城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策.docx

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城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策

中共珠海市委党校

珠海市行政学院

2010年第6期

城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策

孟祥林（华北电力大学，河北保定）

摘

要：

城中村城市化与村民市民化紧密联系，后者是前者的根本。

但城中村改造过程中存在

着诸多问题：

主体利益矛盾，失地农民保障，养老状况堪忧，补偿标准过低，身份转化困难。

城中村改造的关键在于村民失地后必须从根本上转变为市民，但事实表明城中村改造后的居民虽然不再是农民但并没有能够融入到城市进而成为市民，而是在很大程度上变为城市边缘人。

村民变市民需要多管齐下：

拆迁政策需配套，民宅与城市同步，农民需脱胎换骨。

关键词：

城中村；城市化；村民市民化；困境；对策中图分类号：

D66文献标识码：

A

城中村城市化和村民市民化是两个紧密联系的概念，村民市民化是根本，这需要村民素质的全面提高进而生活状况的全面改变。

城市化后的村民即使仍住在平房中但因其素质的全方位提升使其已经在实质意义上变成了新市民，农村也实现了城市化意义上的变化。

但城中村改造中单靠农民居住房舍外观的变化就认为农民已经实现市民化，村民变成了市民，这是肤浅的理解。

在城中村改造中由于对村民市民化的片面理解造成了城中村改造中的诸多问题，这些问题的产生使得城中村改造遇到了很多障碍并影响着城市化的进程。

认真分析这些问题产生的原因并探索以民为本的解决对策，对于推进城市化的持续进行具有非常重要的意义。

一、城中村改造中存在的问题分析

城中村改造过程中政府、开发商和村民的利益目标不同，因而存在诸多问题，具体分析如下：

（一）主体利益矛盾政府的目标在于通过城中村改造实现改村为城同时提高财政收入；开发商作为投资者要实现目标利润最大化，尽量多地将政府或者村民的利益转化为自身的利益；村民作为被改造对象的目的在于摘掉农民的帽子从而彻底融入到城市生活中去。

三方利益存在矛盾，在短时期内相互之间构成了零和博弈。

基于利益的相互角逐中各自都会尽量以自身利益最大化为目标而较少顾及其他

收稿日期：

2010-08-02作者简介：

孟祥林（1969-），男，河北保定人，经济学博士，教授，硕士生导师，社会与经济发展研究所所长。

主要研究方向：

经济理论与区域研究、人力资源开发与教育过程分析。

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利益主体，力量较为强大的一方在利益角逐中受到的损失就会更少，三方的力量按照政府→开发商→村民的顺序逐渐降低。

各主体利益间矛盾平衡的结果往往是村民的利益受损。

（二）失地农民保障农民祖祖辈辈主要靠种地为生。

随着城市扩展速度的加快，本来在空间上与城市相隔很远的农村地域很快被包裹进城市的建成区，进而使农民被改造为无地可种的准城市居民。

农民失地成为城市化进程中的普遍现象。

失地农民很难使自身素质在很短时间内得到普遍和全面提高，从而不具备与城市居民相同的竞争力，作为城市居民却被排除在城市的主流生活之外。

村民在城市化中被改造为城市居民后的生活状况不如从前，因而不愿意被改造为城市居民，以至成为城市化进程的阻力。

（三）养老状况堪忧农民时代依托耕地生存，土地是农民生命的根本，村民依靠土地养活自己的家属并在自己年迈时依靠土地养老。

但是城中村城市化对农民实施征地的同时给予农民的生活补偿大多考虑的是解决村民目前的生活困境。

土地养老在城市进程中的转化形式很少给予考虑。

农民年轻时失去土地，这时期农民还可以有充分的体力更多从事低档次的非常产业勉强维持生计，而年迈体衰无力抗争日益激烈的市场竞争又没有足够的经济积淀时，农民就失去了生活来源，村民未富先老于是成为另外一个普遍被关注的话题。

失地农民唯一的出路就是靠子女养老，已经在父辈就失去土地的子辈失地农民作为准城市居民的生存压力会更大，不但要养活父辈而且要养活子辈，并且极力使自己在同辈人中有面子。

巨大的生存压力使得子辈失地农民承担着父辈时期由于失地而遗留下来的本来应该由政府承担着的养老债。

（四）补偿标准过低城中村改造的重要障碍因素之一就是村民与政府在补偿标准层面不能达成一致，农民希望通

过一次性补偿得到更多的收益，补偿中应该包括村民失地后面临的各种风险补偿，村民将未来的生活状况全部押宝在了一次性补偿上，但政府层面为了压缩拆迁成本会尽量降低补偿标准，在政府与村民之间的博弈过程中就出现了拆迁过程中的很多钉子户。

其实村民希望能够得到的补偿不仅是目前能够预测到的和能够看见的补偿，更重要的在于不能预测的潜在问题风险的补偿。

包括土地上的固定建筑拆迁补偿、村民由于拆迁而蒙受的收益损失的补偿、村民的心理障碍补偿、村民由于拆迁而造成的未来生活质量下降的补偿、村民面临再就业而必须的就业培训的补偿、村民养育后代而由于拆迁必须支付更高付出的补偿等。

如果y1为农民失地后应该得到的补偿，B为农民在单位土地上获得的纯收入，r为贴现率。

在不考虑其他因素的情况下，单纯从农民在相应土地上的纯收入方面计算，每个农民失地后应该得到的补偿为（考虑时间为若干年）：

如果需要被补偿的人数和总土地面积分别为N和M，则每个农民平均需要得到的补偿数额y2为：

。

为简单起见，假设每

个村民被征地为1亩，在区分不同类型土地的补偿标准情况下，分别按3%，5%，7%，10%的贴现率，村民应该得到的补偿数额分别应该是补偿标准的34.33倍、21.00倍、15.29倍和11.00倍。

（五）身份转化困难由于户籍管理的二元结构，使得城中村居民虽然产业已经非农化，但还是保留着村级建制以及农村户口。

这就从根本上制约了村民向市民的转化。

城中村居民由于素质较低和从事产业的低61

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档次，其身份不能在很短时间内得到转变。

城中村改造的相关问题就是村民市民化，农业户籍转变为非农户籍是城中村城市化最为直接的表现，但这只是外在形式的变化，村民的身份变化及谋生竞争力的变化才是内在质的变化。

所以在一定程度上讲农民被征地后征地补偿至少要实现以下功能才能使失地农民快速实现市民化：

为市民化的农民提供具有稳定收入的非农就业岗位；让失地农民能够得到最低生活保障；在失去的土地在未来具有增值收益时失地农民可以在与土地相关的总收益中得到相应的分成；在征地补偿中应该给农民提供养老保险和医疗保险。

降的占13.2%，没有发生多大变化的占1.7%，就业非常困难的占4.4%。

2、被征地农民在同一岗位上的就业次数。

在同一岗位上的就业一次的占65%，就业二次的占28%，就业三次的占6%，就业四次及以上的占1%。

在同一岗位上的就业次数可以反映就业者对岗位的满意程度以及就业的稳定性。

3、被征地农民就业中的主要困难。

失地农民在求职过程中遇到很多困难，包括文化水平和技术能力低、年龄和健康状况的限制、不正之风对就业人群的影响、没有适合自己的就业岗位、外来竞争市场的就业压力、获得就业信息难度大以及其他困难，调查结果显示遇到上述各种类型的困难的人群分别占总人数的47%、22%、8%、2%、2%、19%。

（二）国外土地征用的成功做法从发达国家城市土地利用取得收益的方式看主要有出售土地获得地价收益和出租土地获得租金收益两种。

日本的土地征用赔偿措施主要包括：

征用损失赔偿，即按照财产经济价值的正常市场价格计算赔偿数额，这个市场价格由当地的交易价格确定；通损赔偿，即对土地产权拥有者因土地征用受到的附带损失进行的赔偿；离职者赔偿，即土地权利者因土地被征用而失业造成的损失进行赔偿；残存者赔偿，即由于土地被征用致使大多数人搬迁而留下来少数人，这些少数人由于脱离生活共同体而会受到一些损失，对这种损失进行的赔偿。

美、加等国家的政府都有其国有产权的土地，这些土地可以按照市场价格出售给其他部门并获得相应的地价收益。

政府与私人之间也可以相互出售土地，土地价格按照土地财产的价值进行计算。

在这些国家，政府获取私有土地的产权的方式主要有：

购买或交换、征用。

美、加的补偿价格与市场价格大体相同。

除此而外，私人可以将其具有产权的土地进行入股、转让、抵押或出租等方式获得土地收益。

用出租方式获得土地收益是发达国家普遍使用的一种方式。

美国对土

二、失地农民状况与中外土地征用的成功做法

从外观上讲，城市化即空间上的农业地域变为非农业地域的过程，从实质上讲是农业人口变为非农人口的过程。

这一转变是我们探讨问题的前提。

（一）农民失地后的生活状况调查国际经验表明，任何一个国家由不发达状态转变为发达状态或较发达状态必须经历城市化进程。

但是这样一个普遍规律对于转轨经济的中国而言必须面临的重要问题是怎样解决城市化进程中从农业中析出的劳动力的就业问题，怎样使这些被征用土地后的居民的生活水平较征地以前提高而不是降低。

但事实表明这是我国城市化进程中最棘手的问题。

为此，笔者在2009年5月至2010年1月间对河北省保定市、石家庄市等城市化进程中被征地农民（主要涉及郊区农民和城中村农民）的一些相关问题进行了随机采访和问卷调查，调查结果表明：

1、被征地农民的生活状况变化。

被征地后的农民的生活质量的变化情况有很大的不同，其中生活质量提高的占25.3%，有了基本生活保障的占10.7%，收入得到提高的占3.5%，有了创业资金的占0.6%，生活水平下62

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地的收益进行明细规定：

土地的所有权效益包括地表和地下两部分，土地所有者可以分别出租土地使用权的地上和地下部分的使用权，当同一地块的不同部位由几个承租者同时使用时，需要按土地不同部分使用规范中规定的租金标准向土地的所有者支付租金。

澳大利亚的土地征用中采用如下标准：

征用日的土地市场价格；征用日该土地对土地所有人的特殊意义；由于与土地分离所引起的任何损失；由于生活被扰乱引起的任何损失；慰籍金；因征用而与被征用土地相毗邻或相分离土地的增值或贬值部分。

在征地过程中，采用全面补偿的标准。

澳洲政府采用双方协议的方式取得被征用土地，而不是强制实施。

被征地者可以提出任何因征地而造成的损失，包括精神损失和物质损失。

（三）国内土地征用的成功做法“以民为本”的城中村改造要求土地征用制度设计在政府与村民的利益权衡中更多地考虑作为弱者的村民一方，这并不意味着需要政府层面有更多的利益损失，只需要找到合理的运作机制并切实能够保障失地村民的利益即可。

国内在这方面已不乏成功案例。

1.石家庄：

政府引导+村民入股+开发商融资城中村改造过程中引入“土地资本化”理念，明确土地产权归城中村改造后的股份有限公司，村民以土地入股方式定期分享公司的经营收益。

公司多渠道筹资使得公司得以正常运营，政府承担城中村改造中的城市基础设施建设，村集体和开发商共同承担城中村改造的主体工程。

在政府的引导下公司吸引经营项目获得土地的增值收益和资产的经营收益。

这种方式的城中村改造使得政府、村民和开发商的利益紧密地结合在了一起，在一定程度上有效遏制了政府寻租、降低了开发商成本、解决了村民的后顾之忧，在三者的利益互动中促进了城中村基于土地而产生的诸多问题的有效解决。

2.广州：

土地换资金+项目招商+村民分红

广州是比较富裕的城市，随着城市的发展，数量巨大的村庄被裹进建成区，城中村由于有利的区位条件而导致地价很高，这为土地产权置换后经营性开发提供了可能。

在土地国有化的过程中村集体扮演了重要角色。

村集体转化为股份有限公司，村民土地被估价后以股本方式成为股份有限公司的股东，在政府的支持下以村民的大部分土地为抵押向银行申请贷款，这些资金成为城中村改造的重要资金保障。

其余的部分土地可以作为小额股份向社会公开发售，也可以出让部分土地的经营权吸引项目。

城中村改造以土地为依托多管齐下保障了在土地资本化的同时也保证了土地增值，进而保障了村民失去土地后仍然能够获得稳定的生活来源。

3.珠海：

政府导向+市场运作+村民受益珠海在城中村改造中政府扮演的角色是：

提供“拆一、免二”的政策吸引开发商。

即开发商每拆一平米旧房可以免交二或三平米建筑面积的地价，为了鼓励开发商拆旧房盖新房，政府规定除城中村外三年内城区内不再新批房地产用地。

这样既约束了开发商在建成区边缘占用耕地进而使城市以摊大饼方式向外围扩展，又加速了城中村改造的力度。

在很大程度上将开发商的视角从城市边缘区移向建成区内的城中村。

在将开发商的目光移向城中村的同时，政府和开发商制定和执行了让村民受益的政策，例如规定新建房的1/3用于村民回迁，其余2/3可作商品房出售。

等面积的居民房置换让村民在一定程度上得到了城中村改造的益处。

另外与广州相类似，村民在城中村改造中失去的土地除了可以根据集体经济的公司得到分红外还可以随着土地地价的增长得到土地的增值收益，在很大程度上避免了土地一次性出让而使村民蒙受的损失。

三、城中村改造的实施对策分析

城中村改造中遇到的诸多问题不仅直接表63

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现在能否给村民合适的利益，还在于思维方式的转变，从而使得城市化演变为全民的城市化，让政府、城中村居民、非城中村居民等都能够在城市化进程中受益，政府以及村民都需要在很多方面做出思想调整。

（一）拆迁政策需配套城中村改造的最终目的是让村民受益，村民所关注的不是城市化进程的若干年后或者是现实中为他人带来利益的多少，村民所关注的是旧村改造能够为自己带来多少利益。

制定让村民能够接受的拆迁政策并在旧城改造中将这些政策做实（如图1）。

村民在拆迁问题上有顾虑关键还在于在诸多问题上有后顾之忧。

城中村改造后村民将永久地失去土地，旧村改造后的村民能否获得稳定收入并保证自身的生活水平不降低是村民普遍关注的问题。

旧村改造后村民将面临全新的生活环境和生活方式，村民迁入新居是所有问题中最底层的问题，政府的责任在于不能让居住在新居中的村民变成“城中村改造的失业者”。

民宅的扩展需要与城市的其他建筑同步发展，即在民宅向远离城市中心的外围区域逐渐扩展的同时，城市的基础设施包括金融、邮电、教育、通讯、安全、市政等各相关部门也要同步地向外延伸。

只有民宅向城市外围延伸的城市发展不是完全意义上的城市发展。

城中村居民原有的生活空间一般都是城市中的“黄金宝地”，改造后如果将其住宅迁往郊区，这对于城中村居民是不公平的。

城市的各种基础设施只有与居民住宅同步延伸才能保障向城市外缘扩展的城市居民的生活质量不降低。

前文述及，居民区单纯地向城市外围延伸只能造成城市中心的交通拥堵和城市居民的日常生活负担。

只有相应的城市职能伴随城市居民区向城市外围同步延伸，居民才能够就近享受城市政府带来的生活便利，在城市居民的相互交往中主动参与到城市文明的建设中来。

城市在发展中也会由单核心演变成为多核心，城市在更加合理的布局中发展。

（三）农民需脱胎换骨城中村改造单纯地将农民的户口改变为城镇户口或者将农民的居所改变为市民的居所，而农民没有完成从农民到市民身份的变化时，农民就没有进行城市化。

居民由农民身份转变为市民身份，应该得到城市居民的同等待遇。

但是世代从事农业生产经营活动的农业人口在从农业转化为非农产业后，其思维方式不能马上转化过来，并且其并不具有与既有的城市人口的就业竞争力。

所以身份和职业并不能同时得到转化。

被转化过来的城市居民的生活不需要作为城市贫困人口而成为政府救济的对象，需要依托自身谋生素质的改变成为城市居民中的强者，至少能够以同等身份在城市生活中参与到经济竞争中去，转化过来的居民不是在政府的“恩惠”下生存，而是通过竞争方式实现生活条件的变化。

（二）民宅与城市同步民宅是城市景观的主要构成部分之一，但是64