《苏州市市区户外广告管理办法》.docx
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《苏州市市区户外广告管理办法》
《苏州市市区户外广告管理办法》
立法后评估报告
苏州市市容市政管理局
二〇一三年十一月十八日
摘要
《苏州市市区户外广告管理办法》(市政府令第21号,以下简称《办法》)实施已逾十年,制定时的经济环境和法律环境已发生重大变化,户外广告的内容和形式不断地变革与丰富。
在这一背景下,按照《市政府关于印发苏州市人民政府立法规划和2013年立法有关计划的通知》(苏府〔2013〕52号)的要求,苏州市市容市政管理局(以下简称“市容市政局”)组织对《办法》进行立法后评估工作,对《办法》的立法质量及其实施效果作全面的评估。
今年3月,市容市政局成立《办法》立法后评估领导小组,评估领导小组下设办公室,具体负责评估工作。
经过为期三个月的评估,市容市政局评估小组(以下简称评估小组)综合运用座谈会、专家论证会、立法比较分析、实地考察、专题调研、个案分析、成本效益分析等方法,对《办法》的合法性、合理性、协调性、立法技术性、可操作性和实施绩效进行全面评估。
通过评估,评估小组认为《办法》的制定符合相应的立法程序,《办法》的内容符合上位法的规定。
在制定时的法律框架下,《办法》及其配套制度很好地平衡了广告设施产权人、广告发布者和广大市民的利益,促进了户外广告资源社会效益和经济效益的提升。
其合法性、合理性、立法技术性、可操作性、协调性和实践性均值得肯定。
本次评估具有以下三个方面的特色:
第一,严格按照法定程序开展评估工作,评估征求意见范围广
本次评估严格按照《苏州市规章立法后评估办法》(以下简称《评估办法》)的规定程序开展各项工作,评估过程中通过政府网站等公开征集社会公众意见,以走访或者书面征求意见的方式充分听取了户外广告管理人员、广告从业者、广告产权人,以及广大市民的意见。
第二,综合运用多种评估方法,保证了评估结论的客观性
本次评估充分运用《评估办法》所规定的立法比较分析、文件检索、问卷调查、实地考察等多种评估方法,对《办法》的立法质量及施行情况进行全面考察,保证了评估结论的客观性。
第三,委托第三方机构评估,保证了评估结论的专业性
市容市政局基于去年评估工作的经验,本次评估继续委托第三方机构江苏良翰律师事务所(以下简称“受托评估单位”)进行。
借助第三方机构的评估经验和专业能力,保证评估工作的专业性。
通过评估,评估小组认为,《办法》实施12年来,规范了户外广告的形式和内容,指明了户外广告的发展方向;通过户外广告设施(阵地)出让制度,促进了广告业的公平竞争,发掘并提高了户外广告资源的社会效益和经济价值。
随着经济环境和法律环境的变化,《办法》的部分规定已不适应发展要求。
评估小组建议对《办法》进行全面修改和完善,具体修改建议如下:
(一)完善户外广告的定义,明确《办法》的调整对象,适当配置公益广告和商业广告比例;
(二)编制详细的户外广告规划,统一规范户外广告,避免户外广告发布审批的多头管理;
(三)适当延长户外广告的出让年限,规范户外广告出让费分成制度;
(四)减少行政审批环节,充分发挥市场自由竞争,保障行政相对人权益;
(五)改进立法技术,修改完善《办法》中不符合立法技术规范的条文。
(六)吸纳户外公益广告管理的内容,并考虑是否将《江苏省高速公路沿线户外广告管理办法》的相关内容予以反映。
一、引言
2011年1月,中国国家形象广告“人物篇”亮相纽约时代广场户外广告屏,在国际上激发了媒体的集中关注和公众的热烈讨论。
随后,上海、苏州等地的城市形象广告、旅游广告纷纷登上纽约时代广场广告牌;五粮液、格力电器等商业广告也铺天盖地向纽约时代广场袭去。
纽约时代广场一块广告牌价格不菲,世界各国机构愿意花重金投放户外广告,足见户外广告独特的价值和魅力。
相对于电波、印刷、互联网广告而言,户外广告主要指包括定着于建(构)筑物外部或者道路、交通设施上,以广告牌、霓虹灯、电子显示屏等形式设置的广告。
集中在一个城市最繁华的商业中心的户外广告,因设计和内容成为城市文化的重要组成部分,其日渐扩大的影响力使得户外广告的价值不断得到提升。
充分地开发和利用户外广告资源,通过规划和管理来提升户外广告的影响力和商业价值是每个城市管理者所必须认真思考的问题。
1997年,苏州市政府制定颁布了《苏州市市区户外广告管理暂行办法》(苏府〔1997〕4号,以下简称《暂行办法》),后结合社会发展的实际,于2001年8月3日在《暂行办法》的基础上制定并通过了《办法》,对全市市区的户外广告进行统一管理。
《办法》实施至今已逾十年,制定时依据的《中华人民共和国城市规划法》等法律法规已被废止或修改,近几年《江苏省广告条例》等新的上位法相继出台,户外广告的内容和形式也不断变革和丰富。
在这一背景下,依据《评估办法》,按照《市政府关于印发苏州市人民政府立法规划和2013年立法有关计划的通知》(苏府〔2013〕52号)的要求,市容市政局组织对《办法》进行立法后评估工作,评价分析了《办法》的立法质量、了解《办法》实施后取得的成绩,发现《办法》施行中存在的问题,为将来修改完善《办法》奠定良好的基础,这一评估是必要的、也是有价值的。
二、评估工作概况
(一)评估准备阶段
1.评估工作体制安排
根据市政府要求,《办法》由市容市政局负责实施立法后评估工作。
根据《评估办法》的要求,今年3月,市容市政局成立了《办法》立法后评估领导小组,由市容市政局局长吴文祥任组长,曹南平、王京、徐春明、周满林、姚阿龙、汤以成、曹民军任组员。
领导小组下设办公室,王京兼任办公室主任,韩先法、唐树良、虞杰、谢晓春、尤传萍等5位同志为办公室工作人员,具体负责《办法》立法后评估工作。
评估工作体制安排符合《评估办法》第五条“规章确定的行政主管部门是规章立法后评估的实施机关”的规定。
为有效保证后评估结论的客观性、公正性和专业性,市容市政局根据《评估办法》第六条的规定,即“评估实施机关可以根据需要,将规章立法后评估的有关事项委托高等院校、科研机构、行业协会(商会)、社会中介机构等单位进行”,将此次评估工作的有关事宜委托给受托评估单位进行,并向市政府法制办进行了备案。
2.制定评估实施方案
评估小组于2013年3月中旬制定了立法后评估实施方案,明确了评估目的是按《评估办法》第十六条规定的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性标准,评估《办法》的立法质量和实施效果,主要采用政府网站征求意见、走访行政相对人征求意见、座谈会/专家论证会、立法比较分析、文件检索、问卷调查、实地考察、专题调研、个案分析、成本效益分析等方法。
(二)评估实施阶段
1.发布评估公告
评估小组分别在市容市政局政府网站和受托评估单位网站上发布了《办法》立法后评估的公告,向社会公众公开了本次立法后评估工作的组织机构、人员组成、评估方案以及调查问卷。
2.评估实施阶段的具体工作
评估小组在评估实施阶段主要开展了以下四个方面的工作:
(1)立法比较分析。
评估小组将《办法》与国家、省、市、区和相关部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较,深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性和立法技术性等。
(2)召开系列座谈会。
评估小组召集城市管理行政执法支队、吴中区城市管理局、相城区城市管理局、姑苏区住房建设和市容市政局、工业园区城市管理局、高新区城市管理局、吴江区城市管理局等户外广告管理机关负责人,市规划局、市工商局、市园林局等相关管理部门工作人员,以及华方传媒、新源传媒、苏城广告、美丽华传媒、宝狮广告、明日传播等户外广告经营者进行了多次座谈,充分了解《办法》的出台背景和施行状况、《办法》实施过程中出现的问题和面临的挑战等,为评估结论的形成奠定了坚实的基础。
(3)实地调研。
评估过程中,评估小组对目前各种类型的户外广告进行了实地调研。
并走访了市广告协会,与多家广告公司从业人员、户外广告业主等进行深入和全面地探讨,了解户外广告经营活动中存在的问题和解决问题的方法。
(4)问卷调查。
本次评估,评估小组总共发放问卷500份(关于发放500份问卷的说明,已经另行文报政府法制办),实际回收问卷468份。
其中居民、广告从业人员卷共发放200份,回收181份;问卷的调查对象包括4个年龄段(25岁以下的占32.05%,25-40岁的占44.75%,41-60岁的占20.99%,60岁以上的占2.21%)和主要四类人群(普通居民占41.99%,广告业从业人员占49.17%,游客占6.08%,其他占2.76%)。
政府部门卷共发放300份,回收287份。
调查部门涉及(市容市政管理部门64.41%、规划部门6.47%,工商部门6.47%,其他部门22.65%)。
(三)评估报告形成阶段
在评估报告初稿形成之后,评估小组召开讨论会,形成了评估报告征求意见稿。
评估小组分别于2013年10月17日和2013年10月24日召开了部门论证会和专家论证会,向市规划局、市公安局、市工商局、市园林局、市环保局、市交通局等各相关职能部门及苏州市人大、苏州市政府法制办、苏州大学王健法学院的多位专家学者征求意见。
在充分听取上述有关部门和专家意见的基础上,评估小组对评估报告征求意见稿进行深入地修改和完善,最终形成了立法后评估报告。
三、评估内容
(一)合法性评估
依据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《规章制定程序条例》和《苏州市人民政府规章制定规定》,通过考察《办法》的立法背景与立法进程,可以看出,《办法》的立法主体享有相应的立法权限,《办法》的制定符合相应的立法程序,《办法》的内容符合上位法的规定。
第一,《办法》的立法主体享有《立法法》赋予的立法权限。
根据《立法法》的规定,较大的市的人民政府可以根据法律、法规,就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章。
根据《国务院关于同意苏州市和徐州市为“较大的市”的批复》(国函〔1993〕52号)文件,苏州市于1993年被国务院批准为“较大的市”,因此苏州市人民政府享有地方政府规章立法权。
户外广告管理工作系《中华人民共和国广告法》第三十三条赋予地方人民政府的本行政区域内的具体行政管理事项,因此苏州市人民政府享有就户外广告管理工作制定地方政府规章的立法权限。
第二,《办法》的立法程序合法规范。
“立法程序法定原则、立法民主科学原则”始终贯穿于《办法》制定的整个过程,从立项、起草、审查、决定、公布到备案,相关部门始终遵照《立法法》的要求,严格按照法定程序执行。
《办法》于2001年立项,由原苏州市城市管理局负责起草,起草过程中广泛吸纳利益相关群体以及各相关部门和社会各界的意见,充分体现了市民意志,期间数易其稿,最终经由2001年8月3日苏州市人民政府第80次常务会议讨论通过,以苏州市人民政府令第21号公布。
第三,《办法》的内容符合上位法的规定。
《办法》内容在体现苏州市户外广告管理工作实践的基础上,严格遵循上位法的规定,做到立法内容不越权、不违法。
《办法》的“适用范围”、“户外广告定义”、“管理机构”、“户外广告设置条件及禁止情形”和“户外广告出让管理”等方面规定均是依照《中华人民共和国广告法》、《江苏省户外广告管理办法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》(因出台《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》现被废止)和《中华人民共和国城市规划法》(因出台《中华人民共和国城乡规划法》现被废止)等上位法制定的。
直至现在,对比2010年出台的《江苏省广告条例》,《办法》中关于设置审批、管理机构、设置条件及禁止等规定,仍符合上位法的要求。
因为《办法》施行的时间是2002年,当时有关立法方面的上位法还多未出台,之后又有一些法律经过了修改,因此《办法》的部分表述和用语在合法性上已经存在问题。
1.《办法》关于施行时间的规定不符合上位法要求。
根据《规章制定程序条例》第三十二条、《苏州市人民政府规章制定规定》第三十二条的要求,规章应当自公布之日起30日后施行,但公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。
《办法》规定的是有关户外广告管理的事项,不立即施行并不会影响《办法》的施行。
《办法》公布于2002年2月5日,施行于2002年3月1日,施行时间并非是公布之日起的30日后,因此与上位法不符。
2.《办法》的部分上位法已经被废止。
《办法》第一条载明,《办法》其中一项立法依据是《中华人民共和国城市规划法》,该法自1990年4月1日起施行,于2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行起被废止,因此《办法》的部分立法依据已需要修改。
表一:
合法性评估上位法依据
(评估制定《办法》是否符合立法权限、立法程序,是否违背上位法的规定)
序号
实施日期
文件名称
立法机构
1
1992年8月1日
《城市市容和环境卫生管理条例》
国务院
2
1995年2月1日
《中华人民共和国广告法》
全国人大常委会
3
1997年8月28日
《江苏省户外广告管理办法》
江苏省人民政府
4
2000年7月1日
《中华人民共和国立法法》
全国人大
5
2002年1月1日
《规章制定程序条例》
国务院
6
2003年9月1日
《苏州市人民政府规章制定规定》
苏州市人民政府
7
2004年2月1日
《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》
江苏省人大常委会
8
2004年7月1日
《中华人民共和国行政许可法》
全国人大常委会
9
2006年12月1日
《苏州市城市市容和环境卫生管理条例》
苏州市人大常委会
10
2008年1月1日
《中华人民共和国城乡规划法》
全国人大常委会
11
2009年6月1日
《江苏省规范性文件制定和备案规定》
江苏省人民政府
(二)合理性评估
依据《立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律的规定,结合《办法》的立法原则、具体管理制度,经评估,《办法》体现了公平公正原则,但是有一些具体制度设置并不合理。
1.《办法》体现了公平公正原则。
第一,立法理念先进科学。
苏州市的户外广告市场巨大,目前苏州市姑苏区范围内有大型户外广告154处,店招等小型广告数量更为可观,其他各区户外广告体量也很大。
在《办法》制定之前,户外广告的规划编制基本是空白,户外广告资源由各部门自行掌握,户外广告管理难度较大。
《办法》第一条明确了户外广告管理工作的基本原则:
“统一规划、规范管理、总量控制、有偿使用”。
户外广告作为一种有限的公共资源,其设置直接影响市容市貌。
《办法》规定在统一规划的前提下,控制户外广告数量,有偿为广告主、广告发布人使用,这一立法理念弥补了《暂行办法》的空白,体现了先进科学的行政管理意识。
第二,注重保护公共利益和行政相对人权益。
户外广告设施作为一种有限性的公共资源,需要有效利用实现公共利益最大化,因此《办法》第十四条规定,受让人取得户外广告设施(阵地)超过3个月未发布的,相关部门可以先发布城市公益广告,超过1年仍未发布的,则可以收回户外广告设施(阵地)使用权。
实践中,根据市政府的要求,为了弘扬公益,出让时也会对该户外广告设施配比公益广告有所要求,比如要求拍得三面翻广告设施的广告公司,将其中一面用以无偿发布公益广告。
同时《办法》也注重对相对人的权益保护,如《办法》第十五条第二款规定,对经批准的户外广告,除非是城市建设需要或有其他特殊需要才可以拆除,并且拆除的时候应当提前2个月通知,拆除后还须给予适当补偿;又如《办法》第十六条第二款,对利用单位或个人所有权的建(构)筑物设置户外商业广告设施的,出让金(费)由业主和财政部门协议分成。
第三,户外广告设施(阵地)出让手续公平公正。
户外广告设施(阵地)作为一种有限的公共资源,其与市场旺盛的需求之间必然存在矛盾。
为解决这一矛盾,《办法》设计了公平、公正、公开的户外广告设施(阵地)使用权出让制度,对户外广告设施(阵地)受让人完全开放,以拍卖等市场手段出让户外广告设施(阵地)使用权。
2.《办法》规定的部分制度限制了户外广告市场的发展。
第一,户外广告出让年限过短。
在与广告经营企业、广告从业人员的座谈过程中,与会人员多数表示户外广告出让年限过短,不利于精品户外广告的培育。
一般而言,户外广告需要差不多半年的前期准备,在剩下短短的一年半时间内很难令广告发布者有兴趣和精力作大量投入。
第二,户外广告拍卖招标单位由政府指定违背自由竞争的市场经济原理。
《办法》第九条第一款对此作了具体规定,《办法》设置户外广告拍卖招标制度就是为了让相对人能充分参与竞争,当然这个原则同样要适用于拍卖招标公司的选择。
通过座谈我们也了解到,目前实践中已经摒弃了这一不合理的制度,而是通过在备选企业名单中以抽签的方式产生拍卖招标的实施单位。
第三,竞买者资格预审制度没有必要。
《办法》第十二条第二款规定参与竞买的企业需要由苏州工商行政局对之进行资格预审。
事实上参与竞买的企业都具备户外广告经营资格,目前实践中只是要求参与竞买企业提供相应的资质复印件即可,实际在历次拍卖过程中工商部门也没进行资格预审,因此在每次拍卖过程中都需要工商部门进行资格预审没有必要也浪费资源。
表二:
合理性评估法律依据
(评估《办法》是否体现公平公正原则,各项管理措施是否必要适当,设定的法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当)
序号
实施日期
文件名称
立法机构
1
1996年10云1日
《中华人民共和国行政处罚法》
全国人大
2
2000年7月1日
《中华人民共和国立法法》
全国人大
3
2004年7月1日
《中华人民共和国行政许可法》
全国人大常委会
(三)协调性评估
通过比较分析与《办法》同位阶的相关规章、配套的规范性文件以及相关政策,经评估后认为总的来讲《办法》是一部协调性程度较高的地方政府规章,基本形成了以《办法》为中心,其他规范相配套的和谐统一体;但是在一些具体概念的界定上,《办法》与相关文件存在一些不一致。
第一,《办法》的配套制度比较完善。
《办法》管理的对象是户外广告,该项行政管理工作的核心内容是户外广告设施(阵地)的使用权出让问题以及户外广告设置的技术规范要求。
在《办法》施行后,相继出台了《苏州市市区户外广告设施(阵地)使用权出让实施方案(试行)》和《苏州市户外广告设置技术规定》,对该项行政管理工作中的核心问题予以了细化,使得《办法》更易于操作。
针对不同类型的户外广告(大型户外广告和店招店牌)的各自特性,又分别制定了不同的管理规定。
大型户外广告的设置管理主要集中规定在《办法》中,有关店招店牌的设置管理则集中规定在《苏州市市区店招店牌设置管理规定(试行)》中。
第二,个别配套制度与《办法》规定存在不一致。
1.个别概念在不同的规范性文件中有不同的表述,且内涵外延有一定的差异。
最主要的问题是“户外广告”这个概念。
依据《办法》第三条,“户外广告”是指利用户外媒体直接或者间接介绍商品或者服务的广告;《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》的第二条规定“户外公益广告”是指不以宣传商品、服务为目的,具有社会导向性和非盈利性的广告;《苏州市户外广告设置技术规定》第三条规定“户外广告是指独立式户外广告以及定着型户外广告”。
显然,这三个文件中的户外广告的涵义是不同的。
2.有关户外广告使用年限的规定也存在不同。
依据《办法》第十一条,户外广告设施的出让年限一般为2年,户外广告阵地的出让年限一般为3年。
但是《苏州市户外广告设置技术规定》第十八条却规定,经拍卖的户外广告其使用年限根据拍卖年限确定,其他户外广告使用年限为2年。
表三:
协调性评估配套依据
(评估《办法》与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策是否存在冲突,要求建立的配套制度是否完备、互相衔接)
序号
实施日期
文件名称
立法/制定机构
1
2002年4月1日
《苏州市市区户外广告设施(阵地)使用权出让实施方案(试行)》
苏州市城市管理局(已撤销)
2
2002年4月25日
《苏州市户外广告设置技术规定》
苏州市规划局
3
2004年10月11日
《苏州市市区店招店牌设置管理规定(试行)》
苏州市城市管理局(已撤销)
4
2005年1月1日
《广告经营许可证管理办法》
国家工商行政管理总局
5
2006年7月1日
《户外广告登记管理规定》
国家工商行政管理总局
6
2008年2月1日
《苏州市城市容貌标准》
苏州市人民政府
7
2009年5月1日
《中华人民共和国城市容貌标准》
住房和城乡建设部
8
2009年5月24日
《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》
苏州市人民政府
9
2012年4月23日
《关于调整市区户外广告审批权限的通知》
苏州市市容市政管理局
(四)可操作性评估
《办法》在《暂行办法》的基础上进行了修改,使得苏州市市区户外广告管理工作更加有序规范,总体而言,《办法》规定的各项制度、措施切合实际,易于操作;《办法》规范了审批流程,提高了审批效率。
《办法》中涉及多项行政审批事项,为体现便民原则,实现向服务型政府转变,《办法》第二十一条要求各审批管理部门应当按照公平、公正、简便、效能的原则,制订审批程序,公布审批期限。
从图1可以看出,《办法》对设置广告设施的审批和户外广告的审批期限都作了具体的规定,户外广告的发布和取得方式实现了公开公平,广告业主可以去行政中心办理行政许可、审批来取得广告设置和发布权利。
相较于《暂行办法》,可操作性大大提高。
图1:
苏州市户外广告设置、发布审批流程图
因为《办法》制定时立足于当时广告业的发展状况,管理工作又涉及多家部门,所以某些制度的操作性略有不足。
第一,联席会议制度制约了户外广告管理工作高效便捷开展。
根据《办法》的规定,户外广告设置规划编制、设置审批等都需要通过联席会议由各管理部门共同进行。
在座谈过程中,多名与会人员指出,联席会议虽然提供了一个平台,但是制度本身想达到的高效行政管理意图却未能实现。
实践中,因为涉及到多个管理部门以及各个管理部门的内部分工等问题,导致联席会议召开本身比较困难,有时就一个事项需要召开多次会议,浪费了行政管理资源。
第二,区分管理区域制度阻碍了户外广告管理工作统一开展。
虽然《办法》第一条就规定《办法》在全市范围内适用,但从实践来看,除原古城区范围严格适用《办法》外,其他各区都并未完全适用。
根据市容市政局下发的《关于调整市区户外广告审批权限的通知》(苏容政规〔2012〕2号)文件规定,市区部分户外广告的审批权下放至区市容市政管理局(城市管理行政执法局);市容市政局仅负责原沧浪区、金阊区、平江区范围内的户外广告管理工作;其他各区城管局均参照《办法》负责各自行政管辖区域内的户外广告管理工作。
苏州市行政区划调整、三区合并后,如何对姑苏区范围内的户外广告进行管理仍需进一步明确。
整个市区范围内的户外广告缺乏统一的管理,各个区户外广告设置规划不能有效结合,具体操作制度也不统一,造成户外媒体整合管理难度大,给广告商户外媒体资源选择与广告投放带来困难。
户外广告投放机制不健全,各项管理措施无法高效落实。
第三,使用权出让费分成协商制度无法具体展开。
根据《办法》第十六条规定,利用私人建(构)筑物设置户外广告,出让金(费)需要在业主和政府之间进行分配,该分配比例由业主和政府协商。
当初规定自由协商主要是保证公平,但在实践操作中,政府考虑到每组户外广告不同的分成比例会引起业主对公平的质疑,因此在实践操作中,业主方和政府实际是固定的五五分成。
使用权出让费分成制度的规定,关系到业主的切身利益,也关系到户外广告整体质量的提升,因此有必要对如何进行分成做进一步探索。
第四,技术规范不能满足现代广告业的发展需求。
早期的户外广告以招牌、灯箱为主,画面都是静态的。
上世纪末,霓虹灯、滚动灯箱、三面翻大牌的出现与应
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