深圳市环卫服务外包合作管理效果的影响因素及改进对策研究.docx

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深圳市环卫服务外包合作管理效果的影响因素及改进对策研究

硕士学位论文

深圳市环卫服务外包合作管理效果的影响因素及改进对策研究

申请人：

学科领域：

公共管理硕士（MPA）

指导教师：

2013年6月

论文题目：

深圳市环卫服务外包合作管理效果的影响因素及改进对策研究1

学科专业：

公共管理

申请人：

指导教师：

摘要

在地方政府治理改革的背景下，公共服务外包逐渐成为公共服务供给的重要方式。

环卫服务作为较易市场化的公共服务项目，率先开始了外包实践。

深圳市作为国内最早进行环卫服务外包的城市之一，取得环卫服务外包成功的同时，也面临着影响外包发展的一些问题。

本文通过对深圳市环卫服务外包合作管理效果的影响因素进行研究，分析探讨如何解决深圳市环卫服务外包发展中的问题，对提升深圳市环卫服务外包效果，改进环卫服务外包工作，丰富和充实我国公共服务外包实践研究具有积极意义。

首先对环卫服务外包相关概念进行了界定，系统的梳理了国内外环卫服务外包合作管理及效果方面的文献研究。

对深圳市环卫服务外包进行深入调研，立足于深圳市环卫服务外包合作管理现状，对深圳市7个行政区24家政府和服务商企业的访谈资料的扎根译码，及421份有效调查问卷的统计分析，识别和分析出了影响合作管理效果的五个影响因素。

根据影响因素的相关分析，发现了影响深圳市环卫服务外包合作管理效果的问题及原因，最后，综合上述分析结果提出了进一步改进深圳市环卫服务外包合作管理效果的对策建议。

通过研究分析得出：

（1）外包合作管理效果的影响因素为：

合同适应性、激励机制、协调能力、资源投入、服务积极性。

（2）根据以上研究发现并分析了影响深圳市环卫服务外包合作管理的问题及原因（3）本文给出了进一步改进深圳市环卫服务外包效果的具体实施建议，从多方面保证公共服务外包达到良好的合作管理效果，促进公共服务外包顺利实施。

关键词：

公共服务外包；环卫服务外包；合作管理

论文类型：

应用研究

———————————————

本研究得到资助。

Title:

InfluenceFactorsandCountermeasuresResearchoftheCooperationManagementEffectofShengZhengSanitationServiceOutsourcing1

Speciality:

PublicAdministration

Applicant:

Supervisor:

ABSTRAECT

Inthebackgroundoflocalgovernmentreform,theoutsourcinghasgraduallybecomeanimportantwayofpublicserviceprovision.Thesanitationservicewhichismoreeasilymarket-orientedfirstlybeganoutsourcingpractice.Shenzhenasoneofdomesticcitiesfirstimplementingsanitationserviceoutsourcinghasachievedobviousresults,butalsofacessomeproblems.ThispaperthroughtotheinfluencefactorsofShenzhensanitationserviceoutsourcingco-managementstudy,analyzehowtosolvetheproblemsofoutsourcingpractice.Andithasapositivemeaningtofurtherimprovetheeffectofoutsourcingco-management,enrichandsubstantiateourpublicserviceoutsourcingpracticeresearch.

Firstly,basedontheliteraturesanalysis,thispaperdefinestheconceptofsanitationserviceoutsourcing,andreviewtherelevantdomesticandforeignresearches.Basedontheco-managementstatusofShenzhenCitySanitationServiceOutsourcing,thoughrooteddecodingofinterviewswith24governmentdepartmentsandserviceprovidersinsevenShenzhendistricts,andbystatisticalanalysisof421validquestionnaires,identifyfiveinfluentialfactorsofoutsourcingco-managementeffect.Basedontheanalysisofinfluencingfactors,foundthecausesofproblemsinco-managementeffect.Finally,thispapergivesthethecountermeasuresandsuggestionstofurtherimprovetheco-managementeffectofShenzhenCitySanitationServiceOutsourcing.

Throughresearchanalysis,theconclusionsofthispaperwereasfollows:

（1）InfluencingfactorsofOutsourcingco-managementeffect:

adaptabilityofthecontract,incentives,coordination,allocationofresources,servicesenthusiasm.

（2）ReasonsofproblemsinShenzhenSanitationServiceOutsourcingCooperationmanagement.（3）Suggestionstoimprovesanitationservicesoutsourcing,ensurethegoodeffectofco-managementfromanumberofareas,andpromotethesmoothimplementation.

KEYWORDS:

PublicServiceoutsourcing;SanitationServiceOutsourcing;CooperationManagement

TYPEOFTHESIS:

AppliedResearch

_____________________________________

ThisresearchissupportedbyProject.

声明

CONTENTS

Preface1

1.1ResearchBackground1

1.1.1ForeignBackground1

1.1.2DomesticBackground2

1.2ResearchPurposeandMeaning3

1.2.1ResearchPurpose3

1.2.2ResearchMeaning4

1.3ResearchMethodsandDataSources4

1.3.1ResearchMethods4

1.3.2DataSources5

1.4ResearchContentandFrame5

2TheoryandResearchReviews7

2.1ConceptionDefinition7

2.1.1PublicServiceOutsourcing7

2.1.2SanitationServiceOutsourcing8

2.1.3CooperationManagementEffect8

2.2TheoryFoundation9

2.2.1TheoryofNewPublicManagement9

2.2.2ThePrincipal-agentTheory10

2.3PresentResearch11

2.3.1ResearchonSanitationServiceOutsourcing11

2.3.2ResearchonPublicServiceOutsourcing11

2.3.3ResearchonCooperationManagementEffectFactors12

2.4ResearchReview14

3ShenzhenCitySanitationServiceOutsourcingCooperationManagementEffectFactorsAnalysis16

3.1SanitationServiceOutsourcingCooperationManagementStatusQuo16

3.1.1SanitationServiceOutsourcingStatusQuo16

3.1.2SanitationServiceOutsourcingCooperationManagementStatusQuo18

3.1.3SanitationOutsourcingCooperationManagementEffect20

3.2ResearchandImplementation21

3.2.1ResearchandDesignIdeas21

3.2.2ResearchObjectandProcess21

3.2.3CooperationManagementEffectFactorsIdentification22

3.2.4QuestionnaireDesignandDistribution26

3.3OutsourcingCooperationManagementEffectFactorsAnalysis29

3.3.1SampleDescriptiveStatisticalAnalysis29

3.3.2RelianceandContentValidityAnalysis30

3.3.3CooperationManagementEffectSingle-FactorAnalysis32

3.3.4CooperationManagementEffectMutiple-FactorAnalysis35

4InfluencShenzhenCitySanitationServiceOutsourcingCooperationManagementEffectProblemsandCausesAnalysis37

4.1Problems37

4.1.1ContractUnadaptable37

4.1.2ImperfectIncentiveMechanismt37

4.1.3CoordinationAbilityisPoor38

4.1.4LackofResources39

4.1.5ServiceEnthusiasmisnotHigh39

4.2AnalysisofCauses40

4.2.1ContractDesignAbilityisPoor40

4.2.2HeavierPunishment,LighterStimulus42

4.2.3LackofCoordinationMechanisms44

4.2.4PriceandFundsSafeguardMechanismsisPoor45

4.2.5CooperationManagementLevelisnotHigh46

5CountermeasuresandSuggestions48

5.1ImprovetheAbilityoftheContractDesign48

5.2OptimizetheIncentiveMechanism49

5.3OptimizationofCoordinationMechanism51

5.4ImprovethePriceandFundingGuaranteeSystem52

5.5StrengthenBilateralCooperationConcept53

5.6TheScientificSelectionoftheAssessmentIndicators,EstablishmentofIndependentAssessmentSystem54

6ConclusionandProspect55

6.1MainWorkandResearchConclusion55

6.2FurtherStudyDirection55

References57

Appendices60

Thanks65

Declaration

1绪论

1.1研究背景

20世纪70年代末以来，全世界范围内逐渐掀起了一场行政改革浪潮[1]，公共管理领域发生了重大的革命性变革——新公共管理运动。

在这场变革中，倡导政府在公共服务供给方面采取市场主导的方式，将自身承担的公共服务职能转交给市场。

公共服务外包运用私营部门或其它部门的力量满足公众需求的做法，是其中重要的方式之一。

由此，公共服务外包作为公共服务市场化的最普遍的方式，自然受到广泛的关注[2]，不但成为公共管理理论界的重要研究课题，也广泛应用于国内外地方政府治理改革实践中。

我国党的十八大要求继续贯彻落实科学发展观，各级政府担负着实施科学发展的具体组织和谋划工作，其结构、职能、决策与执行力、效率以及提供公共产品和服务的质量与水平，事关经济社会发展、人民安居乐业大局。

因此，加快行政管理体制改革，转变政府职能，建设服务型、责任型、法制型和廉洁高效的政府既是经济社会发展的客观要求，也是进一步深化经济体制和政治体制综合配套改革的一项紧迫任务。

公共服务外包作为为公共服务创新的一种新方式，成为了适应行政体制改革，转变政府职能，建立起满足广大人民群众与日俱增的服务要求的公共服务供给体制。

环卫服务作为政府提供公共服务的基础性服务，是国内外公共服务外包最早开始尝试和实行的领域之一，国内外众多的环卫服务外包安排使环卫服务的质量水平有了很大的提高和改善。

我国不少城市进行的环卫服务外包大力推进了生态文明建设，提升了公众的满意度水平，是卓然有效地服务供给方式。

国外背景

公共服务是政府必须承担的重要职责之一，长期以来，实行的公共服务供给机制主要是由政府直接向社会公众提供公共服务。

然而，由于没有竞争导致管理者缺乏激励，引发了公共服务供给成本高、质量差、效率低等“政府失灵”现象。

在公共服务的提供过程中，采用市场的方法引入竞争机制就成为了改革的思路，尝试公共服务外包，将合同承包手段运用到公共服务供给中。

上世纪70年代以来，英美、澳新、日本等发达国家就纷纷进行了公共服务外包的尝试，其中英美两国的公共服务外包实践最为突出。

在英国，撒切尔夫人政府积极推行改革，改变公共服务由政府单一供给的格局，引入私人部门，形成多主体提供公共服务的局面。

1988年的《地方政府法》规定街道清扫、生活垃圾收集、公共建筑清扫、饮食服务、车辆保养维修和地面维护等六种基本的市政服务必须采用竞争性招标方式[3]，环卫服务作为了最初的公共服务外包实践的领域。

在美国，里根政府提出一系列外包的建议，积极推动了公共服务外包的发展。

自80年代以来，美国各级政府普遍实施市政服务外包[4]，90年代中期，公共服务外包已经成为美国联邦政府的基本政策。

公共服务外包十分普遍，涉及的领域也相当广泛，据1997-2002年国际城市管理协会（ICMA）统计数据显示美国的7大服务类别中108种服务项目由服务商向政府提供。

特别是生活垃圾清扫、处理、积雪清除等环卫清洁服务外包已成为美国政府的首要选择，美国政府已基本退出了自己提供环卫服务的角色。

随后更多的工业化国家开始进行公共服务外包，外包方式开始飞速发展。

公共服务外包项目从政府内部辅助性服务开始，进入“蓝领服务”，如垃圾处理、城市绿化、街道清扫等[5]。

德国、加拿大澳大利亚、新西兰等国家都开始了公共服务外包的实践，其中环卫服务外包已经成为主要的外包领域。

此外，日本环卫服务提供是以政府组织为主体的环卫服务为主，允许部分私人公司企业参与作为补充。

环卫服务外包已经成为了许多国家的环卫服务供给的主要方式。

国内背景

我国已经进入经济社会全面转型时期，建设服务型政府是中国在新的历史条件下的必然选择。

完善我国行政体制改革需要政府职能的转变，以便向社会更好地提供优质高效的公共服务。

以市场化为导向的新公共管理运动为我国行政管理体制改革提供了思路和经验。

相对于国际发达国家而言，我国公共服务外包实践起步较晚，实践较短。

随着经济体制改革的深入，市场环境日益成熟，同时创建服务型政府管理理念的不断深化，公共服务外包成为良好的制度安排。

20世纪80年代以来，公共服务外包方式在我国地方政府实践中逐渐开始推行。

2002年12月，国家有关部委出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以期能够促进外国资本、社会资金采取合作、合资、独资等形式积极参与到市政公用设施建设中来，从而形成多元化的管理投资结构；2004年广州市委、市政府下发了《关于促进个体私营经济上新水平的若干意见》，私营企业或相关非官方机构，获准参与兴建和经营城市基础设施及公共事业。

2011年我国“十二五”规划更明确提出：

要对公共服务提供方式进行改革，鼓励社会资本以多种方式参与公共服务供给。

各级政府部门在政策引导和环境优化条件下，我国公共服务外包实践在不同领域都得到了广泛应用。

从公共部门的后勤服务，如公务用车、餐饮服务；到交通运输服务，如上海、合肥公交服务私营化；再到社会服务项目委托给非盈利组织承担，如重庆市“三峡移民”就业培训项目、深圳安全生产托管外包；尤其是在公共环境卫生服务方面外包实践更是得到广泛应用。

按照公共服务类型来看，卫生保洁服务外包所占比例已达到41%。

从最初的深圳、广东环卫服务外包尝试，到上海、南京、杭州、苏州、太原、西安、济南等，城市环卫服务外包逐步开展到全国范围内。

太原市政府以96万元的价格把长风大街的清扫权承包给一家民营企业之后，节省了26万元的清扫费用，而且提高了清扫效率，促进了环卫部门自身的改革和管理。

2003年底，杭州市开始进行环卫体制改革，各街区的环卫工人各自成立两个环卫保洁公司，一个负责垃圾产业链，如垃圾清运、处理等；另一个负责公共服务链，如公共厕所的保洁、马路清扫、洒水等。

政府通过招标的方式，下放市区200多条道路的保洁工作，各区成立的两个保洁公司在全市范围内竞标。

同时还有新的保洁公司参与竞标，服务不好的公司就会被淘汰。

如今在我国，公共环境卫生服务领域中很多城市的政府通过招标的方式，与私人服务商签订合同将马路清扫、洒水、垃圾清运、公共厕所的保洁权等外包给服务商企业。

深圳作为环卫服务外包进行最早的城市，1984年成立了全国首家环卫清洁公司，至1995年期间又相继成立了国有企业、集体企业、中外合资企业、私营企业等类型的专业清洁企业20多家，环卫服务作业打破了政府完全提供格局，大量的环卫清洁工作向专业清洁企业转移，实现了最初的环卫服务外包创新，为国内其他城市的环卫服务外包提供了可以参考的实践经验。

环卫服务外包不仅节省开支，而且提高了清扫效率，促进了环卫部门自身的改革和管理。

越来越的城市地方开始推行环卫服务外包，越来越多的私人部门也成功介入了环卫服务领域，环卫服务外包成为地方政府提供环卫服务的趋势，并且取得了良好的效果。

1.2研究目的与意义

1.2.1研究目的

深圳市环卫服务外包发展至今十几年的历程，从成立了全国第一家专业清洁服务公司，全国第一个将市政主干道外包给专业清洁公司，第一个进行市政道路清扫保洁公开招投标等，深圳市进行环卫服务作业市场化改革一直处于全国领先地位，深圳市外包实施管理也较为全面和规范。

引入市场制度，增加市场竞争的压力，带来了低成本和高质量的服务，公众对环卫服务质量的满意度也不断提升，环卫服务工作市场化改革取得了明显的成效。

深圳市环卫服务外包过程中，随着对城市环境卫生越来越受重视，人们对环境卫生的要求标准也越来越高，对外包的实施管理，确保服务良好的外包效果，外包目标的最终实现就成为研究的重点。

本文以深圳市环卫服务外包为研究对象，通过借鉴新公共管理理论、委托代理理论、激励性规制理论以及国内外公共服务外包相关研究成果，运用扎根理论研究方法和统计调查、数据分析方法，目的也就是在于通过对深圳环卫服务外包合作管理效果的影响因素研究，分析出影响深圳市环卫服务外包合作管理效果的问题及其原因，为改善深圳市环卫服务外包合作管理效果提出相应的对策建议。

1.2.2研究意义

深圳的环卫服务，在20世纪90年代，就开始了外包的创新改革，环卫服务的质量水平有了很大的提高和改善，大力推进了生态文明建设，公众的满意度水平也随之提升。

然而长期的市场化过程中，也发现环卫服务外包作为一项基础性公共服务外包，其形式是政府与私人部门签订外包合同，将本应由政府提供的环卫服务交给由私人部门提供，形成公私合伙治理机制。

在服务市场化过程中，私营部门的首要目标是利润的获取，在它们的服务过程中，提供高质量服务的目标往往会让位于利润最大化的目标，外包方式不能一劳永逸，政府不能推卸供给服务的责任，需要履行其相应职责，政府管理能力的不足往往导致外包失败的原因，很容易产生服务的质量和效果难以确保和维护。

公共服务外包合作关系所倡导的建立一种长效的公私合作机制，形成公共部门与私营部门的目标统一与风险共担。

本文研究的意义就是在于：

1）我国很多城市环卫服务都在进行市场化运作改革，环卫服务外包越来越成为城市环卫服务所采用的供给方式。

环卫服务外包的研究对提高环卫作业水平能力，改善城市环境卫生面貌都有积极意义。

2）深圳市环卫服务外包合作管理效果影响因素的研究，帮助梳理和归纳出环卫服务外包中影响外包合作管理效果的问题以及提出改进合作管理效果的对策建议，对履行好政府职能，提高深圳市环卫服务质量，外包结果最终满足民众对公共服务的要求，达到好的外包治理效果都具有积极的意义。

3）通过深圳市环卫服务外包实践的研究，对其他城市地区开展环卫服务外包也有积极