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作业第三部门失灵以行业协会为例
“第三部门”失灵——以行业协会为例
【摘要】党的十一届三中全会以来,我国经济体制改革取得了突破性进展,特别是社会主义市场经济体制的建立与完善,使我国的生产力得到极大的发展,多种所有制、多元化利益主体进入社会,政府部门的部分社会职能逐步向非政府组织转移。
不过,第三部门作用失灵也明显地表现出来,典型的是我国行业协会,某些机构在法律上合法地尊称为公众服务机构,却受商业化动机驱使,利用法律给予的免税优惠比商业企业攒钱更多。
因此,恢复行业协会本应具有的民间性和自律性,行业协会与政府脱钩,建立社会监督机制,才能使行业协会从权力与利益中走出来,与第一、第二部门形成良好的合作互补关系。
【关键词】第三部门失灵案例矫正
近几十年来,全球逐渐出现了一股非常重要的社会力量。
这股力量包括协会、民间团体、环境组织、消费团体以及其它类似实体,构成了所谓的不以营利为目的的非政府组织或非营利组织,即所谓的“NGO”或“NPO”,也可称为第三部门。
第三部门在经济发展和协助政府管理社会公共事务,解决社会问题方面发挥了不可替代的作用。
一、第三部门存在的价值
(一)第三部门分担政府责任,促进社会公平和稳定
中国的第三部门正在逐步向原先由政府完全把持的公共领域的核心地带渗透。
第三部门活动范围涉及教育、扶贫、社会福利、环境保护等诸多方面,形成了巨大的社会资源网络,整合了分散于民间的社会资源,提供大量价格低廉的服务给低下收入阶层,减轻了政府负担,促使政府职能渐趋专一化。
第三部门为各种社会成分提供了较宽松的活动空间,社会成员可以通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望并实现其利益,能够起到排解社会怨气、释放社会压力的作用,也使各种不同的社会群体能够依法共存相容,增进社会容忍度,从而有助于维护整个社会的稳定。
(二)能公正、合理和高效率的配置社会资源
中国的第三部门的发展环境还比较脆弱,需要它们以其强烈的进取精神和较高的行动效率去赢得社会的信任,换取生存所需的发展空间。
与政府部门相比较,新兴的第三部门更加透明、灵活,其一举一动将受到社会更为严格的监督。
这将促使第三部门更为谨慎的运作,不断提高行动绩效,从而保证社会资源得到公正、合理和高效的配置。
(三)能满足利益主体多元化的需要
在市场经济条件下,利益主体日益多元化,维护不同群体的利益不能仅靠政府,需要建立相应的社会组织。
分散经营的农户、个体户、私人企业等,这些不同利益主体为了使自身在市场竞争中处于有利位置,需要联合起来建立自己的组织。
而维护不同群体的权益,正是第三部门的一项重要任务。
(四)第三部门能促进我国社会保障体系的建立
第三部门具有很强的社会服务功能,它们为社会成员提供中介服务和直接服务,将需要者和提供帮助者联结起来。
由于第三部门不是以营利为目的,比起市场化的商业经营,其社会性福利服务在管理上也更具人性,同时对受助者的需要反应更为积极,因此这种组织形式及其活动能有效增进一个地区的公共利益,推动该地区社会保障体系的建立和发展。
(五)促进基层民主建设
以直接选举、村民自治和社区自治为主题的基层民主建设是中国近几十年来政治改革最重要的内容。
作为自治主体的农村村民委员会和城市居民委员会是在中国共产党领导下的基层组织,它们在管理农村和社区事务、协调村民、居民与政府关系、组织他们参与政治选举、维护其切身利益等方面发挥不可替代的作用。
二、我国第三部门迅速崛起的原因
(一)体制的转变和经济的发展
体制的转变使中国的社会结构发生了深刻的变化,一方面是政府绝对统治地位的削弱,另一方面是营利组织和非营利组织的独立和发育。
虽然相对于经济体制改革,政治体制和社会改革相对滞后,政府的相对控制依然很强,第三部门的生存和发展环境仍然存在很多障碍和困难,但是,营利组织的独立发展得到了法律的确认和保障,非营利组织的发展也逐渐成为社会进步的潮流。
改革开放促使中国经济的快速增长和财富的不断的积累,这为第三部门资金的筹集途径多元化创造了条件。
经济发展一方面为企业带来了巨大的可支配性利润,促进了经济的发展;另一方面经济的发展使社会的需求走向多元化,这就为第三部门的发展提供了新的动力。
经济的发展既给企业带来了巨大的可支配性利润,也大大增加了个人的可支配收入,它们都成为民间组织的主要经济来源。
(二)政府权利的让渡
中国第三部门的发展不仅是第三部门这些年自身努力寻求发展的结果,更与中国政府对第三部门的理解与政策密切相关。
中国政府提出“小政府、大社会”的政策构想,指出要积极培育与发展社会中介组织。
政府放权之后,在公共管理和财政两难的情况下,出现了权力接收方的空白,需要一个组织上的承接载体,第三部门就有可能获得一定的合法性。
在西方文化的影响下,公民表现出了寻求个人独立自治的热情,政府也倾向于“小政府,大社会
”的治理理念,第三部门的发展成为政府和民众理性选择结果下的一个均衡解。
(三)自下而上的草根参与意识逐步流行
我国是一个有着很悠久集权传统的国家,政府一直控制着社会的政治经济生活,包括第三部门的发展。
但是,近年来,随着中国第三部门的兴起,出现了一种由民间自发产生并迅速发展的社团力量。
这主要是由于人们对社会公益事业的重要性有了进一步的认识以及参与意识的增强。
这些第部门虽然数量不多,规模也不大,但影响却很大,中国自下而上发展的草根组织已经成为中国社会一支不可忽视的力量。
三、我国第三部门的发展现状
(一)缺乏独立性和自主活动能力
党的十一届三中全会以来,我国经济体制改革取得了突破性进展,特别是社会主义市场经济体制的建立与完善,使我国的生产力得到极大的发展,多种所有制、多元化利益主体进入社会。
由于我国以前实行的是计划经济体制,这一时期的第三部门都是以社会团体和群众组织名义出现的。
这些社会团体和群众组织,基本属于准政府机构或政府控制下的事业单位和组织,不存在真正意义的民间组织(第三部门),政府也没有相应的法律进行管理。
政府与第三部门的关系极其模糊,第三部门往往是政府行政权力的衍生物,缺乏应有的独立性与自主活动能力。
这主要表现在中国的第三部门由政府机构领导,其行为方式、工作作风都具有很强的行政性质,有的成员还具有国家公务员身份。
因此,中国的第三部门与政府保持着千丝万缕的联系,这就限制了第三部门的作用的发挥和变革的速度。
(二)缺乏资金、人才等组织发展的基本条件
在现今中国的第三部门组织中,无论是官办的、半官办的还是纯民间的绝大部分都反映经费不足。
资金匮乏,已经成为制约中国第三部门发展的头号因素。
而人才不足,是因为中国尚缺乏专门的第三部门专业人才的培训机构,而且第三部门吸纳了大量政府淘汰的冗员和离退休人员,妨碍了优秀人才的进入。
此外,第三部门自身的能力方面也存在诸多问题。
(三)法律法规不健全,法制建设滞后
相关法律法规的不健全在一定程度上影响了第三部门的发展。
从20世纪80年代末期开始,我国加紧了第三部门方面的法制建设,一系列的社团法规相应地建立起来。
例如,1988年颁布实施了《基金会管理办法》,1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。
然而,令人遗憾的是,至今为止我国立法部门仍未出台一部《结社法》。
总之,由于第三部门管理的法制建设严重滞后,致使第三部门的管理陷入不同程度的混乱之中。
(四)公众的认知缺陷
对于官办性质浓厚的第三部门组织,公众往往将其视为第二政府,而对于实力弱小的草根组织,公众又怀疑其能力,从而忽视其存在的价值。
此外,在中国这个集权化明显的社会中,公众尚不能真正体会到第三部门的发展对他们的生活将会产生何种影响。
因此,第三部门能否得到深层次认同也就可想而知了。
四、我国第三部门失灵的典型案例
我国第三部门作用失灵也明显地表现出来,典型的是行业协会,某些机构在法律上合法地尊称为公众服务机构,却受商业化动机驱使,利用法律给予的免税优惠比商业企业攒钱更多。
一个典型的案例是中国保健食品协会,拥有近20年历史。
中国保健食品协会也“有幸”成为我国首次注销一个“国”字头的行业协会组织。
2003年7月中旬,由中纪委、监察部驻卫生医药部门纪检组、监察局派出调查组,对中国保健食品协会乱评比、乱收费的行为展开了为期3个月的调查。
在调查报告上,调查组建议立即注销该协会,并追究主管业务部门的责任。
10月30日,民政部注销了中国保健食品协会的注册登记。
成立于1985年的中国保健食品协会(主管单位为国家中医药管理局),先后设置“优秀企业家”、“销售第一”、“销量第一”、“50强企业”等各种名目的奖项,向企业索取费用。
每个奖项标价2000元至12000元不等。
真正令其闻名的却是其主办的几次“百强评比”。
而正是因为这种类似闹剧的评比违规敛财,敲响了这个“国”字号的丧钟。
违规运作的“中国保健食品协会”注销了,管理保健品行业重任很可能落在中国保健食品协会的“生死冤家”—中国保健协会肩上。
中国保健协会原名中国保健科技学会,成立于1988年的中国保健科技学会,主管单位是卫生部,(已被注销的中国保健食品协会主管部门则是国家中医药管理局)对于企业来说,两个主管单位都有着令人目眩的强势背景,哪一个都得罪不得。
在2002年9月,中国保健食品协会和中国保健科技学会,在不到一个月的时间里,各自召开自己的保健品企业高峰会,这次会议的大撞车,令不少保健品企业无所适从,保健品行业管理的混乱可见一斑。
据透露,中国保健协会理事长由中纪委委员、驻卫生部纪检组组长张凤楼担任,副理事长中有不少是由政府工作人员担任。
业内人士分析认为,很难预料政府对新协会的行政干预能否有所减少。
但作为政府来讲,所担心的则是权力下放会被协会滥用。
现实中,我国的行业协会多是出自某个政府部门,很多企业称行业协会为“二政府”:
讨到行业协会的欢心就像得到了政府的支持,得罪了行业协会也就如同得罪了政府部门。
不少企业对行业协会的生财之道又恨又怕“又爱”,可又不敢公开翻脸。
大多数的行业协会在定位上多偏重于为政府服务,也很难真正反映行业内的需求和问题。
事实上,行业协会作为政府与企业以外的“第三部门”,既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带,又是社会多元利益的协调机构,充当着组织协调的平等中立者角色。
问题是,政府部门依然包揽了不少本应或可以由行业协会行使的职能。
我国的行业协会多是由于政府职能的转变,从政府部门中分离出来的部分人员组建的。
不少行业协会是政府机关派生出来的,协会的秘书处与政府职能部门的内设机构并无二致,协会工作人员就是机关工作人员,协会的领导人由政府主管部门任命,有的甚至由行政领导兼职。
这种浓烈的行政色彩必然影响行业协会的作用:
如果政企不分时,行业协会不起作用;政企若即若离时,行业协会可有可无;只有政企真正分开时,行业协会才能够真正发挥作用。
因此,恢复行业协会本应具有的民间性和自律性,行业协会与政府脱钩,建立社会监督机制,才能使行业协会
从权力与利益中走出来,与第一、第二部门形成良好的合作互补关系。
五、矫正我国第三部门的失灵方法
(一)重新定位政府与第三部门的关系
中国的第三部门容易受到政府的控制,丧失独立性,从而染上浓厚的官办色彩。
如若这一前提不改变,第三部门将得不到实质意义的发展。
因此,一方面政府要采取各种政策措施积极推动第三部门的发展;另一方面又要在充分发挥第三部门效能的同时,促进政府职能转变。
对第三部门进行重新定位,第三部门不应该是接受机构精简人员和离退休人员的场所,而是承接政府部门社会职能的组织;第三部门不应该是政府职能转变形式化的工具,而是公民社会最活跃的公共部门;第三部门的发展不是在向政府夺权,而是在帮助政府治理。
(二)与政府、社会形成互动的监督机制
一个有效的社会问责交代机制需要组织的纪律,同时还需有政府和社会的广泛参与和监督。
政府应制定相关的法律法规,规范第三部门的问责交代。
清晰明确的法律规范既可以为政府和社会的监督提供依据,也为非盈利组织的交代提供方向,从而使第三部门的自律与政府、社会的监督形成良性的互动,为我国第三部门的发展奠定基础。
(三)培养公众的志愿精神和互助品质
第三部门的工作要得到公众的认可,除了能够给他们带来更多更好的服务外,最重要的是能够带动公民参与其中。
志愿精神和互助品质是第三部门的精髓。
公众从思想上认同了这些理念,才会全身心的投入到志愿性的活动中。
通过教育、宣传等手段,与参与实践相结合,在全社会提倡志愿精神和互助品质,才能解决我国第三部门所广泛存在的人才匮乏、资金短缺的难题。
当然,这些问题的解决也离不开政府的大力宣传和有效的激励措施。
综上,对正处于社会转型期的中国来说,第三部门的发展对其有着特殊的意义。
但在我国第三部门的发展仍存在观念上的困惑,体制上的阻碍,还有待于公民社会和民主制度的形成,只有伴随着政治体制改革以及社会的发展进步才能逐步解决问题。
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