.1.3农业部(DAFF)
农业部涉及食品的职责即在澳大利亚政府领导下制定食品监管政策和程序,为提高澳大利亚食品工业的全球竞争力和可持续发展服务。
主要职责包括食品产业的发展规划、食品产业政策和食品监管制度改革。
部门与包括卫生老年人部、澳新食品标准局以及各州和领地政府合作,为确保建立一个能够保障公众健康安全,高效的国内食品监管体系和有国际竞争力的食品工业体系而共同努力。
DAFF内部涉及食品安全监管的部门有:
农产品厅(涉及食品、农产品、酒、化学投入品、食品安全研究与发展、国家食品安全计划)、动物生物安全厅(主管动物生物安全、动物卫生政策、进口动物及其产品监管等)、植物生物安全厅(主管植物生物安全、植物卫生政策、进出口植物及其产品监管)、食品厅(主管出口食品标准与检验,残留监控、乳制品、蛋制品和水产品)、生物安全政策厅(涉及边境协调的职能)、总兽医师和总农艺师。
该部有4500名雇员,分布于澳大利亚本土和海外,包括机关人员、项目主管,经济学家,肉类检验员,研究者,兽医官员等,人员分布于首都、各地区和乡村地区的办公室,机场,邮局,港口,实验室和屠宰场。
DAFF内部生物安全机构(Biosecurity)主要承担着改进动植物卫生检疫程序和相关政策;决定某种产品是否被允许进入澳大利亚及其附加条件;为澳大利亚的产品出口提供技术支持。
当某一产品的进口没有相应的检疫政策,或对现有检疫政策需要进行重大调整时,需要该机构提交风险分析报告,其也承担对出口食品的检验检疫和出证工作。
其内设边境监察处、动物生物安全处、植物生物安全处、食品生物安全处、生物安全政策处和人员、运输处,并将全国分成5个区域进行生物安全管理。
(http:
//www.daff.gov.au/ba/about)
DAFF还设有农业经济资源与科学局(ABARES)为DAFF提供政策建议。
该机构成立于2010年,由原农业资源经济局(ABARE)和农村科技局(BRS)合并而成,通过数据统计、研究和分析为农业政策决策提供专业的、独立的建议。
DAFF还设有一些法定或非法定咨询机构,这些委员会对DAFF工作和政策提供建议和监督,委员会成员包括利益相关方和专家。
如成立于2010年1月的生物安全咨询委员会,其职责是为澳大利亚整个生物安全领域包括生物安全监管机构运行情况提供独立建议。
委员会每年召开5次会议,成员包括一名主席,7名成员和1名DAFF代表,DAFF为委员会提供秘书服务。
2.1.4初级产业常务理事会(theStandingCouncilonPrimaryIndustries,SCoPI)及其常设委员会(ThePrimaryIndustriesStandingCommittee,PISC)
2011年2月13日,与食品立法和治理论坛一同成立的还有初级产业常务理事会,该委员会由原自然资源部长理事会(NRMMC)和初级产业部长理事会(PIMC)职能组合而成。
ScoPI作为高端论坛主要致力于:
国家生物安全体系的改革;农林渔业等产业的健康可持续发展;跨辖区食品安全管理的协调。
PISC作为ScoPI的常设委员会主要通过合作与协调达到ScoPI预定的目标。
其工作主要有指导下设委员会工作的开展;协调成员间工作以及为ScoPI活动的开展提供建议。
PISC的成员包括澳大利亚、澳大利亚各州和领地以及新西兰政府机构中第一产业政策制定机构。
主席为澳大利亚DAFF部长,秘书处也设在DAFF,每年至少召开一次会议。
下设生物安全、生产力和监管改革、研究和发展局(R&DC)、动物福利、鸡蛋标识等8个分委员会。
2.1.5澳大利亚农药和兽药管理局(APVMA)
APVMA是一个澳大利亚政府法定机构,其依据农业和兽医化学品(管理)法成立于1993年,其职责是统一评估和登记的所有进入澳大利亚市场的农业及兽医用化学产品。
以前每个州和领地政府有它自己的登记制度。
澳大利亚农药和兽药管理局(APVMA)管理局的主要职责公布于农业和兽医化学(管理)法和1994年的农业和兽医化学品法典。
APVMA管理国家农兽药注册计划,并和州以及相关政府部门合作,其延申至相关产品零售点,办公地点位于DAFF内。
澳大利亚农兽药化学品管理是基于风险管理模式,旨在提供一个系统化,条理化和科学化,以证据为基础的决策过程。
APVMA独立评估用于在澳大利亚销售的化学品的安全性和性能,以确保人类、动物和植物健康安全,保护环境和贸易。
对于兽药,APVMA的职责还包括对生产者批准和审查以保证遵守制造标准。
APVMA还对市场上农兽药化学品进行监控和回顾审核以持续符合高标准。
州和属地有责任对辖区内使用的农兽药化学品进行管理。
APVMA制定NRS(NationalRegistrationSchemeforAgriculturalandVeterinaryChemicals),并通过制定联邦、州和属地的法律法规、准则和政府间协议使NRS管理得到强化。
方案包含3个主要层面:
政策与法规;评估与注册;使用管理。
APVMA的职责还包括设置MRLs和屠宰牲畜休药期,与FSANZ等部门联合开展人群农兽药等化学物质暴露评估。
2.1.6澳大利亚消费者保护组织
澳大利亚涉及食品安全的消费者保护组织包括澳大利亚竞争和消费者委员会(TheAustralianCompetitionandConsumerCommission,ACCC),澳大利亚消费者协会(ACA)。
ACCC隶属于财政部,它是1995年依据澳大利亚的《贸易行为法》成立的,是国家负责处理有关竞争和消费者保护事务的最高机构。
该委员会由1名主席、1名副主席、若干全职委员和兼职委员组成,有大约400名工作人员,总部设在首都堪培拉,在各州首府设有办公室。
其主要职责是促进竞争和公平贸易,负责消费者保护和国家有关基础设施的管理,确保个人和企业遵守联邦竞争、公平交易和消费者保护法律,主要执法依据是2010年颁布的《竞争和消费者法》。
涉及食品ACCC主要负责标签及原产国等方面信息的符合性声称和相关执行工作,并对消费者投诉开展调查。
澳大利亚消费者协会(ACA),是上世纪50年代成立的独立的非营利、非政府组织。
经费主要来源于出版发行自己主办的杂志,不接受政府、工会或商家的赞助,协会按自己的章程办事,具有很强的独立性,公正地为广大普通消费者说话,在澳大利亚公众中具有很强的影响力。
内设会计部、咨询部、刊物编辑部、国际网络部、产品检测中心等十个部门。
澳大利亚消费者协会有一个设备精良、技术力量雄厚、可做多种试验的产品检测中心,每年根据消费者关心的食品和协会的检测能力及经费情况,来确定检测产品的种类。
检测产品时,既检测产品是否符合法定标准,又检测食品的主要性能指标,检测的结果公布在《选择》杂志上,让消费者知晓,供消费者购买食品时进行选择。
协会对食品检测极为严格、认真,确保检测结果的客观公正性、准确性、权威性。
该协会的主要任务有三项:
一是通过自己办的《选择》杂志向消费者提供消费信息和政策信息;二是劝说游说政府制定、完善有关消费者保护的法律、政策;三是加强与政府主管部门在消费者保护领域的合作。
2.1.7研究发展公司(researchanddevelopmentcorporations,RDCs)和行业公司(industry-ownedcompanies,IOC)
DAFF有6个研究发展公司,分别是棉花研究和发展公司、渔业研究和发展公司、谷物研究和发展公司、葡萄与葡萄酒研究和发展公司、农村产业研究与开发公司、糖研究开发公司,这些机构在1989年颁布的《初级产业和能源研究与发展法》下创建,是由联邦政府和相关行业联合成立的公司,并遵照1997年颁布的《公司法》运行。
澳大利亚还有9个蛋,家畜,肉,猪肉,羊毛,奶制品,森林,园艺和木材工业公司。
这些国有公司作用是对相关领域进行规划和投资,对相关产业进行监控、评估和报告,促进产业发展和推广,并代表政府维护相关产业的可持续发展。
其资金来源于相关产业的税收。
如澳大利亚葡萄酒管理局成立于1981年,其职责是促进澳大利亚葡萄酒行业发展,为澳大利亚葡萄酒行业提供战略性的支持。
其主要工作有:
监督葡萄酒出口法规的执行;促进澳大利亚葡萄酒本土和海外市场的推广;提供优质葡萄酒的行业统计数据和分析;维护澳大利亚葡萄酒品牌和酿酒工艺的完整统一性;对澳大利亚葡萄酒产区进行行政划分;就减少贸易壁垒与其他国家进行谈判。
2.1.8政府资助的非营利性组织
澳大利亚动物健康协会(AHA)和植物卫生协会(PHA)是为受政府资助的非营利性机构,其职责包括与政府、行业和利益相关者共同提高澳大利亚产品竞争优势,保护人类健康和环境友好。
如AHA有32个会员,涵盖澳大利亚政府、州和领地政府、行业、供应商和准会员,通过制定国家战略计划促进行业发展,其目前有着超过50个与人类健康、生物安全,市场准入,动物福利,生产性能以及食品安全相关的国家项目。
2.1.9地方政府
州和领地政府负责辖区内的食品安全管理事务。
各州议会都制定了相关的法律,对本州的食品安全管理体制作出了规定。
一般而言,州政府的卫生部门负责对下级卫生部门进行指导、咨询,并培训卫生监督管理员以及从事食品服务业的人员。
市、县政府的卫生部门负责监督本地区的食品服务业(餐馆、单位食堂以及食品摊贩等)、食品生产加工企业。
以新南威尔士州为例,根据2003年制定的《食品法》,在食品管理方面,初级产业部(DPI)主要职能包括生物安全、动植物疫病防治、畜禽识别和追踪、化学残留分析、畜禽饲料和兽药/农药/化肥使用;新南威尔士州食品管理局,成立于2004年,隶属于初级产业部,但相对独立,其主要负责农产品初加工、食品生产、零售及餐饮全过程监管。
新南威尔士州食品管理局在60个区域设立了食品安全分支工作机构,直接领导100多名监管人员。
分支机构的主要功能是:
每年对病虫害监测点进行调查;对已有的和新增的食品企业的产品实施审核和例行监测;完成对企业投诉的调查;对企业进行食品安全普查。
卫生部(DepartmentofHealthandAgeing),主要职责包括食源性疾病监测、流行病调查和食源性疾病共同应对、制订营养政策和健康促进行动计划。
在维多利亚州有:
维多利亚健康事务局食品部、维多利亚奶品局(简称DFSV)、农渔产品安全局(PrimeSafe)以及地方政府委员会等共同管理食品,四机构分别独立。
在南澳大利亚州有:
南澳大利亚州的农业局(简称PIRSA)、卫生局食品部以及地方政府委员会等共同管理食品,其中南澳大利亚州的农业局下辖的两个重要机构即南澳大利亚奶品局(DairyAuthorityofSA)及肉品卫生局(MeatHygieneunit),所以南澳大利亚州也相当于有四个机构管理食品。
2.1.10食品安全协调机制
由于各州拥有相对独立的立法权限,因此食品安全管理体制呈现多元化的特色,而且食品安全监管牵头的部门各不相同。
如昆士兰和新南威尔士州是食品安全管理局,南澳洲,维多利亚和塔斯马尼亚州是乳品食品局。
但总体情况是澳大利亚联邦政府和州政府负责食品安全法律制定,州政府和地方市政府负责法律的执行:
州政府负责乳制品、肉制品等高风险食品的监管,地方市政府负责其他食品和零售业食品监管,遇有交叉管理的食品由州政府和地方政府双方明确责任并签订备忘录,由双方共同负责,但二者有明确的分工。
http:
//www.health.gov.au/internet/main/publishing.nsf/Content/foodsecretariat-isc9.htm
2.2法律法规
2.2.1澳大利亚食品法律法规概况
二十世纪初,澳大利亚联邦诞生,1905年颁布了第一部比较全面的食品法,命名为《维多利亚纯粹食品法》。
但由于澳大利亚是联邦国家,《宪法》规定,食品问题属于各州立法管辖范围,非联邦强行立法范围,上述法律在国内只起着指导作用。
之后,各州相继规定了适用于本州的食品安全法律,如新南威尔士州的《纯粹食品法》,南澳大利亚州的《食品药品法》,西澳大利亚州的《健康法》等。
随着澳大利亚农业发展成为世界最大农产品出口国之一,以及国内食品工业的发展,食品标准的不一致及地区间的食品政策不统一制约了国内外的食品流通;而食品安全国内外大环境也在改变,国际上,通过食品法典委员会(CAC)制定统一食品标准来保证食品质量安全也得到相当共识。
于是澳大利亚于20世纪80-90年代开始了大规模的由联邦引导的食品标准化运动,通过联邦与州/区政府间协议将食品的标准立法权限让渡给联邦政府。
最后形成一特殊机制下的妥协的食品立法结构:
一是各州有建立自己食品管制机构的自由,不一定按中央的建制;各州自行规定管制食品的方式,比如行政处罚措施;二是通过一种特殊的机制——联邦和州/区间制订政府间协议及各州/区参照联邦拟定的《模范食品法案》制定各州/区独立的《食品法》或相关法;食品标准由联邦统一制定;食品外贸、食品检验检疫的法律、政策及其执行机构由联邦统一安排。
1975年,联邦和州卫生部长会议统一设立一个联合工作组起草《模范食品法》,此法涵盖了出售和制造有害食品的处罚措施、食品标签、卫生要求等,各州/区参照《模范食品法》制定了各州/区的食品法律。
1986年,尽管大部分州都根据《模范食品法》出台了食品法,但各州的差异性还很大,在这种情况下,联邦和各州签署《联邦、州政府及澳北区关于采用同一食品标准的协议》,根据协议,由联邦成立相应机构,负责起草统一澳大利亚食品安全法典。
2002年,澳大利亚、新西兰和澳大利亚联邦区、州达成的《食品法规协议》,成立“澳新食品法规部长理事会”(AustraliaandNewZealandFoodRegulationMinisterialCouncil),由各州的卫生部长或初级工业部长参加,与农业部、消费者事务部等其他部门联合组成,由卫生部长担任主席,秘书处挂靠在澳大利亚健康和老龄化局(DOHA),负责处理部长理事会日常工作。
部长理事会负责制定国内食品法规、政策及食品标准,有权采纳、修订或废止食品标准。
委员会下设常务委员会,由各部的部门负责人组成,负责协调委员会的日常事务。
2.2.2联邦法律法规
2.2.2.1基本法
2.2.2.1.1澳新食品标准法FoodStandardsAustraliaNewZealandAct1991
这部法律的全称为《澳大利亚和新西兰的食品标准法》,制定于1991年,经过多次的修正一直沿用至今,最新修订于2012年11月,是食品法规中的一部基本法。
该法作为食品安全管理的法律基础,各州或联邦区根据本区域内情况制定本区域内的食品法。
该法案主要内容分为前言、食品监管机构、食品监管措施、管理局执行人员、财政和其他杂项条款。
1994年制定的《澳新食品标准法条例》(FoodStandardsAustraliaNewZealandRegulations1994,最新修订于2010年)作为该法实施条例。
2.2.2.1.2《检疫法》系列
澳大利亚是个岛国,与大陆隔绝,相对疫病较少,生态环境较为脆弱,易受外来生物的侵害,澳大利亚政府非常重视检疫工作,严防各种疫情疫病传入澳洲。
目前澳大利亚使用的是1908年制订的《检疫法案》及其相关配套法案。
包括《检疫法》(QuarantineAct1908,最新修订于2010年)、检疫法条例(QuarantineRegulations2000,最新修订于2010年)。
2.2.2.1.3进口食品控制法ImportedFoodControlAct1992
该法案是澳大利亚为了控制和检查的进入澳大利亚国内的食品以及相关目而设立的,该法案初次立法源于1992年,最新修订于2013年6月;该法案大体分为前言、进口管制、执行办法、其他相关方面、相应的修正法这五个部分;进口控制部分主要描述了进口犯罪、标签犯罪、处理检查食物的相关犯罪、海关与之相关的法规、食品控制证书的申请、形式以及相关问题、进口食品的检查通知、食品的相关订单等。
《进口食品控制法》(1992)规定,澳大利亚新西兰食品标准局(FSANZ)负责制定进口食品的政策,具体的执行由澳大利亚农业部生物安全部门负责。
具体而言,FSANZ负责制定风险评估和风险分类政策、实施风险评估、确定潜在的危害、评估危害发生的可能性、以及向农业部生物安全部门推荐适当的管理措施。
农业部生物安全部门负责发展和维持执行体系和程序、与澳大利亚海关进行联络、保证进口食品符合FSC的要求、与FSANZ共同制定和实施抽样计划、以及决定不合格食品的处理办法。
农业部生物安全部门依据食品的风险性质对进口食品进行监控,将进口食品分为风险类别食品、监督类食品。
2.2.2.1.4澳大利亚进口食品控制条例ImportedFoodControlRegulations1993
进口食品控制条例是具体解释进口食品控制法的一个条例,整部法规都是以问答的方式解释了进口食品控制法(包括食品控制、检查方案、收费三个方面);内容包括进口食品控制法的适用范围(从新西兰进口、新西兰制造的食品以及非风险食品不属于该法案的适用范围);如何申请到食品质量控制证书;风险食物检查频率的划分(按照加严、正常、减免等方式来区分)等等。
并且在条例的最后一个单元用表单的形式详细区分了货物量、检查频率和收费的一个对应关系。
2.2.2.1.5澳大利亚进口食品控制实施细则(ImportedFoodControlOrder2001)
该细则是在《进口食品控制法》和《进口食品控制条例》下制定的一个实施细则,这个细则里面主要列举了具体的风险食品,这些食品是需要进口检验的,包括:
牛肉、牛肉制品、即食薯片、奶酪、鸡肉、干制椰果、甲壳类动物、鱼、肉、沙司酱、软体动物、红辣椒、花生、花生制品、胡椒、开心果、开心果制品、猪肉、家禽、海藻、芝麻等。
2.2.2.1.6农业和兽用化学品法(AgriculturalandVeterinaryChemicalsAct)
该法案确立了关于农业和兽医化学品评价、登记和控制的规定,该法案明确了农业和兽医化学品的定义并根据其造成的危害或危险确立了化学品登记系统。
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