公共管理组织功能优化的三位一体设计.docx
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公共管理组织功能优化的三位一体设计
提升公共管理组织效能的三位一体模式
赵贵宁符淑莉
摘要:
改革开放二十多年来,我国经济上虽然取得了举世瞩目的成果,但在社会公共事务的管理主体、社会公共产品的提供者—公共管理组织的职能发挥和效能提升方面却相对滞后。
面对世界经济一体化与新公共管理运动的出现,当务之急在于如何全面完善我国公共管理组织的职能,最终推动公共管理组织效能的切实提高。
本文试为我国公共管理组织效能的提高设计一个合理有效的模式。
关键词:
组织效能结构程序文化
一、现代公共管理的发展状况
现代公共组织(主体是政府)是社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。
20世纪80年代以来,随着经济全球化和新技术革命所带来的经济竞争的巨大压力;随着国际政治格局的变化所带来的公民民主意识的增强,以调整公共组织、社会和市场的关系、优化公共组织职能、利用社会力量实现公共服务社会化、改革公共组织内部的传统管理体制为中心内容的公共管理改革在发达国家掀起了新的高潮。
从英美、欧陆国家到澳大利亚、新西兰和日本,都相继掀起了一场声势浩大的公共管理机构改革运动,在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势。
由此导致了"新公共管理"(NewPublicManagement)的出现,而"新公共管理"的实践,也已经成为当代西方政府改革的最基本趋势。
当代西方以"新公共管理"定向的政府革新一度被看作是一场追求"三E"(Economy,EfficiencyandEffectiveness)目标的管理改革运动。
(一)美国"新公共管理"改革可以从1978年卡特政府的"文官制度改革法案"的实施算起。
它带有更明显的管理主义或"新泰勒主义"倾向。
里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围,当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中,以提高政府效率。
格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是:
(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预;
(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性;(3)缺乏追求高效和经济的诱因;(4)会计和管理信息系统不完善;(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。
布什政府开始实施全面推行质量管理。
1993年克林顿上台后,开始了大规模的政府改革--"重塑政府运动"(ReinventingGovernmentMovement)。
这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:
NationalPerformaceReview)的报告《从过程到结果:
创造一个少花钱多办事的政府》(简称"戈尔报告")。
该报告提出政府改革的四项主要原则:
(1)消除繁文缛节,由注重过程的系统转变为注重结果的系统;
(2)把顾客放在首位;(3)充分授权于雇员以取得成果;(4)一裁到底,创造出一个花钱少、办事多的政府。
通过一系列的"新公共管理"改革,依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展:
1996-1997美国概况》的评估,美国"新公共管理"改革的成效主要表现在政府机构的精简与再造,市场机制的导入,顾客至上原则的确立,以绩效为基础的组织的出现和"重塑政府"实验室的建立等层面。
(二)澳大利亚和新西兰的传统公共行政以管制经济和由政府部门提供一切公共服务为特征。
70年代末80年代初,两国面临相同的问题与困境。
80年代初、中期两国先后开展了全面的行政管理改革(澳大利亚从1983年开始,新西兰是次年进行的)。
尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别(如新西兰的改革先有总体框架,而澳大利亚则是在改革进程中逐步形成总体框架),然而,这两个国家都偏重地采用了管理主义的模式。
在公共部门引入私人部门的管理方式和市场机制,是公共管理方式的根本性转变。
改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面;改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、私有化等。
按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法,新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向:
①由公共组织履行的部分功能在政府的干预下趋于商业化;②尽力将商业活动与非商业活动分开,并将交易活动转移到公共公司;③强化调整人力资源管理政策(尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制)。
(三)在欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等)的实施的行政改革同样凸现了管理主义色彩,或多或少以"新公共管理"为取向。
例如,70年代末到90年代初德国的行政改革采取了非连续性渐进主义模式,即改革表现出非连续性、渐进性和零碎性特点,但其改革的基本内容--调整公共事业、"给国家减肥"或"创建苗条型国家"、节压公共人事开支、缩减公共服务人员、转变公共组织结构等--在某种程度上是以管理主义取向的。
特别是90年代开始的地方政府改革中推行从荷兰借鉴而来的"地方治理模式"(NeusSteueruageModell),几乎是英美等国的"新公共管理"模式的翻版,其特征是:
产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向,康采恩式的权责划分,责任委托给商业单位等。
又如,荷兰的改革尽管没有更新政治-行政体制,改革具有渐进和零碎的特点,但改革取向是管理主义,即改革的目标是有效改善政府组织的运作,提高行政效能,办法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。
1982年发起的"大手术"改革(以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为基本内容)、1989-1994年推行的"社会更新活动"(核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动)、1990年开始的"大效率运作"改革(初衷是削减预算和提高文官系统的效率),都较具新公共管理色彩。
二、我国公共管理组织的效能现状分析
(一)新公共管理理论反映了西方公共行政发展的趋势和方向,在实践中已相当程度上提升了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济社会的发展,满足了更广泛的公共服务需求。
中国是行进中的向市场经济转轨的国家,有必要探讨如何进一步开挖政府在完善我国社会主义市场经济建设中的潜能和作用,政府如何运用市场的途径来管理公共事务,提高公共行政服务的效率和质量,推进公共行政管理手段的现代化与科学化。
公共组织改革的驱动力主要来源于公众对公共组织预期的增高、企业改革的成效对公共组织的压力和示范效应的增强以及大众传播媒介监督作用的日益增强。
显然,公共组织效能的切实提高需要重新设计公共组织,通过实施有效的举措,优化公共组织的职能,提高公共组织的运行效率,使其与整个社会经济发展战略相吻合。
(二)以下是1997年至2002年瑞士洛桑的国际管理开发研究院(IMD)《洛桑报告》关于中国在参评的49个国家和地区中之国际竞争力评比排序情况表。
(图表1)1997-2002年中国国际竞争力排名变动状况表(N=49)
年份
1997
1998
1999
2000
2001
2002
经济表现
4
3
4
5
7
3
政府效率
14
19
31
32
35
30
企业效率
34
32
34
37
40
43
基础设施
41
30
35
34
39
35
综合排名
27
21
29
30
33
31
上表显示,在49个参评国家与地区中,我国政府(公共管理)效率从1997年至2002年的5年间,总体排名情况呈现出逐年后移现象,即由1997年的第14名,滑落到1998年的19名,后移5位,而1999年则犹如跌入低谷,排名31,比上一年后移了12位,此后的2000年与2001年仍然继续下滑,分别排名31与35,只是到了2002年,政府效率有了一丝转机,比上一年前移5位,但总体排名仍然靠后,政府效率状况依然严峻,不容乐观。
不难得出,我国政府效率低下主要表现在:
1、公共物品供给的数量少,比值低;
2、公共物品与公共服务质量欠佳;
3、工作拖拉,推委;
4、周转速度缓慢;程序过于繁琐,手续过于复杂;
5、投入高,产出低,比率低甚至呈负值;
6、耗时多,等等。
究其原因,可归结为如下几点:
1、公共物品生产的非排它性
政府垄断公共物品的生产,容易造成两个后果:
一是公共物品无产权约束;二是公共服务社会化程度过低,社会化补充效率不足。
这样的后果致使政府缺乏外部竞争的压力,从而使政府缺乏降低服务成本的激励机制,失去改善行政管理、提高行政效率的内在动力。
政府势必提供的是低质、价高的服务,而非“物美价廉”的公共产品。
2、组织结构不科学
我国存在行政管理机构庞大、层次多、横向职能交叉多、职责不清等问题,造成部门之间制约有余、配合不足和效率低下。
目前,世界上约200个国家中,8个微型小国只设中央一级政府,有25个国家设立中央和地方两级政府,67个国家设立三级政府,如美国这样的大国是以三级制政府为主。
而我国目前设立的是五级制政府:
国务院—省(市)—地(市)—县(市)—乡(镇),加上每级政府内部再设置3—4个层次,如此多的层次往往导致机构臃肿,行政效能低下
3、政府运作成本膨胀
长期以来所形成的“全能政府”、“无限制政府”的管理模式致使我国政府机构膨胀,人员激增,人浮于事,再加上政府成本与收入的分离以及政府效率的难以量化,容易引发政府成本增加和资源浪费。
政府缺乏降低成本的内在压力,普遍存在预算规模上限化倾向。
4.政府理念错位
政府理念错位主要表现在以下三方面:
1)政府信念与信仰失落,致使一些政府工作人员奉行实用主义、理想、品德重心下移,“不给好处不办事,给了好处乱办事”;2)以民为本的公仆意识淡薄,导致官僚主义、享乐主义、小团体主义、形式主义泛滥,降低了政府的服务水平和质量;3)政府部门求真务实作风日渐淡化,说假话、空话、大话,虚报瞒报,欺上瞒下,瞒天过海者屡见不鲜。
5、政府效率与政府自利的矛盾
政府自利性以及政府领导任期制及地区性容易导致政府管理效率具有难以克服的矛盾,即人民利益与政府自身利益、国家利益与公职人员利益、局部效率与整体效率、近期效率与发展效率的矛盾,容易产生诸如只关心任期内事务、地方保护主义蔓延等不良后果。
6、政府腐败行为堪忧
难以遏制的官员腐败行为严重损害政府效率。
公务人员的行政权力具有对有价值的公共稀缺资源进行权威性分配的功能,因而易诱发腐败。
而腐败官员往往将延宕政策执行、拖延办事时间等低效率方式作为敲诈勒索的基本手段。
7、监督力度不够
行政管理整体效能的降低相当程度上源于监督不力。
主要在于:
行政法规法制不健全致使行政的随机性和行政监督的无法可依;行政管理透明度不高,不利监督;外部监督,尤其是舆论和人民群众的监督未能很好发挥作用。
8、政府效率评估的缺陷
毋庸置疑,公共组织效率评估的缺陷应该被视作是政府效率低下的一个成因。
我国目前政府效率评估呈现出评估内容不成体系,并且评估标准不合理、不匹配,过分倚重经济指标的显著特征。
显然,效率评估指标的不全面极容易导致政府工作的片面性,甚者造成行政行为的“南辕北辙”。
故而,有必要构建科学全面的政府效率评估体系。
三、构建提升公共管理组织效能的三位一体模式
在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制,是公共管理方式的根本性转变。
改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面;改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。
公共部门管理改革有三个基本趋向:
一是政府已使许多由公共组织履行的功能部分商业化、社会化;二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开,并将交易活动转移到公共公司;三是人力资源管理政策上的变化(尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制)。
现阶段,我国的公共事业管理主体系统是由政府、公共事业组织和具有准政府性质的事业单位构成的。
这一管理主体系统正处于改革与发展之中,其目标,就是在正确界定政府、公共事业组织在公共事业管理中的地位和作用,深化政府社会管理方式以及事业单位管理体制改革,大力发展和管理好公共事业组织,构建结构合理、职能科学、行为规范的公共事业管理主体系统,促进整个公共事业的发展。
当前强化政府公共服务职能、建设公共服务型政府,是提高党的执政能力、深化行政管理体制改革的重要任务,也是人民群众的迫切要求。
要建立具有中国特色的公共服务模式和公共服务体系,切实解决公共服务覆盖面不广的问题,主要应从以下几个层面做起。
(一)建立合理的组织结构
充分利用现代日新月异的信息技术,构建扁平化的公共管理组织。
信息技术的快速发展,为公共管理组织的扁平化奠定了良好的基础。
传统的公共组织机构体系是纵向结构与横向结构的一种不合理搭配。
这种制度纵向层次过多,横向部门安排不灵活,既容易造成人力、物力、财力的浪费,又会影响整个行政管理活动的有效运转,从而降低了行政效率。
随着社会信息化程度的提高,公共组织机构管理网络信息系统的建立,减少了对组织管理层次的过分依赖。
所谓组织机构扁平化,就是通过减少行政管理层次,裁减冗员,从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的动态化、扁平化的组织结构。
这种结构行政层次减少,管理幅度加宽,组织成员积极性提高;组织内信息畅通,干扰因素少,不易失真,决策执行时间短;管理成本大为降低,工作效能大大提高。
在构建合理公共管理组织结构的过程中,应高度重视遵循三大原则:
1、“纵向横向二维压缩”即变扁、变瘦原则。
针对组织层次太多,机构庞杂臃肿的弊端,当务之急是大力压缩编制、精简机构,减少管理层次,控制管理幅度,提倡一岗多编,一专多能,使组织机构变扁、变瘦,以利于提高组织效率,降低费用开支。
2、提高弹性原则。
增强组织对市场、环境变化的灵敏度,提高组织的可塑性,是现代企业组织结构发展趋势。
团队式组织结构和单项环型组织结构在日本、美国等发达国家的成功运用,以及虚拟公司的出现和有效运作,都充分证明了这一点。
在坚持“民主平等”、“知识信息”两个基本要素的前提下,使“大组织”变“小单位”,从而提高组织的灵活性与适应性。
3、市场取向原则。
这是在市场经济条件下设置组织机构的首要原则,从当前市场经济对企业的要求来看,公共组织机构设计的重点应着力解决其“先天性”缺陷的问题,特别要强化信息部门,战略和政策部门的功能。
(二)完善组织的运行机制
1.行政审批制度改革是公共行政管理体制改革的重要突破口,是创新公共行政管理和从源头上预防腐败的关键环节。
不断深化此项改革,必将进一步促进政府职能转变,规范行政权力的行使,推动公共服务型政府建设。
为此,需要研究和解决好五个问题:
1)科学地配置行政权力。
形成合理的权力结构,使各种权力之间既相互配合,又彼此制约;既注意提高效率,又通过层级监督及内外分权等制度,最大限度地减少自由裁量权和随意性,确保权力公正行使。
2)保持政府权力与公民权利之间的均衡。
在公共权力与公民的自由空间之间找到合理的分界点,并通过法律加以限定,防止政府权力"越位"和"错位"。
对政府权力而言,主要是限权,非经法律授予不得行使;对公众权利而言,主要是维权,法无明令禁止的都可以行使。
3)进一步明确政府的职能定位。
按照政企分开、政事分开的要求,坚决把政府不该管、管不了也管不好的事交给企业、市场和中介机构。
通过行政审批事项的设立或者调整,完善政府的经济调节和市场监管职能,强化其社会管理和公共服务职能。
改革行业组织和中介机构的管理和监督体制,使其发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和公共服务的合力。
4)不断探索政府全面履行职能的实现模式。
改变政府直接干预微观经济活动的做法和主要用行政手段管理经济的方式,充分运用经济和法律手段调控经济运行和实施市场监管;善于运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段,改进社会管理和公共服务,防止政府管理的"缺位"或“错位”。
发挥现代信息和网络技术在行政管理中的作用,积极发展电子政务,降低行政成本,提高行政效率。
5)强化对权力运行的监控。
建立政府责任(问责)体系,使行政权力和责任挂钩,与其主体利益脱钩,实现权力与责任的对等与统一。
完善行政程序,特别是健全政府信息披露制度,确保公众对政府管理活动的知情权、参与权和监督权。
形成外部监督和内部制约机制,追究政府机关及其工作人员不履行公共服务的责任,坚决惩处滥用职权、以权谋私等行为。
2.人力资源管理与开发是公共管理机构内部管理的一个重要支柱。
根据注重结果、灵活性和激励的原则,结合本国公务员制度,公共管理机构要在人员招聘、工资、培训、晋升和解聘等方面设计强有力的人员激励约束机制,真正做到“能者上,庸者下”,提高公务人员素质和积极性,实现公务人员的行为与公共管理机构的战略目标统一协调。
3.综合运用定性和定量指标体系,完善绩效评估机制建设。
绩效评估机制的设计要以公共机构的战略目标为基础。
具体可分为组织绩效评估和个人绩效评估两套机制。
组织绩效评估机制要设计定量指标,在内部评估的基础上引人外部力量评估机制,例如建立公共部门的绩效评估体系,把公众的满意程度作为衡量服务绩效的重要标准,并且公共组织的绩效应同其内部层次部门负责人的绩效考核挂钩。
个人评估机制不宜采用定量指标,应在实现与人力资源管理的结合的基础上,由直接上司和部门负责人来评估下属的绩效。
(三)营造和谐的组织文化
一个组织的文化,是组织本身在实现运营管理目标过程中,逐渐形成的带有自身特色的一系列相互依存的价值观念和行为方式的归总。
作为社会大文化的一个子系统,它客观地存在于每一个组织之中。
优秀、领先与适宜的文化将加速这个组织的发展,反之则将削弱其组织功能。
组织文化通常是由组织的精神文化,制度文化,行为文化和物质文化四个层次构成。
对于启迪员工智慧,统一员工思想,磨砺员工意志,凝聚员工力量,协调员工行为具有十分积极的作用,它是一个组织核心竞争力的重要组成单元。
我国现代化战略目标的确立和改革发展所取得的成就,从根本上规定了我国公共组织文化发展的基本方向,为公共组织文化的改革奠定了基础。
当前要实现公共组织文化的再造与创新,需实现以下几个方面的转变:
①由集权型向参与型转化。
②由一般型向专业型转化。
③由管制型向服务型转化。
④由人治型向法理型转化。
⑤由封闭保守型向开放进取型转化。
⑥由全能型向分化型转化。
从公共组织文化的功能运行上讲,公共组织文化对公共组织管理的渗透和影响,是在该组织的长期演变过程中,逐步深化为其内部的文化因素,与组织的具体管理活动实践相融合,通过共同的行为方式、思维创新和道德规范,把组织内部的全体成员凝聚在一起。
公共组织文化在一定的历史时期,反映社会经济条件下公共组织管理活动的内在逻辑。
但公共组织文化除了反映社会进步、组织发展的一面,也存在着被塑造、被培养的一面。
鉴于公共组织文化对公共组织的活动过程有着深度的影响,因此,塑造和发展高品质的公共组织文化就成为公共组织的一项重要工作。
而要建立和发展良好的公共组织文化,一般应遵循以下一些原则:
第一,目标原则。
公共组织管理的活动是围绕目标展开的。
公共组织管理文化作为公共组织管理活动在精神观念上的反映,也必须把这一目标体现出来,使每一位组织成员的观念、意识与这一目标紧密联系,以激发他们内在的工作积极性。
第二,价值原则。
公共组织管理文化体现组织的共同思维创新,体现全体成员共同的信仰、行为准则和道德规范。
这些共同的观念或价值,有赖于公共组织管理有意识地引导、培养,选择有意义的、能促进组织活动绩效的价值因素作为共同的规范依据。
第三,参与原则。
传统的公共组织管理文化是权威式的,领导下达命令,组织成员被动执行,缺乏主动性。
现代组织文化则要求遵循参与原则,让组织成员参加组织的决策和管理,沟通上下级之间的信息交流,以促进各方面工作的积极性。
第四,创新原则。
公共组织管理文化一旦形成,往往带有惰性和保守性,这对于组织发展是不利的。
公共组织管理要保持活力,不断开拓进取,就必须培养创造精神,要在全体组织成员中培养追求卓越、永不自满的精神。
第五,以人为中心的原则。
公共组织管理文化的重要功能之一就是增强组织的内聚力、向心力,促进组织成员之间的合作。
这就要求在组织文化的建构过程中,应把人的因素放在工作的重要位置上,尊重和关心每一位组织成员,创造条件使他们的自我价值得以体现,以促进组织活动的绩效。
公共组织管理的现实展开,公共组织管理效能的提升,都离不开公共组织文化的发展,良好公共组织文化的建立,则有赖于公共组织管理,尤其是领导者的有意引导和培养,理想的公共组织文化不单单是优化公共组织管理,确保公共组织高效廉洁的一般前提,也是现代公共组织管理追求的主要目标所在。
综上而言,公共组织的职能的充分发挥,尤其是公共管理组织的效能的有效提升,都离不开其本身内在结构、运行程序和内部文化等三大方面的有力支撑。
大量事实也表明:
只有实现公共管理组织的结构、运行程序和内部文化三者的有机的、动态的耦合,也就是建立组织的结构、运行程序、内部文化合理配比的“三位一体”模式,才能够真正使公共管理组织的效能在很大程度上得到擢升,从而全面推动我国社会经济的持续繁荣和不断进步。
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