公路建设资金.docx

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公路建设资金

公路建设资金

摘要在国家“增强基础设施建设，扩大内需”的政策引导下，近年来公路建设资金投入巨增，筹资渠道呈多元化，但因为资金运作过程中缺乏规范有序，有的项目有钱一时花不了，有的项目等“米”下锅，有的项目资金到位不及时，影响工程进度；资金使用中监督机制弱化，损失浪费时有发生，效益得不到充分发挥，因此增强管理，健全制度，加以规范，势在必行。

本文对公路建设资金的运作，包括公路建设的前期工作、公路工程建设预决算、招投标、投融资、成本控制和资金调度、项目审计监督的全过程的全面论述，旨在规范建设程序，控制建设成本，多渠道筹集资金，科学组织资金的供给和运作。

公路建设招投标投融资审计监督

公路是现代经济社会发展的重要基础设施，是现代经济社会快速运作的先行，是市场机制功能于人类经济行为的首要物质前提。

没有一个现代化的公路交通运输体系，就不可能形成一个完善的市场经济。

而交通运输发达的前提，则在于建设一套完整的交通基础设施。

交通基础设施包括公路、铁路、航道、管道、机场及其枢纽等。

发达的交通基础设施建设需要投入巨额资金。

因此，解决公路建设资金和公路建设资金的有效运作，将成为发展公路交通基础设施的关键。

本文就公路建设资金的有效运作，试作一专题论述。

一、公路建设前期工作

（一）公路建设基本程序

公路建设有着细致的分工和广泛的外部协作关系，一条公路从计划建设到竣工交付使用，要经过很多阶段和环节。

这些阶段和环节有机地联系在一起，它们互相衔接，循序渐进，不能超越，也不能省略。

公路基本建设需要经过调查、勘测（了解把握地质、地貌、水文等情况）、设计和编写概算、施工，竣工验收等多个程序和阶段。

（二）公路建设项目经济评价

1、经济评价概念和指标

工程项目的经济评价是项目评估或可行性探究的有机组成部分和重要内容，是项目或方案选择的主要依据之一。

经济评价是在项目可行性探究过程中，采用现代分析方法，对拟建项目在计算期内投入产出诸多经济因素进行调查、猜测、计算和论证，目的是根据我国国民经济发展战略和行业、地区发展规划以及符合国家产业政策的要求，在保证技术上先进可行的前提下，通过多方案比较，对拟建项目的经济可行性和合理性进行分析论证，作出全面的经济评价，为项目的科学决策提供依据。

工程项目的经济评价主要分为财务评价和国民经济评价。

财务评价是在我国现行财税制度和价格政策的条件下，从财务的角度分析、测算项目的费用和效益，考察项目的获利能力、偿债能力和外汇效果等财务状况，根据国家或行业的基准指标和借款条件判别项目本身的财务可行性。

国民经济评价是从国家、社会的角度考察项目，分析和计算项目需要国家付出的代价和对国家的贡献，以判别项目的经济合理性。

2、公路建设项目财务评价

公路建设项目财务评价是按照现行市场价格和相关经济、财政、金融制度的各项规定，在猜测项目财务数据的基础上，从项目执行单位角度出发，对拟建项目计算期内的全部财务状况和财务成果进行猜测性的考察和分析，以衡量公路建设项目给其执行单位带来的财务效益，从而判定其财务可行性的一种评价方法。

公路建设项目财务评价，是从微观角度来比较项目的成本和收益，分析投资项目所能获得的财务效益。

通过评价，确定项目建设所需资金及其来源，测算项目建成投产后的获利能力和贷款偿还能力；猜测项目计算期内的财务状况，从而综合、全面地反映项目财务效益，为项目主管部门和金融部门提供投资决策依据。

因此，准确地进行公路建设项目财务评价，对提升投资效益具有重要意义。

（1）公路建设项目财务评价主要内容

①项目所需资金的测算。

主要工作在于确定或猜测为达到同一目的而被选择的不同行动方案所需的工程总投资，包括固定资产投资和流动资产投资，贷款项目在建设期的利息支出等等。

在此基础上，可进一步编制项目所需资金的使用计划。

②项目的获利能力分析。

项目的获利能力和由获利能力所决定的资金回收能力以及贷款的偿还能力，在一定水准上决定了不同行动方案的取舍以及项目的可行性。

公路建设项目的财务投资分析将以项目现金流量分析为基础，全面衡量和评价项目的财务投资效益，并进一步作出最优方案的选择。

③项目所需资金来源选择。

在项目资金猜测和财务投资分析的基础上，可基本上确定项目的投资规模和资金需要量。

进一步需要探究的工作，就是在满足资金需要的前提下，寻求各种可能的资金筹集渠道，选择合理的资金结构，以求提升投资效益。

如为公路经营企业则应考虑提升项目的自有资金利润率。

这是项目财务决策分析的主要内容。

④财务报表分析。

项目未来的财务状况、获利能力以及偿还债务的能力可通过财务报表分析的结果来反映，因此，财务报表分析是对项目财务效益进行综合反映的一种分析方法。

公路建设项目财务报表分析还具有另一重要功能，这就是当建设单位采用招标形式选择施工单位时，对投标单位的财务报表进行综合分析和评价，有助于建设单位较全面地了解和把握投标单位目前的财务状况、获利能力和偿债能力，以及未来财务状况和获利能力可能的变动情况，有利于建设单位选择最优施工单位中标，以保证项目建设的顺利进行。

（2）公路建设项目财务评价的—般程序

公路建设项目财务评价是围绕着如何提升投资财务效益而展开的。

财务评价的一般程序如下摘要：

①猜测项目投资额，确定项目所需资金。

通过编制“固定资产投资估算表”、“流动资金猜测表”和“建设期贷款利息计算表”，最后形成反映项目不同方案资金需求的“项目资金需求量表”。

②猜测项目建成投产后在计算期内各方案的财务收益（现金流入）和财务耗费（现金流出），编制“财务现金流量表”，然后在分析比较的基础上对各行动方案的财务效益进行综合评价，作出最优选择。

③根据最优方案的“项目资金需求量表”探究资金的可能筹集方式，选择合理的资金结构，进行财务决策分析，探究各筹资方式的可行性，最终形成“资金来源和投资支出估算表”。

④在上述猜测基础上编制最优方案。

通过编制在计算期内的资产负债表、损益表和现金流量表以及所需的各种附表，然后进行财务报表分析，综合地反映项目的财务效益。

⑤编写项目财务评价报告，将评价结果报上级决策部门。

3、公路建设项目国民经济评价

（1）国民经济评价的概念和目的

我国现行的项目经济评价分为两层次，即财务评价和国民经济评价。

财务评价是在国家现行财税制度和价格政策的条件下，从财务角度分析、测算项目的费用和效益，考察项目的获利能力、清偿能力和外汇效果等财务情况，以判别项目在财务上的可行性。

国民经济评价是从国家的、社会的角度考察项目，分析计算项目需要国家付出的代价和对国家的贡献，以判别项目的经济合理性。

一般情况下，应以国民经济评价结论作为项目取舍的主要依据。

（2）公路建设项目的国民经济评价指标

公路建设项目的经济合理性是通过对经济费用和经济效益的分析计算，以一组经济评价指标来反映的。

因此，国民经济评价也被称为费用效益分析。

公路建设项目的国民经济评价，主要采用经济效益成本比（EBCR）、经济净现值（ENPV）、经济内部收益率（EIRR）和经济投资回收期（Pt）等项指标来评价。

二、公路工程建设预、决算

在公路建设资金管理中，应当坚持设计有概算、施工有预算、竣工有决算的管理原则。

设计概算是确定建设项目投资额的依据，施工预算是实行经济核算、办理工程价款结算的依据；竣工决算是核定新增加固定资产和流动资产价值、办理交付使用资产、考核建设成本、分析投资效果、核实结余物资、清理债权债务的依据。

增强基本建设资金管理是为了提升投资效益。

因此，应当注重通过对建设资金运动（投资活动）全过程的有效管理来降低资源耗费，减少资金占用，缩短建设周期，提升资金的使用效果。

（一）工程施工预算

工程项目预算工作是施工管理的灵魂，它贯穿整个项目管理的始终。

随着国家现代化建设的深入，资金拨付的预算性会大大增强。

先有预算，后有支付制度的实施，迫切要求增强预算管理的严厉性和超前性，减少变更预算的随意性。

随着工程管理和资金控制统一性和专业性的增强，迫切要求建立集中统一的财务管理体制，统筹规划各项资金。

若只沿用定额计价法进行工程预算，会造成资金浪费。

根据不同情况，这些定额有一年、三年、五年，甚至十年以上的固定不变。

这种定额计价法适应纯计划经济条件下的工程预决算管理，不适应市场经济的工程管理。

因此，一定要从战略管理的角度拓宽预算方法，以工程整体效益为着眼点，考虑工程的社会效益。

从工程的成本动因入手，有效控制造价成本，控制各种可变成本的增加，防止为此出现的预算中可控因素数量少、金额低，从而影响决算制度和工程进展。

（二）工程施工决算

工程施工决算是整个工程价值的经济反映，也是一个工程经济价值的最后结论。

要使工程结算能够完整地反映在设计要求内容中，准确体现当时当地价格水平和各项相关政策规定，及采用技术上先进、经济上合理的施工方法，达到准确地确定工程造价的目的，除了在施工图预算编制时应严谨认真外，在编制后还必须进行不同层次的审核，以提升工程造价的准确性，准确发挥文件应有的功能，使有限的建设资金得到合理的使用，充分发挥经济效益和社会效益。

因此，做好工程决算工作是十分重要的。

一般来说，工程施工决算是指在工程项目、单项工程竣工后，对工程概预算执行情况，工程项目资金的使用效益等财务状况以及交付使用资产状况等进行审核。

通常是由财务部门、监理单位和会计师事务所共同审核编制。

在公路工程竣工决算时，主要进行的是项目年度财务决算和项目经济效益的分析和评价，也就是说，通常是从财务决算的角度来对工程资金的使用效益进行分析，以达到合理使用资金，节约资金的目的，这也是财务决算在施工决算中占主导地位的原因。

施工决算的依据主要包括可行性探究报告、工程初步设计、修正总概算及其批复文件、经批准的施工图预算或者标底造价、承包合同、工程结算等资料；历年基建计划、历年财务决算及批复文件；相关财务制度、办法和会计核算资料等。

公路建设的预决算工作贯穿工程建设全过程，指导公路建设规划，项目管理的始终。

比如同时计划建设几条公路，猜测先建设哪条最经济、最实惠、最有利于国、最有利于民，经过综合平衡，然后决策建设哪条公路。

由此可以看出,公路建设预决算是决策的重要参考。

在进行工程预决算分析过程中，以工程整体效益为着眼点，同时考虑工程的社会效益，从工程的成本动因入手，运用各种方法分析成本费用节约或超支情况，并着重分析控制造价成本和费用，提出控制各种可变成本增加的方法，防止出现预算中可控因素数量少、金额低，从而影响决算考核和工程进展。

由此可见，严格工程预决算的审查，对促进工程施工管理，降低工程成本，提升经济效益和社会效益，具有重要功能。

三、公路工程招投标

（一）公路工程招投标目前状况及存有的新问题

国家工程建设强制招标的范围包括政府和公有制企事业单位的投资限额以上建设工程，因此我国强制招标的范围较大。

招标方式分为公开招标、邀请招标和议标，其中公开招标和邀请招标属于竞争性招标，得到政府的大力提倡，议标属于非凡形式的招标，受到严格限制。

国家对招标投标的日常监督管理，主要是通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，这个管理办公室为政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其基本管理职能为工程报建、招标投标、建设单位资格管理、工程合同管理、发包承包代理单位管理和市场行为的检查监督，直到工程发包承包全过程的监督管理。

改革开放以来，国家强制的招标投标事业得到了长足发展，推行的领域持续拓宽，发挥的功能也日趋明显。

工程招投标过程中的违法、违纪行为，得到了一定遏制。

（二）公路建设工程施工招标

根据相关管理办法规定并结合公路建设项目招标实际的要求,施工招标应具备如下条件摘要：

1、初步设计和概算文件已被批准；初步设计是明确工程特征、技术标准、工程数量、进度要求和工期等选定投标单位的依据，概算则是探究和决定标底的依据。

初步设计和概算文件是编制招标书的基本依据和基础；

2、工程已正式列入国家或地方公路建设计划，业主已办理工程项目报建手续；

3、建设资金已经落实；

4、征地拆迁工作已经落实，能保证分年度连续施工；

5、施工图设计已完成，并能满足招标需要，能满足工程开工后连续施工的要求；

6、施工招标前，监理单位已选定。

施工招标包括资质预审和招投标两个内容。

资质预审的开始就等于拉开施工招标的序幕，资质预审结束，就等于完成招标工作的一半。

因为招标文件只能向通过资质预审的合格投标人发售，并被邀请投标，而在人力、财力、物力诸方面不合格的申请人已在预审阶段被淘汰。

也就是说，凡是通过资质预审的申请人均可被视为合格投标人。

四、公路建设投资和融资

（一）我国公路建设投资历史回顾和改革进程

我国传统的投资体制是计划经济的产物，是以政府直接干预、决定一切、操纵全过程为特征的投资体制。

传统的公路建设投资体制归纳起来有以下特征摘要：

1、投资决策权高度集中在政府手中；

2、投入要素是计划布置；

3、没有投资责任约束。

改革开放后，公路建设投资和筹资体制有了大的变革，是全国投资管理体制的一部分，必然受到全国投资管理体制改革大框架的影响。

我国投资管理体制改革是从党的十一届三中全会确定的改革开放的方针后迈开步伐的。

其进程大体可以划分为以下几个阶段摘要：

第一阶段，从1979年到1983年为起步和试点阶段，国家对财政投资实行“拨改贷”。

第二阶段，从1984年到1986年，重点是对项目建设实施阶段的管理体制进行改革。

第三阶段，从1987年到1992年，是以国务院颁布的《相关投资体制近期改革方案》（国发198845号文）为标志，提出对投资活动的管理，必须符合发展有计划商品经济的要求，把计划和市场有机结合起来，重点对政府投资范围、资金来源和经营方式进行初步改革。

第四阶段，从1993年起到现在，是以邓小平同志南巡讲话为指针，各级政府进一步解放思想，突破旧体制，大胆创新，积极探索很多为公路建设筹集资金的好办法，扩大公路建设资金来源，加速公路发展步伐。

很多省市对公路建设投资管理体制进行了改革，探索出很多新路子。

主要归纳如下摘要：

（1）改革公路投资方式，对高等级公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，并建立相对应风险约束机制。

（2）拓宽公路建设投资、融资渠道，除向银行借款、贷款修路筑桥外，还积极引进外资，以及发行债券、股票等多种形式筹集资金。

（3）出售现有收费公路的全部或部分经营权（包括出售给外商），以获得的收入再投入新路建设，滚动发展。

（4）地方政府对辖区内原有公路（含国道、省道）作价入股和他人（包括外商）合作组建法人股份公司，利用外资改建旧路或修建新路。

（5）选择经济效益前景好的高等级公路建设项目，经过明晰产权关系后，成立股份制公司，向社会发行股票，在金融市场融资。

（6）地方政府将公路建设和土地开发相结合，指定出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条件，和他人（包括外商）合作，建设公路，即所谓“以地换路”。

（7）少数地方政府将某些交通规费使用权（如交通建设基金、过路费、过桥费、客货运附加费等）交给企业（包括中外合资企业），用于建设公路或偿还借款。

（8）很多省市已建立或正在建立完善公路建设要素（资金、劳务、物资、技术、信息）市场，利用市场机制完成公路建设资源的优化配置。

（二）我国公路建设投资和融资操作实践

改革开放以来，我国公路交通建设成就巨大，已初步形成一套有效的公路建设投资和融资管理体制。

各地政府结合当地特征，创造了很多很好的解决公路建设资金短缺的有效办法。

假如从资金来源上将这些办法归类，则可以归纳为国家（政策性）投资、社会集资、国内贷款、国外贷款和其它筹资等。

每一类别中，又有很多不同的具体操作形式和方法。

主要有摘要：

（1）高速公路项目融资；

（2）公路经营权有偿转让融资；（3）证券市场融资；（4）公路BOT投资；（5）公路BT投资。

五、合理调度资金

随着国民经济的发展，对公路运输需求日益增大，国家加大交通基础设施建设资金投入，各种形式的投资、融资方式对公路建设的溶入，公路面临前所未有的压力和机遇。

一方面，公路建设急需资金，另一方面筹措的资金又长时间周转在上缴下拨途中，不能及时到位和发挥效益。

如何采取办法，把有限的资金，做到合理调度，成为一个值得很好探究的课题。

针对这一新问题，安徽省公路部门作了一些有益的尝试。

经过一年多的实践，取得了一定效果。

具体做法是在省、市级建设单位建立资金结算中心。

各建设单位资金结算中心，负责所属内部单位资金运作，为内部结算、资金调度中心，同时引入银行运行机制，在建设单位内部实行统一借贷、统一核算、统一调度、统一管理，由资金结算中心统一在银行开设账户，内部核算单位作为内部报账单位，在资金结算中心开设存贷款账户，办理相关结算事宜。

资金结算中心的主要业务包括摘要：

内部存款业务，对外结算，内部结算业务，内部贷款业务，其他业务等。

（一）资金结算中心的工作职责是摘要：

1、统一向商业银行办理存款、贷款、结算业务；

2、负责各内部核算单位的资金调度、调节和结算；

3、核算所属报账制单位的资金使用额，并监督使用；

4、执行商业银行的信贷管理、结算管理制度等；

5、负责和商业银行内部各单位的对帐、调帐；

6、检查、监督内部各单位的资金使用情况；

7、做好自身的核算业务；

8、其他需要结算中心办理的事项。

（二）资金调度模式

因为单位的架构不同，结算中心和财会系统的集成方式不同，更因为应用模式选择上的区别，财会部门结算中心的网络系统在各个单位会有不同的拓扑结构和运行路线。

财会部门内部结算中心的任务是对本单位所属部门和机构结存的现金进行管理，主要需要把握本单位各所属部门和机构当前结存的现金金额并进行统一调度。

具体资金调度模式分为四种摘要：

模式Ⅰ摘要：

整个单位只有结算中心在银行开设结算账户，各个下属部门和机构统一使用结算中心在银行开设的账户。

所有现金流入直接进入账户，所有现金流出则需经结算中心批准。

在这种模式下，结算中心相当于内部银行，直接管理所有下属部门和机构的资金结存、收入和支出。

结算中心应为每个下属部门和机构开设内部存款账户，核算其现金结存、流入、支出以及存款利息和资金效率等。

模式Ⅱ摘要：

结存现金留存有各所属部门和机构的财会部门，但使用决定权在结算中心。

各所属部门和机构的财会部门必须根据结算中心的资金使用指令执行。

该指令可分为刚性指令模式、弹性指令模式和中间指令模式等。

所谓刚性指令模式，是指各所属部门和机构的财会部门的每一笔开支都必须严格根据结算中心的资金使用指令执行。

所谓弹性指令模式，则答应各所属部门和机构可以根据自己的业务需要直接使用资金，但必须及时、如实地向结算中心报告，并接受结算中心的效益评价。

中间模式则是给所属部门或机构一定的直接使用限额和权限，超过标准的须请示结算中心并必须得到直接批准。

模式Ⅲ摘要：

在这种模式下，结存现金通过银行柜台业务集中到结算中心，由结算中心集中统一使用。

模式Ⅳ摘要：

在这种模式下结算中心通过网络银行直接统一调度使用全部资金。

四种模式分别满足不同的资金管理集中水准，适用于不同的地域范围。

模式Ⅰ能够实现资金的高度集中管理，但仅适用于所有下属部门和机构都在本埠的情况。

模式Ⅱ适用于下属部门和机构地域分布广阔，但资金管理的集中度较低，且轻易发生管理失控的新问题。

模式Ⅲ解决了模式Ⅱ资金管理集中度低，轻易发生管理失控的新问题，但又会产生资金往返调度费用高、在途时间长，效率低等新新问题。

不言而喻，模式Ⅳ效果较好，适用范围最宽，但需要银行网络和单位网络及两者连接技术的支持。

前三种模式比较低级，只需要内部网络支持就行了。

从法律角度说，模式Ⅰ中，社会控制权和单位控制权是统一于结算中心的；模式Ⅱ中，则有不同水准的分离；模式Ⅲ中，是用传统手段保证两者的统一，但存有上述的一些新问题；在模式Ⅳ中，两者重新统一于结算中心，是在现代信息技术的基础上适用于大范围运作的统一。

（三）资金调度监控

财务结算中心作为单位的资金调度监控中心，根据总体规划，应对重点项目在资金上给予优先扶持，充分发挥资金调控功能，确保建设部门发展战略顺利进行。

在具体监控过程中，应注重以下几点摘要：

1、财务结算中心发放贷款应参照银行信贷办法审批和管理，不得随意发放，要做到既符合全局发展战略，又保证贷款能平安收回。

2、中心下属单位借款应按规定用途使用，否则财务结算中心有权收回贷款。

财务结算中心应经常检查其借款使用情况，借款单位也应如实反映情况，提供相关资料和账目。

3、财务结算中心应监督各单位保留费用账户的使用情况，各单位月初需将上月保留的费用账户、银行对帐单复印给财务结算中心，接受财务结算中心的监督。

财务结算中心各成员单位所有收款，必须全部汇入财务结算中心指定的账户；付款通过财务结算中心支付。

防止资金体外循环，造成国有资产流失。

4、成员单位办理结算业务应严格执行财务结算中心章程和结算办法中的相关规定，对大额付款应附送相关单据并经相对应级别领导签字，以确保资金流动平安。

5、建立健全财务结算中心相关规章制度，所有账务做到日清月结，随时了解资金情况、成员单位存贷款情况、银行存贷款情况。

增强财务分析，分析资金结算量、资金流量，探索资金运动规律，为各成员单位的生产经营提供依据。

（四）资金调度网络

对资金调度要求，是指结算中心能够方便地划转本单位各个下属机构和部门的资金，包括银行存款和现钞，其中以银行存款为主。

除此以外，在探究较高层次资金管理的时候，必然要涉及对开支的管理和对收入的管理，即增收节支、开源节流。

对资金调度要求，可以通过传统的柜台方式完成，也可以通过计算机网络完成。

就目前实际情况而言，计算机网络还不可能完全代替柜台方式。

此时需要通过三部分网络建设才能完成，即单位内部网络、银行网络和上述两个网络的连接。

单位结算中心通过内部网络汇集的信息做出资金调度决定，将该决定以指令的形式通过两个网络的连接传送银行，银行首先对该指令的发送人进行身份识别，在根据该客户注册时约定的权限（付款、收款、金额等）进行审核，决定是否执行指令。

假如身份识别和权限审核都通过，则执行划款，并通过网络向客户报告执行结果，事后打印相关结算单据供会计记账使用，否则拒绝执行，并向客户反馈拒绝执行的原因。

六、公路工程费用支付

公路建设工程费用支付，是公路建设资金有效运作的着力点。

具体控制环节如下摘要：

（一）工程支付依据

1、以工程计量为依据；

2、以技术规范为依据；

3、以报价单为依据；

4、支付工作必须以日常记录和合同条款为依据。

（二）支付程序

1、中期支付程序

（1）承包人提出付款申请；

（2）监理工程师审核和签认；

（3）业主付款。

2、最终支付程序

（1）承包人提出最终支付申请；

（2）监理工程师审定支付申请；

（3）业主付款。

（三）支付项目

根据合同文件规定，工程支付项目主要分为，工程量清单以内的支付和工程量清单以外的支付，即清单支付和合同支付。

清单支付是按合同条件、技术规范、清单序言及说明的要求，通过准确计量确认已完工程数量和工程细目的单价，计算和支付各项工程费用。

合同支付是按合同文件相关规定，根据工程实际情况和现场证实资料，确认清单以外的各项费用。

清单支付在付款中占的比重较大，而且合同中规定比较明确，是工程费用支付的主要内容。

合同支付占的比重较小，在合同中无法对支付作出准确估计和具体规定，成为支付中的难点，若合同支付新问题处理不当，会对整个工程进展产生影响。

因此合同支付虽占比重不大，却是监理工作的关键新问题。

1、清单支付项目

（1）以物理单位计量支付。

工程量清单中以物理单位计量的项目，因为其单价明确，支付金额取决于实际完成工程数量。

其支付条件是完成技术规范和图纸所规定的工作内容，质量合格、计量准确，支付金额是每月完成工程项目的净值数量