保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划.docx

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保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划

保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）

文本说明

（送审稿）

保亭黎族苗族自治县人民政府

二〇一〇年三月

第一章规划修编的背景

一、上轮规划期保亭县经济发展概况

保亭黎族苗族自治县（以下简称保亭县）位于海南岛南部，土地面积为1166.78平方公里，地理坐标在北纬18°23′22″-18°50′48″，东经109°24′00″-109°50′51″之范围内。

与陵水县、琼中县、三亚市、五指山市接壤，自然资源和人文资源丰富，基础设施条件良好。

近几年来保亭县经济发展迅速，基本形成了以农业为基础，旅游业为支柱的经济发展格局。

在上轮土地利用总体规划实施期间，保亭县人民生活和经济发展水平有了较大幅度的提高：

地区生产总值由1996年的27283万元提高到2005年的59271万元，2005年的地区生产总值是1996年的2.17倍；人均地区生产总值由1996年的2714元提高到2005年5550元，2005年的人均地区生产总值是1996年的2.04倍；职工平均工资由1996年的4997元提高到2005年12601元，2005年的职工平均工资是1996年的2.52倍；农村居民家庭人均纯收入由1996年的838元提高到2005年1763元，2005年的农村居民家庭人均纯收入是1996年的2.10倍；单位土地产值由1996年的2338.54元/公顷提高到2005年的5080.38元/公顷，2005年的单位土地产值是1996年的2.17倍；农业总产值由1996年的14928万元提高到2005年的28356万元，2005年的农业总产值是1996年的1.90倍。

地区生产总值逐年攀升，人均地区生产总值、职工平均工资、农村居民家庭人均纯收入、单位土地产值、农业总产值等几项指标总体上都是上升的，有力地说明了规划实施期间土地利用促进了保亭县经济发展，农用地经济效益较好，特别是人民生活水平有了很大的提高。

二、上轮土地利用总体规划取得的成效

保亭县上轮土地利用总体规划实施期间，在土地用途管制、确保耕地和基本农田保有量落实、改变用地观念等方面发挥了重要作用：

1.为土地用途管制提供了依据。

规划明确了每块土地的用途和相应的管制规则，提供了微观土地利用行为的判断标准，确保了国家关于土地利用的大政方针通过日常土地利用的规划管理得到具体落实。

2.加强了对耕地特别是基本农田的保护。

首先在空间布局上，通过用途分区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；其次，在规划实施管理中规定了建设占用耕地必须实行“占一补一”。

上轮规划确定2010年耕地保有量目标为8024.36公顷，至2005年实有耕地8225.19公顷；2010年基本农田保护面积为6222.40公顷，至2005年实有基本农田保护面积6222.40公顷。

3.建设用地规模和范围得到了有序发展。

通过规划指标控制了建设用地规模，通过了建设用地区位控制了建设用地范围。

上轮规划确定2010年建设用地指标为4978.81公顷，至2005年建设用地实际面积为3704.00公顷

三、上轮规划编制和实施中存在的问题

1.部分基期数据不准确

保亭县上轮土地利用总体规划的基期年为1996年，由于部分资料缺乏，导致部分基期数据不准确，影响了上轮土地利用规划的实施。

2.规划编制过程没有开展专题研究工作

由于在上轮规划的编制的过程中没有开展专题研究工作，因而土地利用存在的一些问题没有被发现，从而导致规划成果存在一些偏差。

3.少部分指标未落实

根据保亭县上轮规划实施情况来看，少部分指标未落实到位，例如部分建设用地面积、林地保护面积未达到规划要求。

四、《规划》修编的必要性

随着经济社会的发展，保亭县的国土资源管理工作面临新的形势，现行规划已经不能适应当前乃至今后发展的需要。

在海南国际旅游岛建设上升为国家战略的背景下，确保保亭县国民经济的持续、快速、健康、协调发展，修编土地利用总体规划势在必行。

此外，修编规划是贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神，在空间上落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想，建设节约型社会是适应保亭县经济快速、健康发展的新形势需要。

五、规划修编及实施建议

1.规划修编的建议

（1）基础资料的准备工作

在保亭县新一轮土地利用总体规划修编工作中，要做好所涉及的数据和图件的收集工作，并做好土地利用总体规划与第二次土地调查成果的衔接工作。

（2）加强耕地质量和数量的占补平衡

保护保亭县有限的耕地资源是规划修编的重点工作内容。

在本轮规划修编中，应进一步落实国家耕地占补平衡政策，同时参考保亭黎族苗族自治县农用地分等定级估价研究成果，严格保护优质耕地，优先将劣质农用地用作建设用地，通过同等别土地的占补，确保保亭县耕地质量不下降。

（3）注重对重点建设项目的论证

重大土地利用建设项目投资大、占用土地多，对地区的发展有重要影响，但是由于各种原因部分项目不能及时开展，土地资源浪费大，因而在本轮土地利用总体规划修编中要加大对重大建设项目的考察论证。

（4）积极开展规划编制过程的公众参与

保亭县本轮规划从编制到实施的整个过程，都要严格按照法定程序，增加规划的公开性、透明度，加强公众参与。

在规划编制的各个阶段和环节，要采取包括公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式，广泛听取各方面意见，特别是不同意见，保障人民群众参与规划编制的权利，开门、开放编制规划，推进规划工作的民主化、公开化和制度化建设，使规划更切合实际，提高规划的可操作性，易于规划的落实和执行。

（5）加强与其它规划项目成果的衔接

土地利用总体规划涉及各部门的发展，目前保亭县的十一五规划、小城镇规划和旅游总体规划已经编制完成，本轮将充分研究各规划成果，增强与其它规划成果的衔接。

2.规划实施的对策建议

（1）确保土地利用总体规划的法律地位

经批准的土地利用总体规划具有法律效力，任何机构、任何人都无权随意调整或修改。

保亭县应加强对相关法律的宣传，制定相关管理制度，在实施过程中强化土地利用总体规划在其它土地规划中的主体地位，严格执行规划，服从规划管理，提高公民遵守土地利用总体规划的法律意识。

（2）开展规划实施评价

规划实施无疑是规划的生命力和真正意义之所在，但规划实施的效果如何，采取哪些更正和补救实施措施，均需要规划实施评价。

当前海南中部山区的休闲度假、观光旅游和生态农业等项目的投资热潮逐步形成，规划期内保亭县的土地利用将会有较大调整，需建立规划实施评价，促进区域的长远发展。

（3）实行规划可查询制度，加大规划公众参与力度

公众参与规划实施首先要实行规划信息可查询制度，充分尊重群众对规划的知情权，要利用规划信息系统，在保亭县建立统一的规划查询窗口，随时接受公众查询。

第二章规划修编的指导思想、原则和依据

一、规划修编的指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。

以海南建设国际旅游岛为契机，落实海南建设“生态省”的部署。

根据《海南省保亭黎族苗族自治县“十一五”国民经济与社会发展规划》要求和结合保亭县土地资源特点，提出保亭县土地利用总体规划的指导思想：

以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以加强保护生态环境为核心；按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，切实转变用地观念，促进土地功能在空间上和时间上的有序健康发展，促进保亭县社会经济全面、协调、可持续发展。

二、规划修编的原则

1．贯彻《土地管理法》等法律法规和国家、省制定的有关土地利用规划修编的政策要求，做到依法修编。

2．严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用耕地。

3．以供给制约与引导需求，注重内涵挖潜，促进节约集约用地。

4．按照统筹兼顾、突出重点、上下结合、协调发展的原则，统筹安排各类用地和区域土地利用。

5．因地制宜，注重规划的前瞻性和可操作性。

6．综合考虑经济效益、社会效益和生态效益，保障生态环境的良性发展和土地资源的可持续利用。

7．坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

三、规划修编的依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》及相关的法律法规

（2）《基本农田保护条例》

（3）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

（4）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）

（5）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）

（6）《市县乡级土地利用规划编制指导意见》（国土资厅发[2009]51号）

（7）《海南省土地利用总体规划（2006-2020年）》

（8）《海南经济特区土地管理条例》

（9）《海南生态省建设规划纲要》

（10）《海南省保亭黎族苗族自治县“十一五”国民经济与社会发展规划》

第三章大纲编制的工作流程

第一节规划修编工作过程及内容

本次规划修编的工作过程主要可分为四个阶段。

一、前期工作

主要包括制定工作方案与技术方案、组织技术培训、进行上轮规划实施评价、开展“四查清、四对照”工作、收集整理基础资料、组织重大问题研究、审查前期成果等工作。

（1）工作方案与技术方案：

主要包括制定工作方案、编制技术方案，明确规划修编工作任务、工作内容、工作程序与技术要求。

（2）组织技术培训：

按照国家、省有关规划修编的法律法规、政策要求、技术规范等规定，结合技术方案，组织规划人员进行技术培训。

（3）进行上轮规划实施评价：

主要包括准备工作、制定技术方案、收集整理资料、编写实施评价报告、上报验收等步骤。

（4）开展“四查清、四对照”工作：

摸清保亭县土地利用现状的数量、质量、结构、分布及其演变趋势和各行业、各类用地需求以及土地利用中存在的各种问题及其原因。

依照法定程序核定土地利用规划修编基础数据，为规划修编提供依据。

（5）组织重大问题研究：

按照《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）有关要求，结合保亭县实际情况，形成了《保亭县土地利用总体规划（1997-2010年）实施评价报告》、《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）战略研究》、《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）农用地供需与基本农田保护研究》、《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）城乡发展与生态旅游研究》4个专题研究成果，为规划大纲的编制提供了理论依据和技术支持。

二、大纲编制

主要包括专题研究的结论、汇总协调专题规划的初步指标、拟定规划目标、论证、征求意见和评审五个阶段。

（1）综合专题研究成果。

对前期工作中存在的重大问题研究结果、结论进行汇总和综合，作为编制规划大纲的基础和依据；

（2）汇总协调专题规划的初步指标。

对各项专项规划中提出的相关用地指标进行整理和汇总，并反复与有关部门协调，为规划大纲指标的确定提供参考；

（3）拟定规划目标。

依据上级规划要求和本级的土地利用供需状况，提出初步规划目标，确定土地利用重大空间和布局；

（4）论证和征求意见。

通过论证，充分征求各行各业及保亭县土地利用总体规划修编领导小组对大纲的意见，进一步完善大纲；

（5）报保亭县土地利用总体规划修编小组办公室审查同意后，申请省国土环境资源厅对大纲进行评审。

三、规划方案编制

结合土地利用规划大纲和前期专题研究的成果，对未来规划期间保亭县土地利用的宏观战略、规划目标、用地结构与布局、耕地保护与生态环境等重要土地利用问题进行详细说明，系统编制保亭县土地利用规划文本、文本说明及成果图件。

四、成果验收和审批

规划修编成果完成后，首先提交保亭县政府审查，根据各方意见作出必要的补充修改，然后提交海南省国土环境资源厅，组织专家验收小组进行评审验收，根据省评审意见作必要的补充与修改，定稿后提交省政府审批。

第二节规划修编成果

一、专题研究及大纲

1.《保亭县土地利用总体规划（1997-2010年）实施评价报告》；

2.《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）战略研究》；

3.《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）农用地供需与基本农田保护研究》；

4.《保亭县土地利用总体规划（2006-2020年）城乡发展与生态旅游研究》；

5.《保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划大纲》；

6.《保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划大纲说明》。

二、规划文本及说明

1.《保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划文本》；

2.《保亭黎族苗族自治县土地利用总体规划文本说明》。

三、规划图件

1.保亭县土地利用现状图（1：

5万）；

2.保亭县土地利用总体规划图（1：

5万）；

3.保亭县各乡镇土地利用总体规划图（1：

1万）。

四、土地利用总体规划数据库

保亭县土地利用总体规划修编

前期工作阶段

实地调研、收集资料阶段

保亭县各部门提供必要的所需资料

规划编制人员实地调研了解现状需求

专题研究和撰写阶段

实施评价报告

土地利用总体规划战略研究

农用地供需与基本农田保护研究

城乡发展与生态旅游研究

规划大纲编制阶段

规划方案编制阶段

成果验收和审批阶段

省下达的规划指标

论证和征求意见

图1保亭县土地利用总体规划修编工作流程图

第四章土地利用现状

一、农用地现状

1.农用地现状分析

根据保亭县2005年土地变更调查结果统计，农用地面积105112.66公顷，占全县土地总面积的90.10%，其中：

耕地面积为8225.19公顷，占全县土地总面积的7.05%；园地面积37637.19公顷，占35.81%；林地面积为56744.01公顷，占53.98%；牧草地面积为619.7公顷，占0.59%；其它农用地面积1886.57公顷，占1.79%，保亭县2008年农用地面积达110856.39公顷，占全县土地总面积的95.02%，其中：

耕地面积为8339.63公顷，占全县土地总面积的7.15%；园地面积47624.67公顷，占40.82%；林地面积为52026.20公顷，占44.59%；牧草地面积为0.00公顷，占0.00%；其它农用地面积2865.89公顷，占2.46%，。

具体见表1-1。

表1-1保亭县2005年和2008年农用地面积结构表

单位：

公顷，%

地类

2005年

2008年

面积

占土地总面积比重

面积

占土地总面积比重

耕地

8225.19

7.05

8339.63

7.15

园地

37637.19

35.81

47624.67

40.82

林地

56744.01

53.98

52026.20

44.59

牧草地

619.7

0.59

0.00

0.00

其他农用地

1886.57

1.79

2865.89

2.46

2.耕地现状结构分析

2005年全县耕地总面积为8225.19公顷，占全县土地面积的7.05%；基本农田总面积为6182公顷,占5.30%。

水田：

7515.55公顷，占全县耕地总面积的91.37％。

旱地：

547.36公顷，占全县耕地总面积的6.65％。

水浇地：

162.28公顷，占全县耕地总面积的1.97％。

3.园地

园地主要分布在三道、加茂、六弓、保城、响水及各国营农场。

2005年全县园地面积37637.19公顷，占全县农用地面积的35.81%，比重较大。

果园：

2677.73公顷，占园地总面积的7.11%。

茶园：

888.73公顷，占园地总面积的2.36%。

其它园地：

34070.73公顷，占园地总面积的90.52%。

4.林地

林地主要分布在什玲、响水、毛感、新政、南林等西部及北部乡镇，面积为56744.01公顷，占全县农用地面积的53.98%，比重最大。

有林地：

48689.84公顷，占林地总面积的85.81%。

灌木林：

5488.26公顷，占林地总面积的9.67%；

其它林地：

2565.91公顷，占林地总面积的4.52%。

5.牧草地

全县牧草地面积为619.70公顷,并且均为天然草地，占全县农用地面积的0.59%。

6.其它农用地

2005年全县其它农用地面积为1886.57公顷，占全县农用地面积的1.79%。

农村道路：

420.86公顷，占其它农用地面积的22.31%。

农田水利用地：

648.45公顷，占其它农用地面积的34.37%。

坑塘水面：

816.81公顷，占其它农用地面积的43.3%。

田坎：

0.45公顷，占其他农用地面积的0.02%。

二、建设用地现状

根据2005年土地利用变更调查数据：

建设用地面积为3704.69公顷，占土地总面积的3.18%。

保亭县2008年建设用地面积为4297.59公顷，占土地总面积的3.68%，建设用地结构如表1-2。

表1-22005年保亭县建设用地结构表

单位：

公顷、％

建设用地总面积

2005年

2008年

面积

占土地总面积比重

面积

占土地总面积比重

合计

3704.69

3.18

4297.59

3.68

城乡建

设用地

小计

2624.91

2.25

2879.92

2.47

城市

0.00

0.00

0.00

0.00

建制镇

506.03

0.43

785.82

0.67

农村居民点用地

1877.21

1.61

2014.28

1.73

工矿用地

241.67

0.21

79.81

0.07

交通水利用地

小计

994.69

0.85

1114.43

0.96

铁路

0.00

0.00

0.00

0.00

公路

205.63

0.18

320.58

0.27

民用机场

0.00

0.00

0.00

0.00

港口码头用地

0.00

0.00

0.00

0.00

管道运输用地

0.00

0.00

0.00

0.00

水库水面

752.91

0.65

757.47

0.65

水工建筑用地

36.15

0.03

36.37

0.03

其他建设用地

小计

85.09

0.07

303.25

0.26

独立建设用地

0.00

0.00

0.00

0.00

旅游建设用地

85.09

0.07

303.25

0.26

特殊用地

0.00

0.00

0.00

0.00

盐田

0.00

0.00

0.00

0.00

三、未利用地现状

2005年保亭县未利用地面积为7849.22公顷，占土地总面积的6.73%。

其中，水域面积为1117.01公顷，占未利用地面积的14.23%；滩涂沼泽面积为168.90公顷，占未利用地面积的2.15%；自然保留地：

6563.31公顷，占未利用地面积的83.62%。

保亭县2008年未利用地面积为1512.58公顷，占土地总面积的1.30%，

第五章土地利用总体战略

保亭县以“建筑生态文明健康县，打造黎苗文化品质城”为发展方向，并以“保亭建成中国最佳的国际温泉度假养生保健之地；中国最佳的生态人居之地；中国最佳的绿色旅游县城；中国最佳的民俗文化旅游县城，用十年左右的时间把保亭建成海南中部一颗璀璨明珠”为奋斗目标，全面实施“生态立县、产业富县、文化优县、人才强县、特色兴县”五大发展战略，推进富裕、文明、整洁、礼让、有序的新农村建设，全力推进保亭又好又快发展，构建保亭和谐社会。

保亭县新一轮土地利用总体战略为：

高度重视土地资源的可持续利用与加强生态保护；加强耕地保护和基本农田保护；转变土地利用理念，节约集约和高效利用土地；统筹区域协调发展，调整优化用地结构和布局，促进保亭县社会经济的又好又快的发展。

一、高度重视土地资源的可持续利用与加强生态保护

高度重视土地资源的可持续利用与加强生态保护。

土地资源的可持续利用是人类生存与发展的必然诉求，保亭县土地利用活动不以破坏生态为代价，促进生态保护友好型土地利用模式，必须加强保亭县自然保护区、水源涵养区的生态功能保护，加强水土流失防治和生物多样性保护，严格执行生产建设项目的水土保持制度和污染排放的监测制度，加大生态敏感区的土地利用，实施重点监控与管理，开创生态安全、人与自然和谐的土地利用格局。

二、加强耕地和基本农田保护

坚持最严格的耕地保护制度，严格控制非农业建设占用耕地。

土地利用总体规划必须将保护耕地基本国策作为发展定位的基本原则，引导和控制各项建设用地选址，杜绝盲目占用耕地。

严格执行耕地占补平衡制度，确保补充耕地的质量，严禁占多补少、占优补劣。

强化基本农田保护和建设，严格执行基本农田保护制度。

大力发展基本农田整理，进一步提高基本农田质量和生产能力。

建立起基本农田的建设占用、规划调整和监管制度。

三、转变土地利用理念，节约、集约和高效利用土地

坚持集约挖潜，突出土地整理和复垦，充分挖掘已利用土地和废弃土地的潜力，大力开展“田、水、路、林、村”综合整理和加强土地的复垦，全面提高土地的利用率和产出率。

按照科学发展观的指导，用发展的眼光进行规划，在充分满足保亭县区域功能对土地利用的特殊要求前提下，通过“内涵挖潜、边缘控制、外部疏导”三种途径，转变土地利用方式，节约、集约和高效地利用土地。

四、统筹区域协调发展，调整优化用地结构和布局

坚持从保亭县经济发展的阶段特征和下属各行政区的实际情况出发，按照“五个统筹”的要求和突出重点、因地制宜的原则，调整优化用地结构和布局，加强对行业和区域土地利用的宏观调控。

保亭县各乡镇发展功能、条件与基础有别，应根据不同情况实行土地利用合理分配，确定重点与方向。

坚持以土地供给制约和引导用地需求的原则，在保护耕地的前提下，统筹兼顾、合理安排各类用地，优先保障事关国计民生的基础产业、基础设施用地需求，促进经济社会全面协调可持续发展。

综合考虑不同地区开发现状、开发潜力、经济发展的空间战略和资源环境承载力，以及土地开发与利用、保护、整治相结合等要求，同时顾及未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局、与相关规划相衔接、按照发挥优势、协调发展的原则，科学确定不同区域土地利用方向，加强区域土地利用调控，促进区域合理发展格局的形成。

第六章土地利用供需分析

第一节基础数据与数据来源

本次规划修编的数据来源及各指标参照标准如下：

1．1996-2005年的人口数据来源于保亭县公安局所提供的历年人口数据；

2．国民生产总值、社会固定资产投资、各农作物产量等经济数据来源于海南省统计年鉴；

3．1996-2005年各类土地数据来源于保亭县国土环境资源局历年土地变更调查；

4.保亭县第二次土地调查成果数据，包括表格、文字和图件。

5．规划编制过程中，还参照了《保亭县国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》、《保亭县城镇总体规划》、《保亭县旅游发展规划》以及其他专项规划。

第二节耕地和基本农田的供需分析

一、耕地需求量预测

1.规划年粮食总需求预测

保亭县2005年总人口为15.15万人；2010年预计人口为16.64万人；2020年预计人口为17.35万人；人均粮食消费量为400千克/人。

按照如下公式：

粮食总需求=人口数×人均粮食消费量。

预测20