日本农田水利发展现状及其与经济社会发展的关系Word格式.docx
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日本农田水利发展现状及其与经济社会发展的关系
摘自:
灌排中心《国内外农田水利建设和管理对比研究(参阅报告)》
网址:
1.1日本自然、社会和经济发展状况
1.1.1自然条件
日本的国土地面积约为38万平方公里,其中2/3为山地。
日本降水主要集中于6~10月,全国年平均降水量为1690mm,约为全球(陆地)年平均降水量的两倍,南部地区最多达2300mm;北部地区约为1100~1500mm。
日本人均水资源量3200立方米。
尽管日本降水丰沛,但时空分布不均;加之日本是一个狭长的岛国,河流短坡降大,暴涨暴落,拦蓄困难,洪涝灾害频繁,无雨时很多地区同样存在着干旱缺水。
日本的耕地面积在1960年达到历史最高的607万公顷,此后因政府实施休耕政策,以及工程建设、道路、住宅等占用耕地和弃耕等原因,耕地面积逐年减少,但近几年减少的幅度有所减缓(白皮书)。
2012年日本耕地面积约455万公顷,人均耕地仅0.037公顷,相当于中国的1/3。
1.1.2社会经济发展状况
日本的总人口约1.27亿(2008年),是世界人口密度最大的国家之一,其中城镇人口占92%。
2012年农业劳动力数量177.8万人,约占总劳动力的4%,且较为稳定。
农业劳动力中,65岁以上占60%,50岁以下仅占10%。
女性农业劳动力占42%,女性在农业生产中起到了重要的作用(白皮书)。
2012年,日本人均GDP为46720美元,农业生产总值占GDP的比例仅为0.92%。
日本的城乡差距经历了先扩大后缩小的过程,即:
在城市化、工业化初期(明治维新至二战),城乡差距迅速扩大;城市化、工业化中后期(上世纪50年代至80年代),城乡差距出现短期的稳定并呈缩小之势;城市化、工业化结束(20世纪80年代以后),基本实现城乡一体化发展。
1.1.3社会管理体制
日本是实行君主立宪的单一制国家,政治体制上实行三权分立,中央集权和地方分权相结合,行政管理体系分为中央(国)、都道府县和市町村(地方政府)3个等级。
中央政府是行政管理的主体,地方政府虽然受中央政府的控制和监督,但在行政管理中也具有一定的自治权。
按照日本宪法和地方自治法律,地方行政事务由地方行政机关和地方议会实行自主管理,并在法律范围内制定地方条例。
1.1.4农业农村基本情况
(1)土地经营方式
日本实施土地私有制度。
农业生产以家庭为单位经营为主,平均每个农业劳动力耕地面积为2.7公顷。
日本农村人口的减少和农业劳动者的老龄化、弃耕农地增加等问题日益严重,政府在全国范围内采取土地集约措施,通过规模化生产降低成本,强化国内农业实力。
同时,将土地所有权和使用权分开,鼓励土地租赁,促进农地有效利用,培养有效稳定的核心农户,积极推行农业生产法人制度,吸引更多的城市人口和资金参与农业经营。
(2)农业及粮食生产扶持政策
日本历来以稻米为主食,但近几十年饮食结构发生了很大变化。
目前,日本的人均年大米消耗量为60公斤,比50年前的120公斤减少了一半。
大米消耗量的下降,导致大米过剩、价格下跌。
另一方面,旱田作物种植不足,向国外大量进口小麦、大豆等粮食以及水果。
因此,近些年国家不断对农业生产进行相应调整。
例如,将水田改造为旱田,减少大米种植面积。
长期以来,日本的粮食自给率在不断下降,1965年粮食自给率达73%,1990年为48%,2000年以后基本维持在40%左右,大米自给率约为95%,蔬菜自给率约为80%。
2003年,日本政府成立了直属内阁的“食品安全委员会”,通过政治、经济、贸易、文化宣传等多种手段保护国内稻米市场,提高稻米自给率。
2000年3月,日本政府以“内阁会议决定”的形式发表了《粮食、农业、农村基本计划》,提出了到2020年粮食自给率达到45%的目标。
按照该《计划》,日本开始在全国范围内大力推广农业集约化经营,并开展农业农村治理建设,主要包括以下政策:
①鼓励城镇居民和年轻人从事农业生产。
从2012年开始,对45岁以下的独立经营人员,政府发放“青年务农资助金”(每年150万日元),并开展对务农人员的培训。
②推进农地利用集约化,通过委托经营形式将土地集中起来由核心农户经营。
③2010年开始,对水田农户实施补偿,提高稻米自给率,并确保粮食安全和消费者的信赖度。
④整治农业生产、生活和生态环境,鼓励兼职农户和小规模农户从事农业生产。
⑤确保优良农地有效利用,严格土地用于转换制度,研究减少弃耕的对策。
⑥加强农地和农田水利等农业基础设施整治,确保农地具备良好的农业经营条件,提高农业生产力。
⑦促进环境友好型的农业经营活动,扩大有机农业生产。
⑧促进城市与农村的交流,促进城市居民对农业的理解,发动全民共同来振兴农村。
⑨维持农村村落功能,促进农村资源和环境的保持。
(3)农村社会经济组织
在农业生产者相关社会团体有农业协作组织、农业委员会、农业共济团体、土地改良区等。
①农业协作组织(农协),是以增进农业生产力、提高农业劳动者的经济社会地位为目的,自主成立的一种农业劳动者相互扶助的组织,着重于农产品的流通、生产资料的供应等,以提高农业产值。
2011年有723个农协,会员达983.4万人。
②农业委员会是由农业生产者代表选举组成的市町村行政委员会,主要工作是根据农地法等法律对农地买卖、租借、农地用途转换等事务。
2011年有1713个农业委员会,委员人数3.6万人、职员数7758人。
③农业共济团体担当农业灾害补偿业务,实施区域内互助,开展农业保险业务,基本上推行一个县一个团体(联合会)。
2012年农业共济组织有255个,农业共济组织联合会有41个,职员7606人。
④土地改良区是根据《土地改良法》由一定区域内农业劳动者组织的农民团体,实施农业灌排设施整治、农业区划整理等土地改良事业,以及对土地改良设施的维护管理,是土地改良项目实施的核心主体。
2011年有4943个土地改良区,覆盖面积265.9万公顷。
1.2日本农田水利发展状况
1.2.1农田水利发展概况
(1)农田水利设施基本情况
日本历来重视稻作农业及水田灌溉。
2012年日本的耕地面积为455万公顷,其中水田约占54%,旱田约占46%。
耕地灌溉面积约250万公顷,占耕地面积的55%。
水田灌溉设施完善,旱田仅有20%建有灌溉设施,且主要用于灌溉蔬菜和果树,其余80%为雨养农业,种植麦、豆、饲料等。
日本的输水干渠一般采用预制混凝土衬砌。
由于土地有限,而管道输水效率高、占地少、易管理,因此日本非常重视发展管道输水。
上世纪70年代初,开始用管道取代斗农渠,70年代末开始建设大口径输水管道。
全国约有30%的田间灌溉工程实现了管道化(张令梅,2005),并且管网的自动化、半自动化给水控制设备也较完善。
日本在上世纪50~60年代从美国引进喷灌技术,并逐渐形成了具有日本特色的以喷灌为主体的旱地灌溉事业,使起源于干旱地带的喷灌技术在地处湿润地带的日本扎下了根。
在旱地灌溉面积中,喷微灌占90%以上;微灌大多在塑料大棚等保护地和花卉种植业上使用。
日本在20世纪50~70年代开展大规模土地改良,兴修大型多用途水利工程,普及机械化耕作,至70年代末,大部分地区的土地改良事业均告完成,农业基本上实现了现代化。
(2)农业灌溉用水状况
根据日本国土交通省水资源部的统计结果,2005年日本农业用水约549亿立方米,占总用水量的66%;灌溉用水545亿立方米,占总用水量的65%。
日本约有94%的农业用水被用于水田灌溉。
近年来,由于耕地面积减少,且以水田面积减少为主,水田灌溉用水量逐渐减少,而旱田灌溉用水基本保持不变,因此,农业用水整体上呈减少趋势。
近年来,日本的社会经济发展相对较慢,城市用水量(工业和生活用水量)没有太大的变化。
表6-12000年至2005年用水量变化情况表
单位:
亿立方米/年
年份
2000
2001
2002
2003
2004
2005
用水总量
870
855
846
839
835
834
农业用水
572
564
560
557
552
549
水田灌溉
539
532
529
525
520
517
旱田灌溉
29
27
27
28
28
28
畜产用水
5
5
5
5
5
5
城市用水
297
291
286
282
283
285
资料:
据国土交通省水资源部资料整理
日本重视区域内灌溉用水的循环利用。
大量的水田灌溉用水通过河道、池塘等在区域内反复利用,在对耕地灌溉的同时,在区域内形成了一个动态水环境,对涵养地下水、提供生物多样性、建设生态农村发挥了重要作用。
(3)农田水利面临的形势及挑战
总体来说,日本农田水利工程条件较好,管理制度健全,但也面临一些新的形势和挑战,主要有以下几个方面。
一是农田水利设施老化。
日本在战后建成了许多农业灌溉设施,随着使用寿命期限的到来,正在逐步老化,必须更新改造,需要庞大经费,这与国家不断减少的预算相冲突。
二是灌溉设施需进一步合理化管理。
随着农村地区的城市化及农业非农业人口混住增多,垃圾处理及安全防护设施设置等造成管理费用逐渐增加。
三是农村老龄化造成水利设施管理者日趋减少。
伴随着农村城市化,农村人口日渐减少,农业兼业化、农村劳动力老龄化程度日益加剧,造成有技术、有体力的水利设施管理日益减少。
四是农村水利设施与环境之间的关系仍然存在着不和谐。
工业在推动农业生产发展的同时也给农业生产带来了不良影响,例如,大量农药化肥的使用,严重影响了农业用水水质,并对水环境造成不良影响。
(4)日本农田水利发展理念和近期工作重点
随着社会经济发展,日本农田水利建设的理念和重点也在发生变化。
日本在第二次世界大战后百废待兴,致力于解决人民的温饱问题,开展河川整治,修建大型水利工程;鼓励开垦种植,进行沟田路渠统一规划治理,开展适应机械化耕作的大规模土地改良。
颁布和配套完善相关法律法规,例如《农地法》、《土地改良法》、《农振法》、《农促法》、《农业基本法》等。
随着时代变迁,为适应不同时期社会经济发展需要,日本适时调整政策,例如《土地改良法》自1949年颁布以来,已经历了11次修订(当代日本农村土地制度变迁及其启示,中国农村研究)。
当前,日本农田水利发展理念和工作重点体现在以下几个方面。
一是注重农田水利的生态功能。
在实现工业化过程中,逐渐注重农村生活环境的建设和农业的可持续发展,重视农田水利与环境间的和谐关系,发展水田文化,重视水田以及渠道等农田水利设施的生态功能,如改善水质、美化景观、提供生物多样性等。
二是强调农业农村的综合治理。
日本的“农业农村治理建设项目”把“水”和“土地”作为治理对象。
农业农村治理建设项目是一个总称,内容包括农田水利等农业基础设施建设、水田旱田治理、农道治理以及农村环境治理等。
其主要目的是:
通过农业生产基础设施建设,增强农业生产能力,提高粮食自给率;通过农村生活环境治理,建设充满活力的宜居农村;通过农村的保护和管理项目,保护国土资源,合理管理现有农业设施。
目前日本在农田水利建设上主要在以下几个方面开展工作:
①农业生产基础设施建设:
开发灌溉排水设施,更新改造老化水利设施,提高农业生产能力;平整土地、合并农田,提高农业生产率。
②农村地区开发,改善农村生活环境:
建设农业道路,提高村落和市场间农产品运输效率;建设农村下水道设施,通过下水和废水的处理改善灌溉水质;农村地区和山区综合开发。
③农村地区的保护与管理,防止农村地区灾害:
防灾与农地保护,保护耕地和农业设施免遭自然灾害破坏;农业设施的维护与管理。
三是重视灌溉水质监测和保护。
日本农林水产省农村振兴局近年来通过对农业用水资源进行定期监测来了解、掌握农业用水的水质情况,以维护和确保良好的水资源,推进农村地区水质保全政策的实施。
从2001年开始在全国设定700个监测点(主要在农用供水渠道上),进行水质调查和监测(《农业用水资源的水质现状》,农林水产省农业振兴局水资源课农村环境保全室)。
1.2.2农田水利管理体制
日本农田水利管理体制采取中央与地方适当分权、政府与民间合理分工的形式。
政府主要负责农田水利政策制定、实施、监督和指导,大型水源和输水骨干工程的建设和管理,以及极少重要的土地改良工程的运行管理。
中央和地方政府的建设管理职责取决于农田水利项目的规模和重要性。
民间组织——土地改良区的主要职责是较小规模的灌区工程建设,以及大部分土地改良项目的建后运行管理。
(1)农田水利行政管理体系
日本的水资源开发、保护和使用由不同部门管理,并分为中央与地方二级制。
中央级涉水部门主要有五个:
水资源开发与水害防治由国土交通省负责,水污染防治由环境省负责,用水根据民用、工业、农业等不同用途,分别由厚生劳动省、经济产业省和农林水产省负责。
地方级的都道府县(相当于我国的省市自治区)均有相应的管理机关。
日本主管农田水利事务的中央政府部门是农林水产省的农村振兴局。
农林水产省在全国按区域划分设立7个农政局,农政局下设若干个事务所,负责农田水利项目的开发和对地方的指导。
(2)日本土地改良区基本情况
①土地改良区性质及主要职能
土地改良区是根据《土地改良法》由一定区域内相关农业经营者组成的农民公共团体,主要职责是开展农业灌溉排水设施建设和管理等土地改良事业,以及对管辖范围内的农业用水进行管理。
土地改良区是经过漫长历史形成的一种农民参与型的管理方式,是日本农田水利工程管理的最主要方式。
土地改良区性质为公共法人,作为农民合作组织,遵循自主运营原则。
土地改良法(1949年颁布)规定,土地改良区作为利益相关者,在农业水利基础设施建设规划阶段就开始参与,并参与设施建设,在建设完成后,作为设施所有者或管理者对设施进行维护管理。
②土地改良区设立程序及组织机构
根据土地改良法规定,土地改良区的设立有规范的程序。
首先必须有15人以上具有土地改良项目参与资格的人提出申请;其次,需要事先征得项目受益地区内三分之二以上的具有参与土地改良项目资格的人员的同意;制定事业计划和章程等,并需获得都道府县知事的批准后方可成立。
土地改良区的成员原则上为地区内农业经营者。
土地改良区一经设立,辖区内的农业经营者不管同意与否,均作为会员自动加入。
土地改良区的最高决策机构是“总会”,成员超过200人的土地改良区可以设置“总代会”。
执行机构——理事会和监督机构——监事会,由改良区成员通过“一人一票制”选举,理事5人以上,监事2人以上,监事和理事任期均为4年。
理事会和监事会作为土地改良区所必需的常设机构,遵从总会或总代会的决策行使其职务。
土地改良法对理事和监事人数、资格、任期、选任方法、职务等都作了详细的规定。
根据土地改良区的实际状况,理事会下可以设立各种专业委员会,如评价、换地、施工、用水排水调整委员会等。
理事会可配备专业职员,成立事务局,具体承担土地改良区的日常运行。
③土地改良区发展现状
2011年日本共有4943个土地改良区,覆盖面积达266万公顷(白皮书),土地改良区平均面积540公顷。
土地改良区面积占耕地面积的57%,占灌溉面积的90%。
近些年,较小的土地改良区逐渐合并,数量渐少。
1.2.3农田水利投入机制
日本农田水利设施建设投入以中央和地方(都道府县政府)资金占主导地位。
农田水利建设项目按规模和技术上的难易程度,分为“国营项目”、“都道府县营项目”和“团体营项目”,分别由国家(农林水产省及其派出机构)、都道府县政府、市町村政府(或土地改良区及农协)负责实施。
一般,受益面积水田3000公顷(或旱田1000公顷)以上为国营项目;水田3000公顷(或旱田1000公顷)以下、200公顷(或旱田100公顷)以上为都道府县营项目;水田200公顷(或旱田100公顷)以下为“团体营项目”。
根据土地改良法规定,灌溉排水项目建设费分别由国家、都道府县政府、市町村政府和受益农户(由土地改良区征集)按一定比例分担。
国家补助比例在《土地改良法施行令》中规定,都道府县政府和市町村政府的分担比例则分别由地方条例规定,分担比例并非全国统一。
资金分担比例案例如下表所示,仅供参考。
表6-2土地改良项目中各建设主体投入承担比例
单位:
%
各项事业
国家
都道府县
市町村
农户
国营灌溉排水事业
66.6
17
6
10.4
县营灌溉排水事业
50
25
10
15
团体营(村落型综合建设事业)
55
30
10
5
由于土地改良项目规模大,投入高,即使得到国家、都道府县政府和市町村政府的补助,农户要一次付清其负担额相当困难。
土地改良区可获得由国家出资设立的“农林渔业金融公库”的长期低息贷款,农户承担的费用一般可以按15年偿还(土地改良制度概要,日本农林水产省,2010年9月)。
随着日本农田水利设施基本完善和农业农村结构基本趋于稳定,对农业农村的预算逐年大幅度削减。
在农田水利基础设施建设方面,以原有设施的更新改造为重点。
从1997年到2009年,农业农村建设投资减少了53%。
农田水利基础设施建设的资金投入虽然减少了,但在农业农村总投入中的占比反而提高了,显示了农田水利在农业基础设施建设中的重要地位。
表6-3农业农村建设年度预算变化
(单位:
亿日元)
年度
总预算
其中
水利设施的更新改造等
农地整备
农村生活环境整备
农地防灾
1997年度
12282
3879
2676
3971
1756
2009年度
5772
2285
1307
939
1241
数据来源:
日本农林水产省
1.2.4农田水利工程建设前期工作
(1)农田水利建设前期工作基本程序
日本的国营农田水利建设前期工作一般可分为3个阶段。
①预备调查
由地区所在地的调查管理事务所开展预备调查,调查内容主要是广域基础建设计划调查、地区建设方向研究调查等,通过预备调查掌握国营事业的必要性,制定事业的基本构想。
这一阶段相当于中国的项目建议书阶段。
②地区调查及事前评估
依据国家以及地方政府所制定的各种与农田水利有关的规划,调查评估项目的必要性、技术上的可行性、经济上的合理性及负担能力等,编制事业计划书(草案)。
这一阶段相当于中国的项目可行性研究阶段。
③总体实施设计
根据地区调查中所制定的事业计划书(草案),对施工计划进行初步设计,确定总事业费,制定总体实施计划书。
这一阶段相当于中国的项目初步设计阶段。
(2)土地改良项目实施法定程序
灌溉排水项目原则上根据项目区利益相关农户的意愿实施。
为了在项目实施前,公正处理好利益相关农户的权利和经费负担比例,在《土地改良法》中详细规定了项目实施手续。
对于“国营项目”,受益区应事先或在项目建设过程中设立法人机构——土地改良区,并编制项目初步方案,经2/3以上受益户同意后,逐级上报。
值得注意的是,在“1-4项目规划概要、预定管理方法等的公告”阶段,已开始制定工程管理方案,包括设施管理单位及管理方案。
一般在工程动工前,由工程建设单位和设施管理单位协商制定管理方案。
绝大多数的情况是由土地改良区作为预定管理单位。
图6-1灌溉排水项目法律手续(国营项目)
(3)前期调查及实施方案制定
土地改良区原则上根据申请人(一般是土地改良区)的申请进行项目建设,但是仅仅依靠申请人自己的资金和人员要完成调查、方案编制、设计等前期工作是相当困难的。
特别是“国营项目”,受益面积在上千公顷、受益农户也要达上千人至上万人规模。
因此,可利用政府预算制度来制订项目实施方案,即“国营项目”由国家进行调查并制订实施方案;“都道府县营项目”则由都道府县政府进行调查并制订实施方案,而国家给予补助。
制订项目实施方案的这一阶段被称为“地区调查”。
在制订项目实施方案后,应对项目所需经费进行详细估算,这一阶段称为“总体实施设计”。
尽管地区调查、总体实施设计由国家或都道府县政府执行,但在执行过程中,广泛听取有关市町村、土地改良区及其他农业组织的意见,并将各地区居民的意向反映到项目实施方案中。
在尚未设立土地改良区的地区,在调查期间可同时设立土地改良区。
前期调查不仅仅停留在技术层面,还开展对受益农户和有关组织的项目说明和意向调查等工作。
图6-2从调查规划至施工的流程示意图(国营工程)
1.2.5农田水利工程运行管理与经费保障
(1)农田水利工程产权和运行管理责任
日本农田水利工程的产权依据建设主体和项目类型确定。
由国家建设的“国营项目”工程,其产权可为国家(日本农林水产省)所有,也可转让给市町村或土地改良区所有。
产权为国家所有的工程,在管理上可以由国家直接管理,也可委托都道府县、市町村或土地改良区管理。
由都道府县建设的“都道府县营项目”工程,其产权可为都道府县所有,也可转让给市町村或土地改良区所有。
产权为都道府县所有的工程,在管理上可以由都道府县直接管理,也可委托市町村或土地改良区管理。
“团体营项目”工程,其产权为市町村、土地改良区等相应的团体所有。
在管理上由市町村及土地改良区等相应团体负责。
“国营项目”工程中,大型且涉及公共安全的设施,一般由国家(农林水产省)直接管理。
国营和县营的大部分一般性农田水利设施,都向市町村或土地改良区转让(产权)或委托管理,且以委托管理为主。
农林水产省农村振兴局整备部水利整备课施设管理室提供的资料显示,“国营项目”中的水库、渠首、泵站等枢纽工程,由国家直接管理的仅占1.4%;委托都道府县管理的占13.9%;委托或转让市町村的占16.3%;委托或转让土地改良区的占67.4%;委托或转让农协等其他组织的占1%。
“国营项目”中的灌排渠道,由国家直接管理的仅占0.5%;委托都道府县管理的占2.9%;委托或转让市町村的占34.9%;委托或转让土地改良区的占61.4%;委托或转让农协等其他组织的占0.3%(饭岛孝史,2003年)。
由此可见,土地改良区是灌排工程运行管理的主要责任主体。
(2)农田水利工程运行维护经费保障
日本灌溉供水骨干工程建设和运行维护全部由政府无偿承担,即政府(中央和都道府县)拥有的骨干农业供水工程不收水费,政府对土地改良区的建设投入属于补助性质,不回收投资成本。
农田水利工程基本上是由土地改良区管理,农田水利工程运行管理所需费用原则上由其会员负担,所需费用标准由土地改良区自主决定。
但是,鉴于土地改良设施具有公共性和公益性,国家以及都道府县和市镇村给予补贴。
土地改良区的收入主要来自以下几个方面:
①特别赋课金(向会员征收的工程建设费);②经常赋课金(向会员征收的工程日常运行和管理维护费);③来自行政部门的补助、补贴;④借款。
土地改良区的支出主要包括:
①偿还借款;②事务运营费用;③施工费;④设施的维护管理费用。
为维持土地改良区的运行管理,向农户征收“经常赋课金”,用于农田水利设施的运行维护和管理,相当于“水费”(不含工程建设费用)。
“经常赋课金”按面积征收,参照税金的征收办法,对不交纳者实行强制征收,一般从农户的银行账户中直接划转。
全国土地改良区每年“经常赋课金”平均3000~40000日元/公顷,水田略高于旱田。
“经常赋课金”约为稻米产量的2~3%。
为保护农业和稻米生产,根据不同地区的情况,由各级政府对土地改良区运行维护进行一定补贴。
日本农林水产省资料显示,2005年土地改良区支出管理维护费1771亿日元,其中226亿日元(约占总支出13%)来自各级政府(其中中央补助99亿日元,约占总支出6%),其余由农户筹资或投劳承担。
1.3日本农田水利建设和管理的历史变迁
1.3.1日本农田水利工程建设投入变化分析
第二次世界大战后,日本在发展工业的同
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