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城市治理综述

城市治理研究综述

李忠民汤哲铭

随着近20年来城市在经济、社会、政治上的巨大变迁，城市作为全球经济发展的节点正在发挥着越来越重要的作用，与此同时，城市治理的研究也逐渐成为学术界的重点，包括城市经济学、城市管理学、公共行政学等在内的多门学科，对城市治理的多方面内容进行了理论上的探讨和研究。

在过去的10多年间，在该领域的理论研究方面取得了很大的进展，诸如把公司治理理论引入城市治理之中、对城市治理模式的不断丰富、城市治理学科与各种学科的交叉融合等。

据此，本文针对国内外城市治理理论，对发展中的城市治理理论进行综述性研究。

全文共分五部分，第一部分是引言；第二部分从文献概览的角度回顾了治理的概念与城市治理定义，并且整理了有关城市治理模式的相关理论；第三部分结合公司治理的成熟理论对城市治理结构问题进行拓展性分析；第四部分根据已有的研究界定了城市治理的主体以及进一步分析了主体之间的博弈；第五部分将城市治理的相关内容进行了整理；第六部分讨论了有关城市治理目标与城市治理绩效标准第七部分给出一个评论性结论。

第一部分、城市治理概述

一、治理的概念及内涵

研究城市治理问题，必须弄清楚城市治理的含义，为此，首先应该明确治理的观念。

英语中的"治理"（governance）可追溯到古拉丁语和古希腊语中的"操舵"一词，原意主要是指控制、指导或操纵，与政府（government）的含义交叉。

迄今为止，对“治理”的理解仍众说纷纭。

但各种不同的理解都基于一个基本的共识既当今社会、（政府正式组织）并不需要垄断一切合法的权力，除政府以外，社会上的其他非正式（组织机构、单位、社团等）可以负责维持秩序、参加经济和社会调节，这成是治理概念得以存在与不断发展的基础。

目前全球的研究机构和学者提出的治理概念不下200个，在此，笔者将比较分同的和有较大影响的治理概念归纳如下。

全球治理协会报告：

认为治理是个人与机构、工价与私人治理其共同事物的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。

世界银行（1996）：

治理是表示为了发展，而在一个国家的经济和社会资源的管理中运用权力的方式。

世界经济合作组织（1996）：

治理是运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展。

集体而言，治理指由许多不具备明确的登记关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活反映着非常多样化的规章制度甚至个人态度。

阿尔坎得拉、库伊曼［1］等：

治理是众多不同利益发生作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。

库伊曼、范.弗利埃特［2］：

治理的概念是，它所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种相互影响的行为者的互动。

这种互动是由参与者共同的目标支撑的。

奥斯本、盖布勒：

治理只是一种修辞的需要而并不实际意义，其原因是在崇尚市场取向的私有化社会中，“统治”已经无法找到买主，而治理却很有市场。

因此充其量治理是一种重新包装的较前为佳的政府管理形式。

针对纷繁”的治理“定义”，有学者（Stoker，1998）［3］提出了一个概念底线，认为“治理”指的是“在组织之间、公共与私人之间的界限是可以穿透的情况下，智力的行为、方式或系统，起本质是政府与非政府之间及其内部各种力的相互作用。

”也有学者（Jessop，1995）［4］认为，“”治理”研究的总体范围包括：

“通过建构政府的（等级结构的）和政府以外的（非等级结构的）机构、组织个具体的实践，以解决政治的和产月政治的、有关实现共同目标和集体设想方面的问题。

”

二、城市治理的概念及其内涵

城市治理也叫城市管治，是理论界研究的一个重要的理论前沿，目前对城市治理的理解可以分为三类。

第一种理解认为城市治理与好政府。

最常见于国际援助组织的文件，如世界银行的报告等。

第二重理解认为，城市治理是向市民社会主题和机构赋予权利的过程，较常见于迄今尚未开放的国家的民主化过程。

第三种理解，采纳了更宽的视角，将城市治理的含义拓展到覆盖政府与市民社会的关系。

这样的视角将治理的研究与其他关于政府的研究区别开来，也被较多人接受。

在西方国家，城市政府一般具有很大的自治性和独立性，因此，“城市治理/管治”一般是指“市民社会与政权之间的关系，约束者与被约束者之间的关系，政府与被管治者之间的关系”（McCarney，1995）［5］。

　Harpham（1997）［6］在城市治理中提到了城市市民社会，并它注重的是过程，即城市地方当局协同私人利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造。

因而是城市政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程。

Pierre（1999）［7］更是认为城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。

实质上城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。

在此过程中，城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与跨国公司间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。

从城市政府到城市治理既是城市政府的深化和现代发展又是城市管理方式的巨大转变。

城市治理不仅要求城市政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性大大加强，要求城市政府管理方式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高与市民社会的广泛参与和民主意识的增强。

此外，我国学者也提出了关于城市治理的概念，如饶会林认为城市治理是指根据城市导引和规范的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面无序现象、问题和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性管理职能。

顾朝林［8］则将城市治理理解为涉及城市地区不同机构层——地方政府、市民社会和私营部门——关系的性质、质量和目标的总和。

也就是说，城市治理涉及中央、地方和非政府组织多层次的权力协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响都是研究的内容。

综上所述，由于各个国家、地区政体的差别、文化的差异和经济发展状况的不同，国内外城市治理/管治的内涵也多种多样。

但为市民及城市利益集团带来实际利益是共同的。

并且，这种利益是经济、社会和环境生态效益的统一结果。

在很大程度上，它使城市的自身活力得到了重新体现，大大提高了城市竞争力。

三、城市治理研究的理论基础及研究框架的变化

19世纪欧洲爆发的产业革命改变了世界城市发展的格局，形成世界城市化三次强大的冲击波，成为西方城市治理理论渊源：

第一次冲击波发生在1800—1950年。

首先，城市人口剧增，并形成加速发展趋势；其次，在城市职能和规模显著变化的基础上涌现出新的城市发展理论，威廉.龙哈特和阿尔弗雷德.韦伯先后提出“区位论”；与此同时，出现了新的城市规划理论。

第二次冲击波形成于形成于1950年，主要发生在发展中国家，所以管理和控制如此众多的城市成为关键问题。

在近30年里，许多学者致力于寻找新的城市理论。

这些研究主要集中在三个方向：

①建立一般的理论和概念；②构造新的城市模式；③运用数学工具进行城市研究的计量研究。

第三次冲击波形成于1990年，主要发生在西方发达国家，其特征是经济全球化和世界城市体系的调整。

随着经济全球化，城市正在逐渐成为国际经济的管理中心。

经济全球化使世界经济体系跨国界运行，每个国家必须在世界范围内重新组织内部经济发展，城市治理的研究也城市城市研究新的热点。

西方国家的城市治理框架是建立在管理理论之上的。

西方第一代管理理论，是以“经济人”假设为基础和前提的物本管理。

当时的管理理论学者认为，人是经济人，是经济动物，只要满足人对金钱和物质的需求，就能调动其积极性。

基于这种认识，管理理论注重实行物本管理，其特点是见物不见人，重物轻人，把人当做工具、物来管理，对人实行物质刺激和金钱刺激。

即使被誉为“科学管理之父”的泰勒也没有严格区分对物的管理和对人的管理。

随着科学技术的迅猛发展和应用，社会生产率的大大提高，以及生产的日益社会化，各种各样的管理理论、管理方法相继出现。

这些理论和方法在不同称程度上都对物本管理提出批评，随之而来，西方第二带管理理论产生。

该理论是以“社会人”假设为基础和前提的人本管理。

这种理论有三种表现形式：

人群关系学、行为科学和“以人为本”理论。

在现代西方，人们对物质方面的兴趣开始淡薄，而对人的创造能力的关注日益增长。

作为人的最高需求的自我实现正成为西方人追求的重要目标。

要实现这样的目标，就是挖掘人的潜力，发挥人的创造能力和智力，把人塑造成“能力人”。

据此，大力开发人力资源，充分调动人的智力因素，培养和发挥人的工作能力，营造一个能发挥创造能力的环境，成为新一代管理理论的重点。

基于这样的思路，以“能力人”假设为基础和前提的能本管理发展成为西方第三代管理理论。

“经纪人”、“社会人”和“能力人”塑造也就是成为西方国家的城市治理的理论基础。

第二部分、城市治理的模式

城市治理过程并不是价值观中立的，它反映和维护高于党派斗争的政治价值观，国家政权因素在塑造城市治理中扮演着重要的角色。

同一国家背景下的不同城市，以及不同的城市不门，显示不同的治理模式。

城市治理没有固定的模式，不同的国家、不同的区域，甚至同一国家的同一城市在不同的时间可以呈现出各自的特点。

一、城市治理四模式

在考察了发达国家城市发展模式后，Pierre（1999）认为西方有四种主要的城市治理模式，即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式：

①管理模式：

该模式强调专业参与而非政治精英的渗入，“让管理者管理”是其口号。

主要参与者是组织生产和非陪公共服务的管理者，消费者也比较重要。

管理模式的目标是增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者挑选产品和生产者。

②社团模式：

该模式有两个曾面的参与，直接参与的是各利益集团的高层领导，间接参与的则是利益集团的基层。

该模式的主要目标在于分配环节，即确保以集团成员的利益塑造城市的服务和政策。

关键手段是包容，使所有主要的行为人及其利益进入城市的决策过程。

③支持增长模式：

该模式的主要参与者是商界精英和当选的地方官员，他们在推动地方经济的问题上利益共享。

该模式的目标是实现长期和可持续的经济发展。

该模式运用各种政府手段实现其目标，例如城市规划、运用来自区域/中央政府的资源、发展基础设施，甚至建设良好的城市形象以吸引投资等。

④福利模式：

该模式的参与者主要是地方政府官员和国家的官僚机构。

其官气的目标是确保国家基金的流动以维持地方的活动，长期目标则不甚明了。

该模式的实现主要依赖地方与较高曾政府的网络关系。

该模式不大可能维持太长时间，因为不平衡发展的逻辑渐受到质疑，如果适缝中央财政出现赤子，则更会雪上加霜。

以上四种模式皆为理想模式且各有优缺点，在实际中，可能会出现与其中一种或一种以上模式相接近的情况。

需要强调，城市行政的不同部门会支持不同的治理模式，这些模式往往还有冲突。

一些模式明显地与某些部门更相关。

随着时间的推移，城市治理可能会从一种模式转变到另一种模式。

   二、城市治理双模式

另一方面，YU（2000）则认为城市治理模式有20多种，其中国际化大都市模式和企业家化城市治理模式最为典型。

从城市治理的内涵出发，结合城市治理的实践，城市治理模式大致分为：

　　1．企业家化城市治理模式

　　这种模式具有几个突出的特点：

将城市看做企业来经营和管理，城市政府的作用和重要活动就是经营城市与管理城市，创造良好的城市服务，以吸引投资，发展城市经济；重视城市的市容建设，大搞城市推销（citymarketing），为提高城市形象，广泛采用城市形象识别系统（CIS）战略；一般存在一个具有魅力的市长或市长群体，他们往往具有企业家的性格或直接由企业家精英担任市长，敢于冒险，善于创新，用企业家经营企业的方式和模式经营城市；以城市市民和跨国公司作为城市政府的顾客，"顾客满意"是城市政府的一个目标。

   　2．改革政府模式

　　此种模式的特点是：

认为城市治理的关键是改革城市政府。

没有对城市政府发展理念、作用、职能等充分的反思，则不能建立一个良好的城市政府与非政府组织的合作关系，即取得好的城市治理；大量吸收引进现代企业管理的方法和经验，把竞争机制引入城市政府，用企业精神改造政府；私有化和市场化的导向，不仅是公共企业的私有化，而且包括政府公共服务的私有化和市场化；大规模精简政府机构、大量减少甚至废除红头文件（redtapes），实行一站式服务（one-stop-shopservice），创造崭新的适应时代要求的游戏规则；推行顾客关系管理（CustomerRelationshipManagement），建立电子政府的政府运行新模式。

　　3．公私共同治理模式。

　　这种模式的特点是：

该模式的领导者是城市政府官员与企业界（包括跨国公司）精英；企业代表充分参与城市的发展，甚至对城市政府的决策起到关键性的影响；城市公共物品大量由私人企业生产，由城市政府与私人企业共同提供；城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；非盈利组织或第三部门在城市的发展中发挥越来越大的作用，它们不再是可有可无的组织而是城市发展中不可或缺的重要组成部分；重视社区建设，发挥社区的基础作用，城市治理采取多中心治理体系。

三、美式城市治理模式

此外，也有学者站在城市政治经济学的理论基础上研究城市治理模式（Lauria,1997）。

这一理论主要是在美国城市的背景下建立的。

该理论认为，采用不同的城市发展战略，存在不同的城市治理模式，城市治理模式的分类也不完全相同。

据研究，美国在第二次世界大战结束以来经历了三种城市管治模式，分别是1950-1964年的指导性治理模式；1965-1974年的让步性治理模式以及1975年以来的保守性治理模式。

有学者认为，城市政治经济学决定于地方利益和政治家联盟的各种方式，选举联盟的策略，政府服务的官僚机构（Elkin,1987）。

据此提出三种城市治理模式：

多元型（pluralist）\联合型（federalist）和创业型（entrepreneurial）。

多元型和联合型城市治理模式分别对应于知道性和让步性治理模式。

“的确，西方城市的治理正在从管理型向创业型城市治理模式转变（Painter,2000）。

     自20世纪最后25年以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，一种新的政府治理模式——“新公共管理”产生并且在主要的西方发达国家走向了实践。

作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“它是一个多纬度的非常宽泛的概念”（盖伊.彼得斯语），其中就包括了“企业化政府”理论。

奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书中提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：

（1）起催化作用的政府：

掌舵而不是划浆；

（2）社区拥有的政府：

授权而不是服务；（3）竞争性政府：

把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：

改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：

按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：

满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：

有收益而不浪费；（8）有预见的政府：

预防而不是治疗；（9）分权的政府：

从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：

通过市场力量进行变革。

作者还引用德鲁克的话说：

“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，这不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，这是一个“治理”的政府”。

这十大原则如果在城市及政府治理过程中得到充分贯彻，必将引起城市治理模式的转变，表现为城市政府的职能、城市治理的主体、城市治理的任务、城市治理的手段这四个方面实现变革。

美国著名公共管理学者盖伊.彼得斯在《政府未来的治理模式》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式（强调政府管理市场化）、参与型政府模式（主张对政府管理有更多的参与）、灵活性政府模式（认为政府需要更多的灵活性）、解除规制政府模式（提出减少政府内部规则）。

他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征.

第三部分、城市治理结构

经济全球化是当今世界发展的主要趋势之一。

它所导致的国际资本快速流动、跨国公司及起业务的大量产生等现象，使城市间竞争日趋激烈。

在这种情况下，为了吸引更多的投资，城市政府不得不象企业运作的方向发展，从国内走向国际舞台，“从福利国家型治理模式向经济发展型治理模式转变”。

因此，面对着这种机遇与挑战，我们有必要从公司治理的角度来重新审视城市的治理结构。

一、公司的治理结构

在现代社会，公司治理主要讲的是股份公司的治理。

公司治理结构狭义的讲是指有关公司董事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排；广义的讲是指有关公司控制权是剩余索取权分配的一整套法规、文化和主度安排，这些安排决定公司的目标、谁在什么状态下实施控制，如何控制、风险和收益如何在不同企业或成员之间分配等这样一些问题。

（Blair，1995）因此，广义的公司治理结构与企业所有权安排几乎是同一个意思，或者更确切的讲，公司治理结构只是企业所有权安排的具体化，企业所有权是公司治理结构的一个抽象概念。

（张维迎，1995）我们知道，股份公司是现代企业制度的主要形式。

其特点是所有权与经营权的分离，即公司由股东聘用职业经理人管理经营。

企业所有者自己不直接从事经营，又要有效的规避风向，就边要通过一写列组织结构来规范经营管理者的运作，从而在企业的所有者与经营者之间就形成了一种“委托——代理”关系。

即我们所熟悉的由“股东大会”、“董事会”、“监事会”和执行经理所组成的公司治理结构。

其中董事会是核心。

企业治理结构是企业理论的重要方面，20世纪80年代以来，以公司治理（CorporateGovernance）为主要内容的企业治理结构研究文献大量涌现，逐渐成为企业理论研究的热点和主流方向，涉及到企业所有权安排、产权理论、委托——代理问题、激励机制与绩效评价等多方面的内容。

根据郑红亮的看法，“公司治理”一词最早在经济学文献中出现是20世纪80年代初期，而威廉姆森于1975年所提出的“治理结构”（GovernanceStructure）概念,与公司治理一词较为接近，在思想源渊方面可以追溯到亚当·斯密于1776年发表的《国民财富的性质和原因的研究》（郑红亮，1998，p20-22）。

目前，学术界对公司治理结构概念存在不同观点，传统上存在两种相互对立的观点，亦即股东价值观（Shareholder-valuePerspective）和利益相关者社会观（Stakeholder-societyPerspective）。

股东价值观源于新古典学派的利润最大化企业观，一些学者把其表述为公司融资者确保投资收益的各种方式（Shleif、Vishny,1998，p737）。

利益相关者社会观的早期倡导者是多德（Dodd,1932）,认为公司投资者和管理者的决策会对公司的其他利益相关者产生外部效应。

据此，1999年，让·梯若把公司治理结构界定为诱使或迫使经理人员内在化利益相关者福利的制度设计（JeanTirole,1999,p.4）。

（关于公司治理结构的定义，据日本学者鹤光太郎的概括有多种，其中包括：

一是一种引导经理实现股东财富最大化的制约机制；二是对企业利益相关者保护的机制；三是平衡公司内活动的激励机制，特别是激发合作与协作；四是改进经理们的激励机制和风险之间的平衡关系，从而提高股东价值）华裔经济学家钱颍一和其他一些学者则从较为广泛的意义上理解公司治理结构，他们认为公司治理结构是用于处理不同利益相关者以实现经济目标的一整套制度安排，包括如下几个方面：

一是如何配置和行使控制权，二是如何监督和评价董事会、经理人员和职工，三是如何设计和实施激励机制，好的公司治理结构能够利用这些制度安排的互补性并选择一种结构来降低代理成本（钱颍一，1995；郑红亮，1998，p.21）。

日裔经济学家青木昌彦（MasakihoAoki）在界定公司治理结构时采取博弈论观，认为公司治理结构是在公司组织域控制包括投资者、工人和经理的利益相关者相机行动决策的自我实施规则（青木昌彦，周黎安译，2001，p.283）。

二、城市治理结构

要实现城市的治理，达到善治的结果，其前提必须是有一个科学的城市治理结构，城市治理机构的形成与演进已经成为一个重要的经济学前沿问题，并且越来越多的引起了学者们的注意。

1896年著名的改革者约翰.H.佩特森在一次演说中指出：

“一个城市就是一个大企业，市民就是股票持有者即股东。

”“城市事物应当建立在严格的商业基础上。

”“不是由政党，而是应由熟悉企业的人来管理。

”上述论述启发了人们将公司治理制度引入到城市治理之中，形成了城市治理机构的创新性研究。

我国学者陈福军认为：

城市治理结构是一个多元的概念。

其核心应该是一个包括城市政府在内的由市民、公共部门、私人利益集团等组成的“城市董事会”。

它的目的与其说是重新获得对城市的控制，不如说是努力地协调和规划差异，创造型的解决城市问题。

日本青木昌彦认为，当交易域把无数个人之间的交易机会集聚在一起时，［1］其中每个交易机会均由交易博弈的报酬矩阵界定，则该交易域的治理机制便可称为区域治理结构或机制。

饶会林则将城市治理机构与城市治理的动力与条件结合起来，把城市治理结构视为这些动力（城市经济的发展、市场的发展以及城市政府自身建设的发展）和条件（城市社会条件和经济条件、城市治理的职能和权力以及城市治理人才的素质）很好组合"安装"在一起、具有作用于治理对象的正常运转的“联动效应和联动关系”的机器，在此基础上，创造性地提出了三界思想、三联思想、整合思想以及创新思想，要在三动力三条件的基础上，创建三轴心三连环的实现治理结构。

（饶会林，试论城市治理机制的整合与创新）

   将公司治理的概念“城市治理/管治”概念与相比，可以看出，二者表达的内容基本相似，即股东（市民）与董事会（城市政府）对于如何实现企业（城市）目标的过程。

于是在有关于城市治理结构的各种论述中，最为流行的无疑是将城市作为“城市公司”来看待，从而在其中建立起一套类似公司“委托—代理”关系的城市治理结构。

具体来说，市民作为城市公司中的股东拥有“用手投票”和“用脚”投票的权力，他们选择能代表其利益的城市政府组成城市公司董事会，在城市治理结构层次上，市民无疑是收益分配优先序列上的“最后的索取者”，政府和市民之间基于一种契约联系起来。

作为城市治理结构中核心层次的政府，它的任务是上对股东负责，保证股东的利益，下对城市经理层的管理行为进行监督、评价；任命和撤换主要经理人员：

制定城市发展的战略和方针等。

不同的是企业目标基本是单一的经济利润最大化，而城市的目标是多元的，即经济、社会、环境生态效益的统一。

二者在手段上不同的是：

城市治理是城市政府做自己更加擅长的“掌舵”（决策）而不是“划桨”（直接提供产品和服务），即协调好私营部门和公共部门，把城市的公共资源和私有资源有机结合起来。

“任何要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。

任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事。

决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。

”［9］（注：

城市管治需要站在战略的高度）。

但是作为委托者的市民与作为代理人的政府之间的目标并不完全一致。

前者追求利益最大化，代理人可能追求规模最大化和内部人利益最大化，这就会出现所谓的内部人控制，即政府官员谋取内部人利益，市民的权益得不到保障。

其可能性可以用信息不完全理论来说明：

市民不参与政府的活动，政府官员行为不易被市民观察到（信息不对称）。

城市治理目标从一定意义上说是市民的目标，即城市资产保值和增值、市民利益最大化。

政府和市民的委托代理体现在内部治理结构中，市民、政府、城市经理、监事会在权责分明的基础上相互制衡。

其中，市民和政府各自在相应的机构中发挥作用并遵守相应的规则便可能产生合作。

在这里关键是政府行