《税务稽查工作规程》及解读.docx
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《税务稽查工作规程》及解读
新税收稽查工作规程及其个人解读
作者:
盐河畔王越(南通地税稽查局)
新的税务稽查工作规程于2010年1月1日实施,笔者搞不懂为什么非要早于新征管法实施之前出台,明知新征管法即将出台,何不等上一等,假设今年新征管法粉墨登场,岂不是又一出胡润百富榜的闹剧(备注:
王传福刚上榜当天,就被许家印超过).
下面结合个人所学与工作实际,试作新旧比较并作个人解读.
备注:
黑色为新规程,蓝色为旧规程,红色为解读.
税务稽查工作规程
第一章 总 则
第一条 为了保障税收法律、行政法规的贯彻实施,规范税务稽查工作,强化监督制约机制,根据《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(以下简称《税收征管法细则》)等有关规定,制定本规程。
解读:
法律依据多了个等字,给了稽查工作规程更宽广的引用范围.但是众所周知的是征管法紧锣密鼓修订中,修订了之后怎么办?
是不是又要根据新征管法再来一个新新税务稽查工作规程?
第二条 税务稽查的基本任务,是依法查处税收违法行为,保障税收收入,维护税收秩序,促进依法纳税。
税务稽查由税务局稽查局依法实施。
稽查局主要职责,是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理,以及围绕检查处理开展的其他相关工作。
稽查局具体职责由国家税务总局依照《税收征管法》、《税收征管法细则》有关规定确定。
解读:
强调了税务稽查只能由税务局的稽查局来依法实施.改变了旧法的主语”税务机关”.同时将其他涉税当事人纳入稽查对象,从而表述更完整,另外征管法实施细则第9条规定稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处在新规程中没有引用表述,什么叫“专司”,中文语法可以理解为“只能专门司理”,那么发票违法就不可以查处了?
显然这样的定义不科学,易引发歧义,同时刑法中的偷税罪已更名为逃避缴纳税款罪,因此新规程有意避开,不能不说是一种先见之明,省得日后被动。
第三条 税务稽查应当以事实为根据,以法律为准绳,坚持公平、公开、公正、效率的原则。
税务稽查应当依靠人民群众,加强与有关部门、单位的联系和配合。
解读:
强调了公平公开公正效率原则,特别是效率原则,稽查资源有限,任务繁重,不计成本的税务稽查思路需要改变.试想一个案值不超过十万的案子有必要花费过多资源锱铢必较吗?
捡了芝麻丢了西瓜万万要不得.什么时候纳税人的钱用起来能省着用啊,中央已经要求各地减少公车消费支出,但不强行规定恐怕效果也是上有政策下有对策.
第四条 稽查局在所属税务局领导下开展税务稽查工作。
上级稽查局对下级稽查局的稽查业务进行管理、指导、考核和监督,对执法办案进行指挥和协调。
各级国家税务局稽查局、地方税务局稽查局应当加强联系和协作,及时进行信息交流与共享,对同一被查对象尽量实施联合检查,并分别作出处理决定。
解读:
稽查局依然属于税务局内部设立机构,山西省国税局局长所设计的将国税局改成税务征收局,地税局改成税务稽查局的伟大思路看来还是一个梦想,而上级稽查局对下级稽查局的职能中不包括“领导”二字,说明税务稽查垂直尚未得到总局首肯,现在各地稽查模式五花八门,大连等地市局设立检查处,下设若干稽查局的模式,海南省局设立稽查局,下设若干稽查分局,每个分局主管若干县市税务稽查工作的模式,江苏省局、市局、县局各自设立稽查局的模式,五花八门,莫衷一是.
为什么要分别作出处理决定?
根据规定,对国税局与地税局联合调查的涉税案件,应当根据各自的法定职权,经协商分别作出具体行政行为,不得共同作出具体行政行为,即使对共同作出的具体行政行为不服的,也要向国家税务总局申请行政复议,因此本条特别申明要分别作出处理决定,否则全要向税务总局申请复议,岂不是给领导添乱?
其实在国地税稽查局目前尚不能合并情况下,从节约征税资源减少纳税人负担考虑,联合检查确实是一个解决之道,但众所周知,本是同根生的国地税兄弟鲜少有精诚合作的范例,稽查工作规程只是用了”应当、尽量”这类词法,劝导性质非强制性质,效果如何,不得而知.
第五条 稽查局查处税收违法案件时,实行选案、检查、审理、执行分工制约原则。
稽查局设立选案、检查、审理、执行部门,分别实施选案、检查、审理、执行工作。
解读:
用词上更加精练,明确了四个部门的设置是必须的.但现在各地也是有不同的做法,有的地区选案与执行合二为一,有的地区检查设重案科普通科,笔者一直以为尽管实行了四分离,但必竟同处于稽查局领导之下,其效果只能是内部监督,是否有必要引进一个外部机构,比如税收审计委员会(若干专家、社会人士、纪检监察人员等)对稽查工作的外部独立监督。
解读:
属于画蛇添足类的一条删去。
第六条 税务稽查人员应当依法为纳税人、扣缴义务人的商业秘密、个人隐私保密。
纳税人、扣缴义务人的税收违法行为不属于保密范围。
解读:
虽然违法行为不属于保密范围,但也绝不是可以信口开河的,最近政府机关信息工作条例的出台,规定了什么该说,什么不该说,税务人员不仅仅代表自身,还代表着行政机关形象,不能随便信口雌黄.根据征管法第87条未按照规定为纳税人、扣缴义务人、检举人保密的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由所在单位或者有关单位给予行政处分,大嘴型税官可要不得。
第七条 税务稽查人员有《税收征管法细则》规定回避情形的,应当回避。
被查对象要求税务稽查人员回避的,或者税务稽查人员自己提出回避的,由稽查局局长依法决定是否回避。
稽查局局长发现税务稽查人员有规定回避情形的,应当要求其回避。
稽查局局长的回避,由所属税务局领导依法审查决定。
解读:
征管法实施细则第八条规定下述情形需要回避,1夫妻关系2直系血亲关系3三代以内旁系血亲关系4近姻亲关系,5可能影响公正执法的其他利害关系(这条规定比较好,情人关系、恋人关系皆可划入其中,其实情人一句话胜过夫人一箩筐)较之旧规程的三条范围扩大、界定清晰.
对之前模糊不清的本级税务机关局长进行了界定,即稽查人员是否回避,由稽查局局长依法决定,稽查局局长的回避则由所属税务局领导依法审查决定.征管法第85条规定,税务人员在查处税收违法案件时,未按照规定进行回避的,对直接负责的主管人员和其他直接人员,依法给予行政处分。
第八条 税务稽查人员应当遵守工作纪律,恪守职业道德,不得有下列行为:
(一)违反法定程序、超越权限行使职权;
(二)利用职权为自己或者他人谋取利益;
(三)玩忽职守,不履行法定义务;
(四)泄露国家秘密、工作秘密,向被查对象通风报信、泄露案情;
(五)弄虚作假,故意夸大或者隐瞒案情;
(六)接受被查对象的请客送礼;
(七)未经批准私自会见被查对象;
(八)其他违法乱纪行为。
税务稽查人员在执法办案中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依照有关规定严肃处理;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。
解读:
未经批准私自会见被查对象,这条如何理解?
前提是需要批准的行为,哪些行为需要批准,不得而知.笔者倒是认为在遵守工作纪律、恪守职业道德之前更应当严守国家法律法规。
只有更为刚性的法律法规悬于头上,才可以起达摩克利斯之效。
第九条 税务机关必须不断提高稽查信息化应用水平,充分利用现代信息技术采集涉税信息,强化稽查管理和执法监督。
解读:
与征管法第6条因应,现实当中电子化查帐要求与稽查干部现有素质已经出现悖离现象,亟待引起注意,习惯于纸上谈兵而不会网上冲浪的税务干部已经完全落伍,毛主席说过一万年太长,只争朝夕,看来面对网络世界的飞速习展,稽查干部也要只争朝夕了。
第二章 管 辖
第十条 稽查局应当在所属税务局的征收管理范围内实施税务稽查。
前款规定以外的税收违法行为,由违法行为发生地或者发现地的稽查局查处。
税收法律、行政法规和国家税务总局对税务稽查管辖另有规定的,从其规定。
解读:
首先是对征收管理范围内的纳税人、扣缴义务人、其他涉税当事人实施税务稽查,如果不是所征收范理范围内的,比如发票案件,则由违法行为发生地或发现地稽查局管辖,另有规定主要是针对纳税人所在地与经营行为发生地不一致时作出的规定,如营业税暂行条例规定,纳税人销售不动产、转让土地使用权应向不动产所在地主管税务机关申报纳税,税务稽查也应由不动产所在地税务机关负责实施.
新规程将旧规程中的被查对象所在地科学表述为征收管理范围,先普遍性而后特殊性的将特殊管辖叙列与后。
第十一条 税务稽查管辖有争议的,由争议各方本着有利于案件查处的原则逐级协商解决;不能协商一致的,报请共同的上级税务机关协调或者决定。
解读:
简而化之,凡有争议的,首先协商解决,其次报上级机关协调或决定,有点类似于民事争议,先协商再裁定最后诉讼,当然税务管辖争议可不能诉讼,因为行政诉讼的一方只能是行政被管理方.旧规程中的第14条其实有点不切实际,对同一税收问题认定上有不同意见其实基本不存在,税种征管划分界定清楚,不存在国税去管地税的事,地税去找国税的碴,倒是新办企业的征管权限争抢在一些地区存在。
第十二条 省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局稽查局、地方税务局稽查局可以充分利用税源管理和税收违法情况分析成果,结合本地实际,按照以下标准在管辖区域范围内实施分级分类稽查:
(一)纳税人生产经营规模、纳税规模;
(二)分地区、分行业、分税种的税负水平;
(三)税收违法行为发生频度及轻重程度;
(四)税收违法案件复杂程度;
(五)纳税人产权状况、组织体系构成;
(六)其他合理的分类标准。
分级分类稽查应当结合税收违法案件查处、税收专项检查、税收专项整治等相关工作统筹确定。
解读:
分级分类稽查是本世纪初税务稽查的重大发明之一,稽查力量本就有限,撒网式稽查力所不迨,因此分级分类重点稽查既确保了稽查收入职能,又有显著的社会示范效因.使税务稽查部门可以针对不同的稽查对象,以适当的稽查资源实施稽查,新规程将此发明列入其中,显见对分级分类稽查模式的肯定与看重。
第十三条 上级稽查局可以根据税收违法案件性质、复杂程度、查处难度以及社会影响等情况,组织查处或者直接查处管辖区域内发生的税收违法案件。
下级稽查局查处有困难的重大税收违法案件,可以报请上级稽查局查处。
解读:
新规程较之旧规程更多体现了协商余地,不再硬性规定,有利于一些现实问题的有效解决.有的时候规定的太死往往不适应形势,比如涉及到被查对象主管税务机关有关人员的案件,如果只是普通人员,并不一定非得上级查处.本级完全可以查处得了,要相信本级的廉洁自律、行政制约力嘛!
第三章 选 案
第十四条 稽查局应当通过多种渠道获取案源信息,集体研究,合理、准确地选择和确定稽查对象。
选案部门负责稽查对象的选取,并对税收违法案件查处情况进行跟踪管理。
解读:
新规程相对于旧规程亮点之一就是规定的概括性而非以往的列举性,列举往往不可能面面俱到,硬性规定也不利于事后的补正.
第十五条 稽查局必须有计划地实施稽查,严格控制对纳税人、扣缴义务人的税务检查次数。
稽查局应当在年度终了前制订下一年度的稽查工作计划,经所属税务局领导批准后实施,并报上一级稽查局备案。
年度稽查工作计划中的税收专项检查内容,应当根据上级税务机关税收专项检查安排,结合工作实际确定。
经所属税务局领导批准,年度稽查工作计划可以适当调整。
解读:
加强了上级指导作用,在旧规程要求得到本级税务局领导批准后还要求报上一级稽查局备案,取消了确定税务稽查对象应当由专门人员负责的规定.
要求严格控制对纳税人、扣缴义务人的税务检查次数,反过来说过对纳税人、扣缴义务人的税务检查是侵犯了纳税人、扣缴义务人的合法权益,在现实工作中,对纳税人、扣缴义务人应当规定2-3年内最多检查一次,举报、上级交办、同级转办等案件也要区别情况酌情处理,另外尽可能联合检查,减轻纳税人、扣缴义务人的负担。
现在有的倒霉的企业一年会碰上两次税务征管部门的日常检查、两次国地税稽查再加上举报检查,真是屋漏偏逢连夜雨。
因此各地应具体制定方案措施,将此惠民措施具体格式化。
第十六条 选案部门应当建立案源信息档案,对所获取的案源信息实行分类管理。
案源信息主要包括:
(一)财务指标、税收征管资料、稽查资料、情报交换和协查线索;
(二)上级税务机关交办的税收违法案件;
(三)上级税务机关安排的税收专项检查;
(四)税务局相关部门移交的税收违法信息;
(五)检举的涉税违法信息;
(六)其他部门和单位转来的涉税违法信息;
(七)社会公共信息;
(八)其他相关信息。
解读:
案源信息的分类管理被列入新规程,说明对税务稽查信息源管理的重视程度,信息对称是提升稽查效率的重要前提,通过信息选案可以避免人工主观性太强的弱点.同时这些信息纳入税务征管信息系统将极大便利日常征管并为将来选案科学化提供素材。
第十七条 国家税务总局和各级国家税务局、地方税务局在稽查局设立税收违法案件举报中心,负责受理单位和个人对税收违法行为的检举。
对单位和个人实名检举税收违法行为并经查实,为国家挽回税收损失的,根据其贡献大小,依照国家税务总局有关规定给予相应奖励。
解读:
特别提到了总局的税收违法案件举报中心.以后各地举报中心有自已的组织了.对于匿名检举税收违法行为,或者检举人无法证实其真实身份的不予奖励。
第十八条 税收违法案件举报中心应当对检举信息进行分析筛选,区分不同情形,经稽查局局长批准后分别处理:
(一)线索清楚,涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗税、虚开发票、制售假发票或者其他严重税收违法行为的,由选案部门列入案源信息;
(二)检举内容不详,无明确线索或者内容重复的,暂存待办;
(三)属于税务局其他部门工作职责范围的,转交相关部门处理;
(四)不属于自己受理范围的检举,将检举材料转送有处理权的单位。
解读:
现在有些举报人恶意举报,无中生有,如果本着有报必查的原则,将导致稽查资源的严重浪费,也是对恶意举报人的纵容,因此如果检举内容不详,无明确线索或者内容重复的,采取暂存待办处理方式.
在这里似乎可以看到税务稽查对象的影子,除了偷逃骗外,虚开发票、制售假发票或者其他严重税收违法行为,均是税务稽查的对象,这点和征管法实施细则第9条相比更加科学合理。
第十九条 选案部门对案源信息采取计算机分析、人工分析、人机结合分析等方法进行筛选,发现有税收违法嫌疑的,应当确定为待查对象。
待查对象确定后,选案部门填制《税务稽查立案审批表》,附有关资料,经稽查局局长批准后立案检查。
税务局相关部门移交的税收违法信息,稽查局经筛选未立案检查的,应当及时告知移交信息的部门;移交信息的部门仍然认为需要立案检查的,经所属税务局领导批准后,由稽查局立案检查。
对上级税务机关指定和税收专项检查安排的检查对象,应当立案检查。
解读:
可以发现稽查案件均采取了立案举措,不似旧规程第13条规定情形才可以立案,而且立案前移到选案环节,不再案中案后立案.其实税务稽查相较日常评估或征管部门的税收检查其程序更加严格,实施更加严谨,理应立案。
选案部门确定立案对象后需稽查局长批准,而相关部门移交案件被退回后认为仍需立案的,由所属税务局领导批准。
而上级税务机关指定和专项检查安排检查对象必须立案。
立案制度是新规程的重大出彩点,用几个感叹号强调不为过!
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第二十条 经批准立案检查的,由选案部门制作《税务稽查任务通知书》,连同有关资料一并移交检查部门。
选案部门应当建立案件管理台账,跟踪案件查处进展情况,并及时报告稽查局局长。
解读:
新规程要求建立案件管理台帐,而不是旧规程的税务稽查实施台帐,管理台帐应当包括了实施、审理、执行,由选案部门及时报告稽查局局长,这样稽查局局长才能更全面了解案情.赋予了选案部门全面跟踪管理权限。
第四章 检 查
第二十一条 检查部门接到《税务稽查任务通知书》后,应当及时安排人员实施检查。
检查人员实施检查前,应当查阅被查对象纳税档案,了解被查对象的生产经营情况、所属行业特点、财务会计制度、财务会计处理办法和会计核算软件,熟悉相关税收政策,确定相应的检查方法。
解读:
基本无变化.突出强调了会计核算软件,和当前会计电算化形势相呼应。
第二十二条 检查前,应当告知被查对象检查时间、需要准备的资料等,但预先通知有碍检查的除外。
检查应当由两名以上检查人员共同实施,并向被查对象出示税务检查证和《税务检查通知书》。
国家税务局稽查局、地方税务局稽查局联合检查的,应当出示各自的税务检查证和《税务检查通知书》。
检查应当自实施检查之日起60日内完成;确需延长检查时间的,应当经稽查局局长批准。
解读:
不必事先通知的情形取消,概括为“预先通知有碍检查的除外”,这是新规程全文的一个重要特点,另外相较旧规程明确将出具税务检查通知书列明,以与征管法实施细则第89条相匹配.
原规程规定实施稽查前可以先向纳税人发出书面稽查通知,包括税务检查通知书,而新规程则要求在实施时才向纳税人出示税务检查通知书,而检查前的告知不应当包括税务检查通知书,这样规定有利于界定实施检查日,从而检查要求日期60日也便于确定,如果事先下发税务检查通知书,则事先通知与实施之间的时间实际上并没有检查,而纳入60日显然不合理.
第二十三条 实施检查时,依照法定权限和程序,可以采取实地检查、调取账簿资料、询问、查询存款账户或者储蓄存款、异地协查等方法。
对采用电子信息系统进行管理和核算的被查对象,可以要求其打开该电子信息系统,或者提供与原始电子数据、电子信息系统技术资料一致的复制件。
被查对象拒不打开或者拒不提供的,经稽查局局长批准,可以采用适当的技术手段对该电子信息系统进行直接检查,或者提取、复制电子数据进行检查,但所采用的技术手段不得破坏该电子信息系统原始电子数据,或者影响该电子信息系统正常运行。
解读:
新规程23条第2款是适应新形势下的产物,电子记帐已经成为潮流,对用于管理和核算的被查对象的电子信息系统的检查将是现在及未来税务稽查的重要手段,明确强制检查意义重大,但是本条强制检查只需要稽查局长批准即可,说明并不属于征管法第38条和40条所界定的税收保全与强制执行措施,因为征管法所界定的税收保全与强制执行措施需要本级或上级税务局长批准。
另外根据征管法第70条规定,对于被查对象拒不打开或者拒不提供电子信息系统及电子数据、电子信息系统技术资料的行为,由税务机关责令改正,可以处10000元以下罚款,情节严重的,处10000以上50000元以下的罚款。
第二十四条 实施检查时,应当依照法定权限和程序,收集能够证明案件事实的证据材料。
收集的证据材料应当真实,并与所证明的事项相关联。
调查取证时,不得违反法定程序收集证据材料;不得以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料;不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取证据材料。
解读:
证据材料的要求是真实并且关联,真实但不关联的材料不需要取证,突出了税务稽查取证的效率要求,那种不考虑关联性的面面俱到式取证方式予以摈弃。
可以发现调查取证时,以偷拍偷录窃听等手段获取并不侵害他人合法权益的证据材料是可以采信的,这一点和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》相一致起来.规定也要求不得违反法定程序收集证据材料;不得以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料;不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取证据材料。
第二十五条 调取账簿、记账凭证、报表和其他有关资料时,应当向被查对象出具《调取账簿资料通知书》,并填写《调取账簿资料清单》交其核对后签章确认。
调取纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料的,应当经所属税务局局长批准,并在3个月内完整退还;调取纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料的,应当经所属设区的市、自治州以上税务局局长批准,并在30日内退还。
解读:
与征管法实施细则第86条保持一致,将旧规程中不区分当年还是往年资料的调取方法进行了区分.但是美中不足的是依然有个败笔,即“设区的市”,目前我国共有四个不设区的地级市。
它们是广东省中山市和东莞市、海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市,那么这四个市稽查局调取以前年度的帐薄由谁批准?
难道要跑到省局去?
第二十六条 需要提取证据材料原件的,应当向当事人出具《提取证据专用收据》,由当事人核对后签章确认。
对需要归还的证据材料原件,检查结束后应当及时归还,并履行相关签收手续。
需要将已开具的发票调出查验时,应当向被查验的单位或者个人开具《发票换票证》;需要将空白发票调出查验时,应当向被查验的单位或者个人开具《调验空白发票收据》,经查无问题的,应当及时退还。
提取证据材料复制件的,应当由原件保存单位或者个人在复制件上注明“与原件核对无误,原件存于我处”,并由提供人签章。
解读:
新规程体现了重视程序的理念,提取证据材料原件时,应当向当事人出具《提取证据专用收据》,至于提取发票,则有别于旧规程中不区分已开具发票和空白发票的做法,分别使用《发票换票证》和《调验空白发票收据》。
另外注意取消了押印.法人或其他组织的签章要签字并盖单位印章和注明日蜞,而个人只要签名并注明日期即可,要知道有些个人不一定有章印。
笔者曾经参加某公务员体检,明明不怎么近视,非让戴眼镜测,结果花了三百元配眼镜,体检后即付之抽屉,可比一比!
第二十七条 询问应当由两名以上检查人员实施。
除在被查对象生产、经营场所询问外,应当向被询问人送达《询问通知书》。
询问时应当告知被询问人如实回答问题。
询问笔录应当交被询问人核对或者向其宣读;询问笔录有修改的,应当由被询问人在改动处捺指印;核对无误后,由被询问人在尾页结束处写明“以上笔录我看过(或者向我宣读过),与我说的相符”,并逐页签章、捺指印。
被询问人拒绝在询问笔录上签章、捺指印的,检查人员应当在笔录上注明。
第二十八条 当事人、证人可以采取书面或者口头方式陈述或者提供证言。
当事人、证人口头陈述或者提供证言的,检查人员可以笔录、录音、录像。
笔录应当使用能够长期保持字迹的书写工具书写,也可使用计算机记录并打印,陈述或者证言应当由陈述人或者证人逐页签章、捺指印。
当事人、证人口头提出变更陈述或者证言的,检查人员应当就变更部分重新制作笔录,注明原因,由当事人、证人逐页签章、捺指印。
当事人、证人变更书面陈述或者证言的,不退回原件。
解读:
为保护纳税人权益,要求除在被查对象生产经营场所询问不需要送达询问通知书外,其他情况应当送达询问通知书,另外推出了计算机记录并打印也予认可的规定,计算机打印字迹更加清晰,更易保存,体现了实事求是的原则.远比那些证人龙飞凤舞的草书,不中看,但更中用,毕竟证人证言不是书法大赛。
第二十九条 制作录音、录像等视听资料的,应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等内容。
调取视听资料时,应当调取有关资料的原始载体;难以调取原始载体的,可以调取复制件,但应当说明复制方法、人员、时间和原件存放处等事项。
对声音资料,应当附有该声音内容的文字记录;对图像资料,应当附有必要的文字说明。
第三十条 以电子数据的内容证明案件事实的,应当要求当事人将电子数据打印成纸质资料,在
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