西部地区农村教育发展的现状和问题.docx

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西部地区农村教育发展的现状和问题

西部地区农村教育发展的现状和问题

随着西部大开发战略的实施，我国西部地区教育改革的步伐明显加快。

西部农村教育取得长足发展的同时，还存在不少问题。

西部农村教育发展水平还相对落后，教育投入缺口仍然较大，投入机制和管理体制上存在不少问题和矛盾。

这些既是西部农村教育发展中存在的问题，更是制约西部农村教育发展的因素。

   现实中西部农村教育存在的问题主要表现在以下方面。

（一）“举债”达标问题较为普遍，已对西部农村教育事业的持续发展形成严重制约

   在我国不少农村地区，存在为“两基”而“冲刺”达标的现象，在西部地区表现得则非常突出。

为了“普九”达标，许多地方采取“先上马，后备鞍”的办法，经县级政府批准，进行教育集资，创造或改善办学条件，然后再分年逐步偿还；或者向银行贷款，以解决办学经费不足的问题，而债务人一般是学校，乡镇政府只是口头承诺偿还贷款。

费税改革后，乡镇政府借以推脱了义务教育的财政责任。

因此，“两基”达标后，很多农村中小学背上了沉重的债务负担。

据测算，全国欠债500亿元左右。

（注：

李培利，“我国农村义务教育投资任重而道远”，2004。

）西部相当多的农村地区存在“举债普九”现象，这些年来，在落实农村“普九”、进行“两基”达标验收和改善办学条件时，相当多的学校用贷款进行中小学危房改造，建设“普九”工程，因而负债累累。

有学者认为，在云南、贵州、四川等地，教育的欠债主要是在普及义务教育的过程中出现的。

   据我们对贵州省息烽县的调查，为迎接2000年的“两基”验收，县里调动了各方面的积极性，改善办学条件。

世行贷款工程、义教工程的作用尤其重要，但其项目资金都只落实在主体工程上，需要县里匹配资金。

由于县财政紧张，无力匹配，匹配资金和附属工程资金就都要由学校承担。

面对这种情况，学校只好赊帐举债进行建设。

根据县财政审计监察几部门核实的数据，全县“两基”欠帐911万元。

这笔欠帐学校无力偿还，县财政和县教育局也没有款项拨付。

据我们在一些学校了解，很多学校校长被施工单位追债弄得焦头烂额，极大地影响了学校工作。

对甘肃省通渭县的调查发现，1995年该县实现普及初等义务教育，1997年达到省颁脱盲标准，2000年通过市县“普九”和国颁脱盲标准验收，2002年“两基”工作顺利通过省市评估验收和教育部的审查认可。

事实上，通渭县在“普九”工作过程中，各级各类学校基本都是校舍破旧、设施简陋、场地不足、仪器短缺，采取了“集、贷、借、垫”等办法，多方筹措资金，大力改善办学条件，使学校硬件建设达到了一定标准。

但由于当地自然资源的匮乏和经济条件的落后，对教育的投入严重不足，在“普九”工作中的欠帐不能及时归还。

目前，全县尚有“普九”欠帐1200多万元。

   四川省仪陇县的情况是，仪陇县教育局的调查报告显示，该县承担义务教育的学校与政府共同负债高达5000万元。

调查报告中提到，“乡镇和学校已经到了难以承受的地步，部分学校已经到了崩溃的边缘。

”，“如今没有负债的学校几乎没有，多的几百万，少的也有几十万。

”调查显示，当地不少教师认为学校背负的巨额债务，与“普九”过程中工程建设硬上马有很大关系。

当时县里为了争创国家级“普九”先进县，将标准定得很高，很多学校要想达标就必须举债。

而“普九”建设完成，仪陇县被评为“全国两基工作先进县”，县各级政府当初对学校的拨款承诺却始终没有完全兑现。

   对西部一些省份的总体调查显示，广西至2002年底，农村中小学累欠债务达26亿元，其中社会贷资5亿元，工头垫资11亿元；从地市看，玉林市欠贷6.4亿元，贵港市欠债3.7亿元。

合浦县公馆镇的47所学校有44所欠债，总额达4600万元。

陕西“普九”债务15亿元，另有危房改造欠债8.09亿元。

四川2000年“普九”负债总额达39亿元。

其中安岳、巴中等县均超过1亿元。

重庆市近几年仅投入校舍危改资金就达4.44亿元，全市教育欠债已达15亿元，这还不包括正在搞“普九”的6个县；四川广安市为“普九”累计举债达1.9亿多元，全市现在教育欠债已超过2亿元。

而重庆市在“两基”方面的负债已经高达23.8亿元，地方财政在农村教育投入上面临巨大的压力。

（二）西部农村办学条件差，与教育事业发展总体要求相差较远

   农村中小学危房问题是农村教育发展中长期遗留下来的问题。

中小学校舍原本建设标准就低，再加自然损耗和灾害，每年都有大量的新增危房。

这些年来，中央及有关部门出台了不少政策措施，在不同时期也提出了一些阶段性目标，但从目前情况看，这个问题并未得到有效解决。

到2002年底，全国农村危房比率仍占7.6％，D级危房也还存有4000万平方米。

   西部农村地区中小学危房问题更为突出。

国家教育发展研究中心对西部地区农村学校的抽样调查显示，样本小学课桌椅残缺不全的占37.8％，教室或办公室有危房的占22.3％，购置教具、墨水、粉笔等资金不足的占32.5％。

我们在对甘肃省通渭县的调查中，走访了有代表性的3所中学、4所小学中，危房率平均占到50％，最严重的两所小学危房率是100％。

而通渭这个有着如此严重危旧校舍的西部贫困县，2004年仅得到125万元的义教工程和危改工程资金，各级各类学校面临校舍破旧、设施简陋、场地不足、仪器短缺等问题，虽采取“集、贷、借、垫”等办法多方筹措资金予以解决，但基本上是旧债未还，又添新债。

目前，通渭县的适龄儿童仍处于入学高峰期，仅2002年净增义务教育阶段学生3562人，需增加教室70余间。

事实上，在西部地区，由于缺乏起码的办学条件，农村大班额现象是非常普遍的，相当一部分学校学位不足。

严重影响了教学的正常进行。

   从西部12省区2002年末农村初中和小学危房率情况看，西部大部分省区农村初中危房率低于全国平均水平，但甘肃、内蒙古、宁夏等省区仍较大幅度地高于全国平均水平。

但从小学危房率看，有8省区要高于全国平均水平，尤其云南、甘肃、内蒙古农村小学危房率相当高。

   学生宿舍和教师住房的缺乏是西部绝大多数农村地区学校存在的问题。

而西部地区地广人稀、地势复杂的特点决定了这种需求较之其他地区要强烈得多。

我们调研的贵州息烽县，几乎每个学校都有这方面的要求。

甘肃通渭县现有初中学生29544人，需要住校的学生达三分之二，但由于条件限制，目前在校住宿的学生仅有1000名左右。

贵州省的情况则是，农村初中一般办在乡（镇）所在地，普遍无学生宿舍，有食堂的很少。

家离学校远的学生，有的投亲靠友寄宿，少数家庭经济条件较好的学生合伙租低价民房。

家庭经济困难的学生每天往返4—5个小时，要走20多公里路，往往是早晚两头黑。

一方面给学校对学生的管理、教育带来很大的困难，另一方面学生的人身安全和身体健康也令人担忧。

   2002年西部农村初中和普通小学危房率

省（区）   农村初中危房率（%） 农村普通小学危房率（%）

全国平均 10.97             7.63

内蒙古   15.90             16.58

广西     11.28             8.02

重庆     5.84              10.76

四川     5.41              8.60

贵州     4.18              5.39

云南     10.13             19.00

西藏     -                 7.15

陕西     3.32              5.52

甘肃     16.53             17.51

青海     8.38              8.92

宁夏     13.95             7.48

新疆     9.42              8.69

    资料来源：

根据《中国教育经费统计年鉴2003》等资料测算。

   总起来看，西部地区多数农村中小学办学条件与教育事业发展的要求相差甚远。

相当多的学校现代教育设备少，教育手段简单，基本停留在20世纪90年代初水平。

只有少数地方建立了语音室、微机室，并配备了电脑，大多地方基本上还是在“黑板上开机器、做实验”。

按教育部要求，2005年应普及计算机教学，而目前大多数农村地区在软硬件方面还不具备，目标的实现面临非常大的困难。

   　　　　（三）西部农村师资总体素质不高，队伍不稳

近几年来，西部地区农村中小学的师资队伍素质有所提高，但从目前来看，西部农村师资总体素质不高、队伍不稳的情况表现得较为突出。

在西部相当多地区存在教师学历合格率低、合格教师短缺、代课教师相对较多等现象。

   由于国家对农村和城市学校建设的投资不均衡，导致农村中小学办学条件恶劣，教师待遇差、工资低，许多骨干教师流向城市和经济发达地区。

在不少地区，由于农村中小学教师工资待遇低、工作条件差，公办教师人心思走，民办教师（代课教师）“亦农亦教”，使农村基础教育力量更加薄弱。

   我国农村中小学教师学历水平和专业化程度总体偏低。

相关数据显示，2002年，我国农村和县镇小学教师专科以上学历者分别占25.07％和40.03％，初中教师本科以上学历者分别占11.36％和17.58％。

农村教师队伍流失严重，尤其是农村的边远山区和贫困地区难以补充到合格教师，大批村级小学只好找代课教师维持运转。

在西部地区，这个问题更为突出，据相关调查，贵州省黔西县的中小学的代课教师有上千人，占全县教师总数的五分之一，在农村初中教师中代课教师占七分之一，农村小学教师中代课教师占二分之一。

全县初中教师尚缺825人，农村初中教师合格学历达标率只有73.36％。

   我们在对西部的一些地区调查中了解到，农村中小学教师月工资一般在500—600元之间，学校没有其他收入，每月95元的“西部贫困地区生活补贴”，由于需要学校“自筹”，多数学校没有办法兑现。

农村中小学教师的养老保险、医疗保险、失业保险等均无力参保。

近年来农村“民办教师”问题基本解决，但一批“代课教师”却应运而生，主要原因除了某些边远山区教师留不住外，其中一个重要因素是学校经费有限，而“代课教师”的工资大约是正式教师的1／3。

农村初中基础教育质量差的现象相当普遍。

由于农村办学条件较差，加上教师工资偏低，普遍存在吸引高素质教师难的问题，农村学校优秀、年轻教师和音体美、英语教师十分缺乏。

我们在贵州所调查到的每个乡镇都有这个问题。

而从对西北地区的调查看，农村高学历教师的流失很严重。

在西北农村，学校拔高使用教师的现象十分严重，初中毕业生教小学生、高中毕业生教初中生属正常现象。

   从另一方面讲，在西部不少地区，农村教师流失的同时，低水平教职员工却在不断膨胀。

在一些地区，制度化的乡镇领导轮换，使得新领导不得不滥用权力，安排一帮子人吃“皇款”，在乡镇行政机构人满为患时，就退而求其次，不论合格与否，把一些人安排进农村教育体系中来，形成农村教育管理机构层次增加，农村学校内非教学岗位充斥，低水平的教职员工滥竽充数。

在挤占了宝贵的农村教育经费的同时，也大大影响了农村的教育质量。

据有关估计，有超过20％的教育经费被滥用，使原本教育质量不高的农村教育更加雪上加霜。

   据对重庆市江津市的有关调查显示，在农村地区，尤其一些贫困地区，教师素质状况堪忧。

从调查情况看，正规全日制大学生一般都不愿到贫困边远山区的学校工作，即使是分配来了，工作也不是很安心，总想通过各种关系想办法外流。

再加上有些好教师又留不住，造成山区学校教师结构不能得到良性改善，教师整体素质差，并形成恶性循环。

  在对一些地区的调查中发现，目前贫困地区农村初中教师绝大多数都是从小学调上来或中师中专毕业生直接分配到学校任教，到中学后通过自修或函授获得专科或本科文凭。

而自修或函授学理科难度大，学文科相对较容易（目前绝大多数教师主要学习的是中文和政史专业），学历达标了，但专业不对口，学非所用现象严重。

师资严重不配套，村级学校的教师普遍存在年龄老化、知识老化现象，而这部分人绝大多数都是民转公教师，当时为了能转公，通过短期突击培训获得的中师文凭，其质量可想而知。

（注：

重庆市“九五”重点教育科研课题，“贫困农村地区师资队伍建设的研究”。

）

   必须指出的是，教职工编制问题也是目前西部农村学校反映较为突出的一个问题。

根据国家所定小学编制标准，学生与教职工比分别为：

城市19∶1，县镇21∶1，农村23∶1。

我们走访过的西部农村学校，尤其乡中心学校，几乎都反映目前的编制标准偏紧偏严。

在这些学校，一个教师讲好几门课的现象非常普遍，教师身心疲惫，教学质量难以保证。

（四）拖欠教师工资问题突出，影响农村教育的正常发展

   拖欠教师工资是我国农村教育发展中存在的一个突出问题。

在西部，这个问题表现得更为突出。

   但从目前情况看，“以县为主”并不意味着教师工资就有了保障。

某种意义上说，它只是将工资支付的重压从乡镇转移到了县，而并没有转移出农村内部，因此“拖欠教师工资”仍在我国广大农村地区继续存在，在某些地区表现得甚至越发严重。

西部相当多的县财力十分有限，难以承受义务教育的重负，直接导致了农村中小学教师工资的拖欠。

   据全国人大常委会副委员长路甬祥2003年9月10日于人民大会堂举行的“庆祝教师节及纪念《教师法》颁布十周年座谈会”上披露：

“拖欠数额依然较大、涉及范围依然较广。

而且有些地方陈欠未清又添新欠。

”他引述的教育部有关统计显示：

截至2002年7月，全国累计拖欠教师工资距国家规定标准还有127.06亿元，涉及24个省区；其中2002年1—4月新欠14.6亿元，涉及21个省和420多个县级行政区域。

近几年西部部分省区拖欠教师工资的情况是：

内蒙古2002年3月底全区累欠17.62亿元，其中当年1—3月新欠1.79亿元；广西部分县累计拖欠8.5亿元；陕西2000年底累计欠8.53亿元，2003年11月增加到9.2亿元，7.7万名农村教师人均拖欠3300元；甘肃至2001年累计拖欠13.8亿元；四川至2001年累计拖欠4.68亿元。

   　　　　（五）西部地区调整学校布局面临较大难度

   调整学校布局能提高学校的规模效益。

但在西部不少地区，由于自然环境和地形条件的限制，调整学校布局面临着相当大的难度。

在不少地区则存在地方政府对学校布局调整过快而又对寄宿制学校投入不足的问题，也大大影响了学校的办学条件。

从调查的贵州省息烽县看，县里对学校布局进行过几次调整，但办学效益仍然不高，而要作进一步的布局调整，不少学校的服务半径会扩大到4—6公里。

这也使得学生上学的路程更远，有的学生上学往返要走几个小时，早上不能按时到校，下午放学到家太晚，尤其在秋冬季问题更为突出。

调查中我们了解到，有些已撤了的校点，当地群众一再请求恢复。

某种程度上，学校布局的调整甚至带来了学生的流失。

   　　　　（六）西部民族教育发展仍然较为落后

   西部地区是我国少数民族的聚居地，9个省区中有44个少数民族主要生活在这里。

民族自治区总人口达6569.66万人，其中少数民族人口为3905.11万人，占民族自治地总人口的56.03％。

少数民族人口占9省区总人口的14.7％，远高于全国平均水平。

   从目前看，西部少数民族地区教育相对落后，“普六”、“普九”及扫盲任务相当艰巨。

对一些西部省区，如四川、云南、贵州等，基础教育的重点、难点都在民族地区。

由于子女较多等原因，西部许多地区的少数民族家庭尚未脱贫，导致儿童，特别是女童的失学或辍学率较高。

据调查，贵州省黔东南苗族侗族自治州，所辖16个县（市）中有13个是贫困县。

2000年底前，仅有3个县（市）基本实现“普九”，“普九”人口覆盖率只为25.1％。

全州初中阶段毛入学率仅达69.32％。

在未“普九”的县中，初中阶段入学率最高的县才达73％，最低的县仅为36.6％。

全州初中辍学率高达6％，小学按时毕业率仅69.35％，小升初升学率仅79.3％，而初中毕业生升入普通高中学习的学生仅占2.5％左右。

   双语教学在民族教育中起着至关重要的作用，但目前大多西部民族地区的双语教学，基本上还只是语言的简单学习，多停留在低级层次上。

而能满足双语教学需要的师资非常缺乏，无论在质量上、数量上都急待改善。

目前，对双语教学有兴趣、有研究的，主要是一些语言学家、教育家、大学教师，但这些人缺乏中小学教学的具体经验。

中小学语文教师中熟悉少数民族语言的，大多数汉语水平不高；汉语水平较高的，有许多又不懂少数民族语言。

双语教学中，既懂汉语又懂少数民族语言，既有具体教学经验，又掌握语言学理论的教师少之又少。

   　　　　（七）西部农村学前教育发展非常薄弱

   目前，西部农村学前教育发展非常薄弱。

尤其落实农村教育以县为主的管理体制后，人权、财权从乡镇转到县教育局，乡镇管理教育的权力相对减小，乡镇在多渠道筹集教育经费方面明显减少，也使得农村学前教育办园主体的责任不明确，许多乡镇和村不愿意承担学前教育的责任，视幼儿园为包袱，或投入少，或随意停办，更导致农村幼儿园经费的严重短缺。

从贵州省情况看，学前一年受教育率为41.6％，学前三年受教育率仅达23.4％。

除少数示范性幼儿园外，一般办园水平不高，学前班“小学化”的倾向较为严重，在总体上难以形成有效的学前教育。

而据对贵州省修文县的调查，修文县10个乡镇只有4个乡镇有幼儿园，尚有6个乡镇未建设乡镇中心幼儿园。

这当中除县级财政困难的原因外，另一个重要因素就是乡级政府兴建幼儿园的积极性不高，没有积极筹措经费，创造条件。

   再有，西部农村幼师队伍素质偏低，并且工资、医疗、编制等缺乏基本的保障。

目前大多数地区在职幼儿教师学历达标率虽然较高，但是原始学历为中专幼师专业的教师少之又少。

一些幼儿园由于经费不足，只好临时聘请工资要求相对较低的代课教师，这部分人员素质偏低，业务能力较差，短时间内难以胜任工作。

2001年，国家新颁布的《幼儿园教育指导纲要》对幼儿教师的专业水平和业务素质均提出了新的更高的要求，但就目前西部农村幼儿教师现状来看，从教育理念到教育行为到教师本身的素质距要求相差甚远，幼儿教师培训渠道狭窄，幼师队伍后备力量不足，很难满足国家大力发展农村学前教育的需要。

  另外，各种社会力量办园缺乏应有的规范。

目前各种社会力量办园有了一定的发展，但对各种社会力量办园的承办者资格、办园条件、教师资格、登记注册、收费标准、办园质量等没有有效的管理与规范，在房舍条件、师资条件等上都难以保证。

   　　　　（八）西部农村高中阶段教育严重滞后

   从目前来看，和城市以及其他农村地区相比，西部农村地区尤其经济欠发达地区的高中阶段教育严重滞后。

西部地区农村的初中毕业生升学率远低于城市地区或发达农村地区。

西部地区农村县级财政基本上都是“吃饭财政”，高中阶段教育又是非义务教育，县级财政基本只能保证教职工工资的发放，很难有能力改善学校办学条件，不少地区的高中校舍不足、教学设备简陋，大大制约了西部农村高中阶段教育的发展。

   而对西部绝大多数的农民来说，让孩子上高中在经济上是很难承受的。

据估算，一个高中生一年的费用累计在4000元左右（包括：

学杂书本费1800元＜农村普通高中1100元，省示范高中2300元＞；资料费、住校费、交通费等500元；生活费＜仅指餐费＞1500元，如果是借读生或计划生还要一次性交纳4000元至20000元不等的扩招费），不包括穿衣及其它非正常开支，高中三年下来至少花费12000元。

如果考上大学，每年还得拿出6000元到10000元的学费，四年下来又是30000元左右。

从近几年的高中招生实际情况来看，每年都有为数不少的学生因为经济问题而不能报到入学。

农民收入水平低，是西部农村高中阶段教育发展的一个重要的制约因素。

   西部农村高中阶段教育的滞后还突出表现在，相当多地区师资严重缺乏，教师教学质量不高。

由于经济条件落后、地理环境偏僻，不仅师范类应届本科毕业生不愿回到农村来任教，而且每年都有一些优秀的教师外流到城市或其它发达地区，结果导致了广大农村高中教师普遍缺乏，不少地方农村高中教学第一线的骨干教师很多是学历不合格的专科生，且高中语、数、英教师都超负荷兼课，严重影响了教师教学水平的发挥，影响了教学质量的提高，而且越是落后地区这种情况越严重。

   　　　　（九）西部农村职业教育、成人教育存在不少问题，农村教育综合改革推进面临一定困难

   从目前看，西部农村地区的职业教育、成人教育存在不少问题。

首先，教育的总体投入不足，而对农村职业技能培训投资更少，即使已经拨付的经费也存在挪用现象。

在职业教育上，企业或用人单位在新品种、新技术推广和就业培训方面投入不足；而农户则缺乏投资的动力和能力。

由于农村职教和成教的设施、经费和人员很难一步到位，造成农村职教、成教流于形式，收效甚微。

其次，是投资渠道也过于单一。

目前，民办的农村教育微不足道，农村职业教育吸引民间投资和社会捐助的能力非常薄弱。

再次，农村职业培训缺乏统一规划，各自为政。

农村劳动力培训工作的主管部门主要是农业、科协、教育、劳动四个部门，其他如财政、妇联、共青团等部门也有所涉及，地方主要是乡镇政府。

农村劳动力培训工作多头管理，盲目性、无序性非常突出，内容雷同和空白点多的情形同时存在。

从我们对贵阳市的调查情况看，农村职业教育的问题主要反映在：

一是总体办学条件较差，专业设置单一，办学模式陈旧，培训水平相对较低。

二是就业市场与农村职业教育不匹配，劳动力市场没有相应的配套政策来解决农村职业学校毕业生的就业问题。

三是规模小、投入少，发展缓慢。

贵阳市的农村职业教育规模始终很小，发展缓慢甚至停滞。

   近年来，“普高”升温对农村职业教育的冲击非常大，使得农村职业技术教育在还没有走出困境的同时，又受“普高”的冲击而步入了低谷。

我们所调查过的地区，这个问题反映都很突出。

在贵阳市调查中发现，各区（市）县都在大力加快发展“普高”，而清镇、修文职教中心（职高）连自己的校舍都没有；而全市7个农村区（市）县多数没有职教专项经费。

甘肃省定西市的情况是，政府本身对办好农村“职教”统筹力度不够，投入少，学校办学条件差，而近年来，重“普教”轻“职教”现象较为突出。

农村职业学校招生困难，一些条件较差的农村职业中学有的已名存实亡，职业班招生寥寥无几。

有些区县连仅存的一、两所农村职业学校不是想办法办好，而是“赶时髦”翻了牌子，办成了普通高中。

   农村教育综合改革是一项旨在利用教育和科技为农村经济、农业生产、农民生活服务的“富民工程”，其核心内容是实行普通、成人、职业三教统筹，在“加强领导，统一管理，分工负责，通力协作”的16字方针指引下，通过开展“绿色证书”培训，实施“丰收计划”、“星火计划”、“燎原计划”，推广实用科学技术，培养农村留得住、用得上的实用技术人才，提高农民的科学文化素质，利用科技致富。

但从目前看，西部农村教育综合改革推进遇到很大困难。

主要表现在：

   农村教育综合改革机构不健全，业务经费无着落。

一些地方的农村教育综合改革办公机构无专职人员，有的虽有人员，却无人员编制，使得这些人无心本职工作。

另外，一些地方在改革过程中大量裁减农村教育综合改革方面的人员，导致人数减少，无法全面开展工作。

在一些地方，农村教育综合改革既无专项经费，也无业务经费，使工作的开展困难重重。

   农村教育综合改革是一项既需理论作指导又要强调与实际相结合的工作，而在西部许多地方，从事这方面研究的人很少，具有业务指导能力的专家就更少，从而使得总结评估工作不能很好地开展，使综合改革缺少了推进的动力。

   农科教结合推进难度大。

农科教结合是政府行为，政府统筹是关键，但是在现实管理体制中却很难把国务院各部委的职能整合运作。

在长期的计划经济体制管理下形成的行业、部门之间的人事、管理、财政、投入体制和利益机制都是农科教结合面临的体制性障碍和结构性矛盾。

政府机构改革以后，人员编制都严格定编定