教育政策与法规概述.docx

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教育政策与法规概述

教育政策与法规概述

2009-05-1721:

41|编稿:

刘佳   

一、教育政策

1．教育政策的概念

　　什么是教育政策？

目前，人们对这一概念理解不一。

一种观点认为，教育政策是“一个政党或政府为教育事业的运行与发展所制定的规划、方针和原则。

”这种观点强调教育政策与其他社会公共政策的共同性、联系性，把教育政策看作是整个政策体系中的一个分支。

正如美国学者彼得森（P．E.．Peterson）所认为：

“教育政策的制定与其他政策相比并没有更多的自由。

……并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别，以至于对它们的研究需要特殊的分析，特殊的概念，或者特殊的方法”。

另一种观点认为，教育政策是“负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。

”这种观点强调教育政策是一种行动准则，是对该做什么或不该做什么，该怎么做不该怎么做而立下的规定。

第三种观点认为，教育政策“是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。

”这一定义强调教育政策的动态过程以及复合主体等，是比较周全的。

　　从以上分析可以看到，虽然对教育政策的理解有所不同，但学术界一般都承认，教育政策是指导教育实践活动的依据、纲领和准则，由此我们可以给教育政策一个较全面的界定：

教育政策是指政党、政府等各种政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目的任务而协调内外关系所制定的行动准则。

　　教育政策涵盖面极广，我们可以从不同的角度对教育政策进行分类，如从层次上可将其分为教育基本政策和具体政策；从其发挥的作用可分为鼓励性政策和限制性政策；从其对实施对象所产生的影响可分为直接性政策和间接性政策；从其内容分又可分为各项部门的政策，等等。

2．教育政策的特点

　　教育政策有着与其他政策相似的一些特点，这些特点表现在：

　　第一，指向明确。

教育政策不同于教育规律，它是人们主观意志的体现，因而总具有明确的指向性。

人们制定教育政策，总是为了解决某类问题，没有目的的教育政策是不存在的。

教育政策的条文、原则，也总是以具体的行为准则、规则出现的，告诉人们应该怎样做，不应该怎样做。

　　第二，相对稳定。

教育政策一经确定，一般总要保持相对的稳定，不会随意变动，否则就会影响人们对其信任程度和执行时的坚定性。

有关教育的基本政策常常在几年甚至十几年的时间里都起作用。

当然，当外部环境发生重大变化，现行政策已不能适应需要，对教育的发展已经起到一种阻碍作用，这时，就必须作出相应调整，制定出新的政策。

教育政策就是在这种不断变化、调整的过程中走向完善的。

　　第三，影响广泛。

教育活动联系千家万户，因此教育政策也直接影响到社会的方方面面，如1999年夏有关高校扩招的政策一出台，就立即受到社会舆论的广泛关注。

一些涉及公众利益的重大教育政策，甚至会引起社会全员参与讨论；有的公众甚至期望以自己的教育观念和教育期望来影响国家教育决策。

　　第四，体现统治阶级意志。

尽管各党派、各社会团体都可以制定教育政策，但据主导地位的教育政策总是体现着统治阶级的意志，代表着统治阶级的根本利益。

这在任何制度的国家都是毫无例外的。

　　第五，不具强制性。

教育政策的实施主要通过人们的表率作用、组织约束、舆论引导等途径来实现，一般不具有直接的强制性。

当然，它也不是一纸空文，通过一定的宣传途径和行政措施，它同样也能发挥巨大的影响力。

说不具强制性，并不是说教育政策不要执行，而只是是说在实施过程中和对违反者的惩戒过程中，它主要依靠宣传教育的手段，而不依赖于国家的强制力。

二、教育法规

1．教育的法律化

　　随着社会的不断发展和进步，法律在人们的生活中发挥着越来越重要的作用，人们时时处处可以感受到法律的存在，法律的触角伸展到了人类生活的各个领域，作为人类一项重要活动之一的教育自然也不例外。

实际上，早在两千多年前，哲学家亚里士多德就曾指出：

“大家当一致同意，少年的教育为立法家最应关心的事业”，他主张国家应订立有关教育的规程，统一管理教育，以培养未来的年轻公民。

但是由于时代的关系，亚里士多德的这一设想很难在当时付诸实施。

　　教育的法律化是伴随着教育的国家化进程而逐步深入的，其主要表现在于两个方面，一是由国家机关制定的教育法律法规数量不断增加，这从后面将要讲到的我国教育法体系可以得到证明；二是法院系统越来越多地参与审理教育方面的案子，从而使大量的教育问题通过司法途径得到解决，如国外20世纪50年代美国著名的“布朗案”，20世纪80年代日本“教科书诉讼案”等。

在我国，教育的法律化进程也在逐渐加快，关于法院审理教育案例的报导也时有所闻，如1993年浙江省嵊泗县法院对违反《义务教育法》、拒不送子女入学的22户学生家长实施强制执行的例子，1996年陕西省宁陕县法院判决县文教局对某小学四名教师处理不当的例子等。

这一事实说明，法律在处理教育问题时已扮演起越来越重要的角色，教育的法律化已成为世界上一股不可逆转的潮流和趋势。

2．教育法的体系

教育法是指国家机关制定的有关各教育方面的法律法规的总和。

各国有各国的教育法体系，这一体系通常是由一系列的教育法律、法规所组成的。

在我国，教育法的体系大致由以下部分所组成：

宪法中有关教育的条款、教育基本法律、教育单行法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章（含部门教育规章和政府教育规章）。

所有这些教育法律、法规及教育规章，由于制定机关的不同而表现出不同的法律效力。

（1）宪法中有关教育的条款。

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依据。

世界上绝大多数国家的宪法中都有专门关于教育的条款。

在我国的宪法中，第十九条、四十六条、四十七条、八十九条、一百零七条、一百一十九条等涉及到了教育的内容，这些条款对国家发展教育事业的目的、公民受教育的权利，父母在教育方面的义务，各级政府管理教育工作的权限等作了根本的规定，其他任何形式的教育法都不得同宪法的这些内容相抵触。

（2）教育法律。

从狭义上说，在我国，教育法律指的是全国人民代表大会及其常务委员会制定的教育方面的规范性文件，它又可以分为教育的基本法律和教育的单行法律两类。

前者是对一个国家的教育的基本方针、任务、制度的总体规定，由全国人民代表大会制定并通过，后者是针对教育的某一领域或某一部分而作出的法律规定，由人大常委会制定并通过。

到现在为止，我国由全国人大通过的教育法律有《教育法》、《义务教育法》；由人大常委会通过的教育法律有《学位条例》、《教师法》、《未成年人保护法》、《职业教育法》、《高等教育法》等。

　　（3）教育行政法规。

教育行政法规是最高国家行政机关国务院根据宪法和教育法律而制定的教育方面的规范性文件。

从性质上说，教育行政法规主要针对某一类教育管理事务，因而其内容比较具体和带可操作性。

目前对我国教育管理工作有较大影响的教育行政法规包括《义务教育法实施细则》、《征收教育费附加的暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》、《教师资格条例》、《社会力量办学条例》、《幼儿园管理条例》、《残疾人教育条例》等。

　　（4）地方性教育法规。

地方性教育法规主要指省（自治区、直辖市）人民代表大会及其常务委员会根据本地情况和实际需要制定和颁布的地方性教育规范文件，这类教育法规只在本行政区域内有效。

目前我国各省（自治区、直辖市）都制定了一定数量的地方性教育法规，随着教育管理权限的不断下放，这类教育法规会越来越多。

　　（5）教育规章。

教育规章有两类，一为部门教育规章，一为政府教育规章。

前者由国务院各部委（主要是教育部）发布，在全国范围内有效；后者由省（自治区、直辖市）的人民政府制定，只在本行政区域内具有法律效力。

教育规章的调整范围极其广泛，数量也很大。

据1991年统计，仅原国家教委制定的部门教育规章就有二百多项，这些法规在管理教育中起着十分重要的作用。

三、教育政策与教育法规

教育政策与教育法在本质上是一致的，教育政策是制订教育法的依据，教育法是教育政策得到实施的保证，成熟的教育政策可以转化为教育法律、法规，但并不等于说这两者是一回事，其实，他们既有共性又有个性。

 1．教育政策与教育法规的共性

教育政策于教育法规在本质上是相同的，因此，两者有共同之处，就我国而言。

（1）它们都属于社会主义的上层建筑。

（2）它们的经济基础都是社会主义公有制经济。

　　（3）它们都是工人阶级领导的广大人民群众共同意志的体现。

　　（4）它们都以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导。

　　（5）它们都是国家管理教育的重要手段。

 2．教育政策与教育法规的个性

教育政策与教育法规毕竟不是同一个概念，所以还是有其严格的区别：

（1）制定的机关不同。

国家的教育法律是由国家机关制定的，而教育政策也可以由政党制定。

（2）约束力不同。

教育法律具有国家的强制性，对全社会成员都有约束力，而教育政策不具有国家强制性，只对某部分人有约束力。

　　（3）执行的机关不同。

教育法律的执行机关只能是国家机关，而教育政策除了国家机关，还有其他有关组织。

　　（4）发挥的作用不同。

教育法律的作用，主要表现为国家的强制性作用，而政策的作用主要是指导性作用。

　　（5）表现的形式不同。

教育法律的表现形式有宪法中的教育条款、教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育行政规章等；而教育政策主要有决定、指示、决议、纲要、通知、意见等形式出现，内容比较广泛、原则和概括。

　　（6）执行的方式不同。

教育法律的执行方式是以国家强制力为后盾，要求社会成员必须遵照执行；而教育政策则主要靠组织与宣传，启发人们自觉遵循。

　　（7）稳定的程度不同。

教育法律的稳定程度更高，而教育政策的灵活性更高。

　　（8）公布的范围不同。

教育法律必须向全社会公布，而教育政策只在一定范围内公布。

　　总体而言，教育法律与教育政策是既相联系又相区别的，教育政策在一定的条件下可以转化成教育法律，但两者有着本质的区别，这是值得注意的。

第二节 教育政策制定的理论模式

一、教育政策制定的过程

教育政策制定是判定教育政策问题和对政策方案进行选择的过程，其程序大致分为认定政策问题、确定政策目标、拟订政策方案、选择方案等几个环节。

 1．认定教育政策问题

认定教育政策问题又称教育政策问题诊断，它是以一定的理论和政策评价资料，对教育政策问题的存在形式、范围和性质进行系统分析，找出问题产生的原因的过程。

认定教育政策问题首先是从发现问题开始的，一般可通过这么几个途径来发现教育政策问题：

（1）通过社会调查发现教育政策问题。

如本世纪三四十年代，著名的教育家晏阳初先生通过深入细致的社会调查，发现当时的中国农民中普遍存在着“贫、愚、弱、私”的弊病，因而提出“生计教育以救贫，文艺教育以救愚，卫生教育以救弱，公民教育以救私”的对策，并掀起了轰轰烈烈的“乡村教育”运动。

（2）通过研究信息提出教育政策问题。

如我国八十年代到九十年代的教育体制改革，就是在深刻分析经济、科技体制改革的基础上提出来的。

　　（3）通过预测分析提出教育政策问题。

如预测入学高峰过去后，适龄儿童将减少，导致学校布局调整。

发现问题后还要对问题进行界定。

并不是所有发现的问题都能作为政策问题的，能够作为政策问题的，往往是有普遍意义、并迫切需要解决，现实条件又有可能解决的那些问题。

　　这样，就需要政策制定者认真分析问题，探明问题的性质，以确定是一般的问题还是政策性的问题。

 2．确定教育政策目标

教育政策目标是对教育政策活动的方向和水平的具体规定，是整个教育政策活动的立足点。

确定教育政策目标一般要考虑四个因素，一是方向正确，符合国家总的方针政策；二是抓住要害，选准突破口和时机；三是适度，即不是高不可攀，而是经过努力可以达到的；四是具体，即有一定可操作性。

 3．拟定教育政策方案

教育政策目标确定之后，接着就要考虑拟定教育政策方案。

拟定教育政策方案时要注意：

方案应是可行的；方案应估计到全部的正、负效果，并对可能产生的问题提出解决对策；应尽可能数量化；应提出两个以上的政策方案供选择。

制定政策方案时，还应该有专家参与，以保证方案的科学和合理性。

 4．选择教育政策方案

一位学者这样评价选择政策方案的意义：

“选择一项政策意味着你既有规范性的标准又有经验性的判断。

因为当你选择一项政策时，你就是试图走进一个你认为是可取的目标，因而你就不得不对达到那一目标的各种可能的方式作出判断，并判断某种方式的难易程度。

一项好的政策是你认为以值得付出代价达到的最佳境界的途径。

”的确，选择教育政策方案，需要制定者对教育问题有深刻的理解，同时又对教育的条件有充分的认识。

在通常的情况下，决策者总希望追求最佳的决策，如最好是实施完全免费的义务教育，最好高等教育完全大众化，最好教育经费达到国民生产总值的多少百分点，但在实际情况下，由于种种条件的限制，人们作出的选择大都只是一种满意选择，而非最佳选择，在这种时候，政策实施的条件是否成熟，就成为政策选择时所要考虑的首要因素。

二、政策制定的模式

　　上述政策制定的过程尚是一般意义上的程序，而由于不同的人、不同的地区以及再不同的情况下还会形成不同的、相对稳定的、具体的制定程序与步骤，于是就出现了教育政策的制定模式。

1．政策制定模式的涵义

　　政策制定的模式是指政策制定的机构和人员本着自己的价值取向，通过一定的途径和方法去应对或解决面临的政策问题。

政策制定模式的研究在于促进决策的合理性和目标的达成。

现实问题是复杂多样的，针对不同问题制定政策，显然必须采用不同的方法，因此政策制定的模式也不是唯一的。

有学者根据国外戴伊（P．R．Dye）、艾兹厄尼（A．Etzioni）与德罗尔（Y．Dror）的分类和观点，将公共政策制定的基本模式分为八类，即理性模式、渐进模式、综合模式、组织模式、团体模式、精英模式、竞争模式、系统模式。

下面将就其中的三种模式进行介绍。

2．教育政策制定的三种模式

（1）理性模式（RationalModel）

　　理性模式指政策制定者根据一套近似完美的、合乎理性的政策制定程序来制定政策。

崇尚该模式的人认为，政策制定应该有一套程序，借此程序，决策者就能制定出一个有最大净价值成效的合理政策，即用最小的投入（包括时间、人力及其它资源）来获取最大的收获。

效率是理性模式的最终目的。

具体来说，理性模式的决策过程可分为这么几个步骤：

①确认可操作的政策目标；②准备完整的政策方案；③建立各种价值标准及社会资源；④预测每一政策方案的成本与效益；⑤估计每个方案的净效益情况；⑥比较每个方案的优劣次序；⑦制定出理性和优化的政策方案。

　　虽然按照理性模式能够制定出最优化的政策，但实现这一目标需要满足下列条件：

知道所有的社会价值及其相对的重要性；知道所有可能的政策方案；知道每一政策方案可能产生的结果；能估计政策方案所能得到的与失去的社会价值的比值；能选择最经济、有效的政策方案。

满足了这些条件，理性模式无疑是政策制定的最理想模式。

然而在现实生活中，这种情况几乎是不存在的，因此理性模式受到人们的广泛批评，这些批评主要集中在：

①世界上任何国家都不存在绝对中立的价值，即不存在整个社会共同认定、追求的价值目标。

例如在制定教育发展政策时无法衡量追求公平与追求效益的价值比值。

②政策目标难以操作化和量化，因为环境不断变化，不可预测。

③资料难以收集齐全。

为收集及分析资料所花费的时间、精力和金钱，代价及其高昂，而且决策者用于决策上的时间及分析资料的能力都非常有限。

（2）渐进模式（Incrementalmodel）

　　渐进模式是指制定新政策时只对过去的政策做局部的调整和修改，使新政策成为过去政策的延伸和发展。

这一模式认为：

一种和以往政策越不同的方案，就越难预测其后果，也越难获得大众的支持，其政治可行性也越低。

所以，决策者不必每年都对现行政策进行全面审查，只要根据以往经验，在现有政策基础上实现渐进发展、小范围调整就可以了。

　　总的来说，渐进模式有优点，也有其局限性。

优点在于，政策制定较为稳妥可靠，决策者不必花很多时间去调查和寻找所有的政策方案，决策时目标也比较单一，只要注重纠正、减少现行政策的缺陷就行了，不必做整体上的调整，执行起来阻力也比较小。

局限性在于，它主要用于变动不大的环境，用于对总体上尚好的现行政策的补充和修改。

但当环境发生巨变，需对政策加以彻底修改时，它就束手无策了，有时甚至会成为前进的障碍。

从这个意义上说，渐进模式是比较保守的模式。

（3）团体模式（GroupModel）

　　团体模式又叫政治协商模式，是指决策者在制定政策时，广泛听取各政党、团体及不同职业的人的意见，在充分讨论、对话和协商的基础上，协调各方的利益关系，最终达成具有妥协谅解色彩的决定。

按照团体模式的理解，政策就是团体之间在目标与利益的冲突中达到的一种平衡。

团体模式可以用下面的模型来表示：

　　上图中，A、B团体同时对政策产生影响。

当A团体影响较大时，政府采取O点的政策使均衡实现。

当A、B的影响发生变化，B团体的影响增大后，原有的均衡被打破，政策也会随之变化，又在O'点上采取新的政策方案，从而达到新的均衡。

政治协商模式中的均衡点取决于各个团体的相对影响力，各个团体的相对影响力则由成员的多寡、财富的多少、组织力量的强弱、团体内部的团结性、领导者能力的高低，团体与决策者的亲疏等因素决定。

　　在教育政策制定过程中，团体模式是一种经常运用的方法。

因为教育涉及到社会千家万户的利益，因此其政策大都是代表不同利益的团体斗争、协调、妥协的结果。

如教育财政政策，作为教育系统内部的教师团体希望教育投资越多越好，对家长而言希望自己出的钱越少越好，有些社会团体则认为应先发展经济，再解决教育发展问题。

作为政府，总是在多方听取意见、反复权衡利弊、尽可能照顾到各阶层利益的基础上，最后作出国家的教育财政政策的。

采用何种制定模式，必须视具体情况而定，没有一定之规，有时可以同时使用几种模式，有时可以以一种模式为主，关键是何种方式更为有效。

第三节教育法与教育管理

一、教育法与教育行政

教育管理是一个非常复杂的动态过程，从国家对教育事业的宏观管理，到学校对学生行为的规范引导，涉及教育领域的方方面面。

本节我们首先介绍国家对教育行政事业的管理所涉及的法律问题。

 1．国家教育权与教育行政

   教育行政是同教育的国家化紧密联系在一起的，是现代国家行政职能扩大化的产物。

在很长的一段历史时期内，教育主要表现为个人之间的事情，与国家的关系并不明显。

教育虽然有时也纳入政府的管理范围，但当时政府对教育的管理在范围、程度等方面都远不及现代。

以西方国家教育行政的演变为例，直到文艺复兴以后的很长一段时间，教会势力依然是控制教育事业的主要力量，尚未确立国家办学的主体地位。

这种情况直到18、19世纪才出现变化。

为了顺应资本主义工商业的发展，各国政府逐步地意识到民众受一定程度的教育的必要性和重要性，于是通过立法将教育事业的领导权逐渐收归国家，以行政手段来统一领导和管理教育事业。

在法国，自拿破仑时代起开始贯彻帝国教育法令，并在此基础上建立了中央集权的教育行政体制。

在英国，早在19世纪初，有关的“工厂法”中就有关于童工接受一定时间义务教育的条款；到了19世纪下半叶，鉴于教育对国家经济生活的重要意义，政府在1870年正式颁布了《初等教育法》，从而确立了英国的国民教育制度。

在德国，政府也于18世纪末颁布有关法令，规定各公立学校和教育机关俱应接受国家的监督，从而打破了教会对学校教育的垄断权。

在美国，虽然宪法并未授权联邦政府管理教育事业，但各州政府却通过其地方教育法和地方教育行政机构牢牢地控制着教育的领导权。

发展到今天，虽然国家教育权在不同国家有不同的表现形式，但几乎没有一个国家不在一定程度上控制、领导和管理着本国的教育事业。

　　我国与大一统中央集权的政治领导体制相适应，很早就已经建立起了全国统一的教育行政领导机构，隋唐时代设立的国子寺（后改称国子监）及国子寺（国子监）祭酒被认为是“我国历史上第一次设立专门管理教育的政府机构和官员”，以后的历代封建王朝均沿袭此制，统一管理全国的教育。

到了清末，中国教育的形式已大大不同于以往，《癸卯学制》实施后，各级各类学校更是得到了大发展，为了加强对新式教育的领导和管理，清政府于1905年始设学部，作为统辖全国教育的行政机关，并将原来的国子监并入。

这以后，尤其是辛亥革命以后，现代意义上的中央教育行政机构逐渐建立，国家教育权对教育行政活动的影响也越来越明显。

新中国成立以后，教育体制虽几经改革，但国家教育权的基本内容却没有发生实质性的变化，它们包括“确定并保证贯彻国家教育的性质、方向、方针和教育目的、培养目标；确定教育结构、学校制度、教学计划和大纲，审定教材；规定教育机构的设置和标准，教育人员的标准和选任，教育经费的征集和分配；教育法规的制定以及教育事业的督导检查等等。

”这些内容几乎渗透到教育行政活动的每一个环节之中。

 2．教育行政机关

　　教育行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，专门从事教育行政管理的国家机关。

它是国家行政机关的一个重要组成部分。

在我国，中央一级的教育行政机关现为教育部。

地方教育行政机关中，省一级为各地教育厅（局或教育委员会），地县两级为教育局（教育委员会）。

无论哪一级教育行政机关，都必须在其法定职权范围内行事，充分、及时地履行自己的法定职责，管理其权限范围内的教育事业。

根据《教育法》、《义务教育法》、《义务教育法实施细则》等法律法规的具体规定，政府部门特别是教育行政部门都负有实施、监督和管理本辖区义务教育实施情况的法定职责，不履行职责显然与其法定身份不符。

 3．教育行政行为

　　所谓教育行政行为，是指教育行政机关在行使行政职权、对教育事务进行组织和管理的过程中作出的具有法律意义的行为，它有如下几个特点：

　　首先，它由教育行政机关作出。

教育行政行为只能由教育行政机关作出，至于是由教育行政机关直接作出还是依法委托其他社会组织作出，都不影响教育行政行为的性质。

但是，如果教育行政机关以外的其他机构或其他社会组织，在无教育行政机关依法委托下所作出的行为，就不能认定是教育行政行为。

　　其次，它是教育行政机关行使行政职权、履行其行政职责的行为。

教育行政机关工作的重心不是民事活动或者有关其他事务的行政活动，而是对教育事务进行领导、组织和管理，以促进教育事业的顺利发展，背离了这一点，教育行政机关就没有存在的必要。

　　最后，它必须是具有法律意义的行为。

教育行政行为具有行政法律意义，能够产生行政法律效果，它能规范教育领域的各项活动，同时对学校、教育工作者以及受教育者的权利和义务要求产生直接的影响。

 4．教育行政行为的形式

　　教育行政行为作为行政行为的一个分支，承继了后者的一般特征，同时也表现出多种的形式，以下着重从抽象行政行为和具体行政行为的角度分析一下这种行为的表现形式。

（1）教育行政立法。

教育行政立法是指特定的国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定有关教育的行政法规和行政规章的行为。

它主要是针对一些具有全局性的具体教育管理问题而制定的，如国务院制定的《教师资格条例》等。

教育行政立法既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种立法行为。

教育行政立法的特点是：

?

　第一，实施教育行政立法的主体是特定的国家行政机关，如中央的国务院和国务院各部委，地方的省一级政府或较大的市的政府；

　　第二，教育行政立法是依照严格的程序制定的，一般要经过规划、起草、征求意见、审查、通过和发布、备案等几个环节。

　　第三，教育行政立法制定的教育行政法规、规章是教育法的一种形式，具有教育法的效力，但是它又不同于国家权力机关