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世界银行贷款
世界银行贷款
林业综合发展项目
社会评估报告
国家林业局世界银行贷款项目项目管理中心
2009年5月
目录
执行摘要1
1.引言8
2.社会评估的步骤、任务和方法10
2.1社评的步骤和任务10
2.2社评方法11
3.政策框架回顾13
3.1集体荒山荒地的公开拍卖13
3.2退耕还林政策13
3.3当前的林权改革-集体的林地的承包14
4.项目的主要利益相关者15
5.社会评估的主要发现18
5.1浙江省18
5.1.1不同地区推荐的项目内容18
5.1.2社会影响评估19
5.2安徽省25
5.2.1不同地区推荐的项目内容25
5.2.2社会影响评估25
5.3河北省的调查发现30
5.3.1不同地区推荐的项目内容30
5.3.2社会影响评估31
5.4山西省35
5.4.1不同地区推荐的项目内容35
5.4.2社会影响评估35
5.5辽宁省40
5.5.1不同地区推荐的项目内容40
5.5.2社会影响评估41
5.5.3对少数民族人口的影响45
6.社会风险分析50
6.1大规模和小规模农户参加项目的机会差异50
6.2生态保护和农民收入目标的差异50
6.3贫困和脆弱性社会群体缺乏参与项目的能力51
7.对林业综合发展项目设计和实施的建议51
7.1为不同项目产出识别目标群体51
7.2实施参与式设计52
7.3保证少数民族的参与和受益52
7.4林业综合发展项目的性别主流化53
7.5社会影响的监测与评价53
7.5.1建立社会影响的监测与评价体系53
7.5.2社会影响监测评价指标55
7.5.3社会影响监测评价的方法55
7.5.4社会影响监测与评价的实施55
7.5.5监测与评价的经费57
执行摘要
作为世行林业综合发展项目准备的重要内容,2008年6月17日-7月15日在辽宁、山西、河北、安徽和浙江的14个县实施了林业综合发展项目的社会评估,同时收集了69个项目县(林管局)的二手基线数据。
2008年12月24-27日对辽宁省阜新蒙古族自治县的蒙古族聚集区三个社区进行了调查。
国家林业局世行项目管理中心委托一个独立的社评专家小组实施了社会影响评估。
为保证村级社评中,村中的不同利益群体和不同类型的农户积极参与到项目内容选择和影响的磋商中来,社评采取了参与式影响评估方法和工具,包括开放式半结构访谈,小组焦点访谈,社区资源踏查和资源图的绘制,参与式打分排序,项目影响的矩阵分析等方法。
1.社评的主要发现和结果
1.1对现有国家林业政策的回顾和评价
林地的产权政策是影响农户林地资源利用模式的重要因素,因此对林地资源的可持续管理,林地资源的生态保护的公共服务功能产生直接的影响。
(1)荒山荒地拍卖政策
我国政府1990年代中期实施了村集体所有的荒山、荒地向个人的公开拍卖。
承包和拍卖在部分地区导致了承包大户和没有承包一般农户之间的林地资源存量的差别和分化。
一方面,集体林地经营权拍卖的改革措施,激发了农户在承包荒山荒地上营造防护林,经济林和改善土地基础设施的积极性,但是同时也导致了村内农户之间林地拥有量的两极分化,这可能会造成社区内不同类型农户参与林业综合发展项目机会的差别。
另外一个影响是比较边远和贫困地区的承包农户承包后,不合理和过渡的使用承包土地上的林地资源,没有充分的再造林和恢复植被,导致植被的进一步退化。
目前,这部分荒山荒地的承包农户是林业综合发展项目“项目内容1:
在退化土地上新建多功能人工林”内容的主要利益相关人和技术设计的磋商对象。
(2)集体林地承包和林权改革
2006-2007年,集体林地的林权改革在南方省份开始试点。
全国范围内的林权改革2008年开始。
根据新的林地承包政策,承包期为70年,并可以续签承包合同。
林地的承包者可以将经营权和使用权转包,并可将林地作为财产抵押,可以作为资本入股合作经营等,这种产权制度安排,给了承包者更多经营权利,调动了农户利用林地资源的积极性。
根据各省林业厅提供的数据,5个项目省80-95%的项目造林地为集体土地,国营林地仅为5-20%。
浙江、安徽、河北、辽宁四省68-95%项目造林地(集体林地)已经承包给个体农户经营,只有5-32%仍为集体经营。
山西省林权改革启动较晚,31%的项目造林地是承包给农户经营的土地,仍有53%的造林地是集体经营的。
对世行林业综合发展项目的影响:
已经承包集体林地并持有林权证的农户是林业综合发展项目项目内容1和内容2的主要利益相关人和技术设计的协商、谈判对象。
1.2农户对林业综合发展项目推荐项目内容的看法和态度
(1)对生态造林的看法
调查结果表明,所有参加农户小组访谈的农户都能认识到退化的荒山、荒地上造林能够明显改善生态环境,对控制、降低水土流失有明显的作用,表示愿意参加项目。
但是,部分农户也担心参加项目可能限制对林地资源的利用,可能会对家庭收入产生负面。
林业综合发展项目提供贷款,提供苗木,提供技术培训和其他类型的补贴将能提高他们参加项目的积极性。
大的土地承包户比小规模农农户有更高的参与能力和参与项目的积极性。
(2)对生态经济林的看法
在山西、河北和辽宁三个北方省份,调查农户对生态经济林的打分明显高于纯生态林。
农户愿意栽植“生态经济林”,来提高家庭的收入,同时生态经济林也能为改善生态环境发挥一定的作用。
1.3对不同类型的资源使用者资源使用权益的限制
5省调查了解到的主要资源使用权益制约有以下几个方面:
Ø对退化严重的荒山和荒地,造林以后,为了植被的恢复,可能采取禁止家畜放牧和在3-5年内禁止人为活动的措施,这就意味着,农户在这个保护期内是没有财务收益的。
承包农户必须延长他们造林投资的财务回收期。
这将影响中小规模土地农户的投资积极性。
Ø为了改善生物多样性和保证生态可持续性,林业综合发展项目将对新建(项目内容1)和在退化林地上营建多功能人工林(项目内容2)的树种选择,造林混交模式引进特定的技术要求。
这种技术要求或限制有可能对投资农户,特别是浙江和安徽省的经营林产品的农户在项目执行期内的林业收益产生影响。
1.4古迹和文化遗产的影响和保护
(1)安徽的黄山区
黄山旅游风景区已经被列为世界自然和文化遗产。
黄山区所有项目点均在黄山世界自然文化遗产外围缓冲区的2公里以外。
因此,林业综合发展项目对世界自然文化遗产不会产生影响。
此外,黄山区共有17处古迹,分布在5个乡镇,39个村。
区文化局已经绘制了全区古迹文化遗产分布图,并划分了古迹的等级。
黄山区文化局已经出台了《古迹的保护条例》。
社评期间,区林业局,区文化局,区旅游局已经开了协调会,讨论了林业综合发展项目实施中的古迹保护问题。
黄山区林业局证实,所有的古迹所在地均未选如入项目点。
(2)山西省
根据县级二手数据,山西省的所有县的项目区均没有涉及世界自然文化遗产。
但根据二手数据,晋源区,绛县,偏关,高平和河曲几个县有地方文化古迹。
这些古迹分布涉及45个乡镇,269行政村。
各县林业局已经确认,有古迹的地点均未选入项目造林点。
1.5少数民族的参与和受益
根据县级和乡级二手数据调查结果,5个省的所有69个项目县(林管局)均有少数民族人口。
数据显示,浙江、安徽、河北和山西4省的少数民族人比例口均小于当地总人口的1-2%,并且广泛分布在不同类型的社区,没有少数民族聚集的乡镇和行政村。
但是,在辽宁省的阜新、西丰和义县有蒙古族和满族两个主要少数民族聚集区。
(1)辽宁阜新县的蒙古族
阜新蒙古族自治县是辽宁两个蒙古族自治县之一。
蒙古族人口总数接近16万,占总人口的20.3%。
根据阜新县少数民族委员会和阜新县林业局提供的信息,蒙古族少数民族人口主要聚集在7个少数民族乡镇,蒙古族少数民族人口占这些乡镇人口的35-40%。
据阜新县林业局提供的统计信息,全县参加项目的行政村共有109个,这7个蒙古族人口聚集乡镇共有21个蒙古族人口聚集行政村或自然村参与项目。
7个有蒙古族人口聚集乡镇的山羊的存栏总数为257066头,封山育林面积为19372公顷,总土地面积110174公顷,封山育林面积仅占总土地面积的7.5%。
林业综合发展项目在这些乡镇计划的造林面积为1045公顷,仅占这些乡镇总土地面积的0.41%。
由于这些乡镇的土地资源比较丰富,地方政府在2004年实施封山育林措施后,支持农户采取圈养,因此,林业综合发展项目造林不会对这些少数民族社区农户的畜牧业造成负面影响。
据阜新县民委介绍,在阜新县蒙古族少数民族人口聚集乡镇和村屯,蒙文、蒙语是蒙古族村民之间和家庭日常沟通的语言。
蒙古族人口聚集乡镇的所有小学和中学均开设蒙语课。
阜新县有辽宁省蒙医药研究所,有蒙文报纸,有蒙文电视台,蒙文广播电台。
辽宁省民委每年拨专款保护蒙古少数民族文化,扶持教育和发展,因此,在少数民族聚集区的社区层面很好地保护了蒙古族的传统文化、宗教信仰和民族习俗。
少数民族村的调查发现,蒙古族农户的基本生计特征,户的人均收入,农业和畜牧业的经营特征和土地经营规模已经和汉族农户没有任何差别。
可以说,蒙古族少数民族村民已经完全融入了当地的经济发展,在发展中不存在被边缘的趋势。
(2)西丰县和义县的满族
满族人口几乎分布在辽宁省的所有市县,但是在项目区中,西丰和义县是两个满族人口比重比较大的县,满族人口占总人口的比重达到40-50%,并有满族少数民族自治乡。
历史上,满族人口也主要以狩猎、放牧为生,随着满族人口在北方省份辽宁,吉林,黑龙江和河北等省的迁徙和流动,他们逐渐放弃游牧,开始定居,并改变了草原放牧的生计特征,开始耕种务农。
由于迁徙中改变了生计特征,在少数民族发展优惠政策支持下,满族人口已经完全融入了当地社区。
1.6社会风险分析
根据社评的发现,社评小组对林业综合发展项目的社会风险进行了分析,供项目设计和实施中参考。
(1)大的林地承包农户和小的农户之间发展机会的不同
如前所述,不同农户土地承包量的差别是90年代集体所有荒山荒地拍卖造成的结果。
目前,从技术、投资、土地规模等各方面讲,大的集体山地承包农户比小型,非承包农户的参与项目的能力要高得多。
大的林地承包户比土地小的农户将有更多的机会参加林业综合发展项目。
这种分化可能发生在项目的项目内容1和内容2。
(2)生态保护目标和农户经济目标的差别
从小组访谈打分的结果看,农户参与项目获得资金投资林业的目标主要是提高经济收益。
这个目标和政府与“林业综合发展项目”所确定的生态保护目标明显不同,特别是荒山荒地生态新造林的幼龄抚育期的阶段性禁牧措施,对社区内农户放牧和其他资源利用的限制,会影响农户的生计。
因此必须在项目设计阶段就这两个目标的吻合协调与相关的农户进行平等的磋商和谈判。
(3)贫困户和脆弱群体缺乏参与项目的能力
一般讲,贫困户和脆弱社会群体在社区内拥有很少的土地资源,缺乏技能,缺乏自身投资能力,缺乏社会资本,因此,他们在林业综合发展项目中的参与能力是很弱的。
由于缺乏参与能力,贫困户有可能在项目的执行中被边缘化。
为避免这种边缘化,应该在选择项目农户,发放项目贷款,能力建设中,和组建农民合作组织中制定并实施一套扶持弱势群体的机制。
2.对林业综合发展项目的建议
2.1为不同的项目产出识别目标群体
(1)在集体拥有的退化荒山荒地和沙地上造林(项目内容1),需要磋商和谈判的主要的目标群体应该是已经承包和即将承包这些土地的大规模农户;
(2)在现有林地上恢复、改造多功能防护林(项目内容2)主要磋商和谈判的目标群体因该是林地的现有经营者或承包者;
(3)小规模和中等规模的林地经营农户在社区层面数量大,应该在选择项目户时予以特别关注,他们必须参与磋商和决策;
(4)县林业局,乡林业站的技术人员,村委会、村干部和村民代表也应该成为参与实施项目的目标群体,参与设计,谈判和决策。
也应是能力建设的主要对象。
2.2实施参与式权益人磋商和参与式项目设计
与不同项目内容的相关权益人的参与式磋商和项目设计是保证农户平等和自愿参与项目的前提。
参与式方法将为与不同的利益相关人,如参与项目内容1和内容2的荒山承包农户和有林地承包农户,进行透明的互动的磋商谈判提供一个有效的平台。
参与式设计中,建议采取如下主要步骤:
(1)社区和农户动员
(2)与相关权益人进行磋商和参与式项目设计,就树种,造林模型和后续管护达成共识,现场设计
(3)签署参与项目的协议,公布项目规划的结果
参与式设计的具体方法:
(1)村干部和知情人访谈
(2)农户小组访谈,了解农户的看法和需求
(3)社区资源踏查和资源图的绘制,确定不同造林类型的土地安排
(4)召开村级林业发展规划研讨会,制定项目计划
(5)公示规划结果并获取村民反馈意见
2.3保证少数民族的参与和受益
根据社评的发现,社评小组建议在辽宁省阜新蒙古族自治县的少数民族聚集社区开展参与式设计,以确保少数民族人口的参与和受益:
(1)准确核实在7个少数民族聚集乡镇和其他有少数民族人口聚集的乡镇有多少个参与项目的少数民族村和自然村,少数民族人口数量;
(2)项目设计阶段,参照《参与式设计手册》和《少数民族发展计划》提出的步骤和原则在项目区所有的蒙古族少数民族村屯开展参与式设计,保证他们的自愿参与;
(3)尽管造林项目不会对少数民族的畜牧养殖产生负面影响,为了避免可能的冲突,建议和畜牧部门协商,帮助少数民族畜牧养殖户实施圈养,安排土地进行饲料生产或指定放牧地;
(4)对少数民族人口的赋权和能力建设,保证他们参与项目的规划和实施;
(5)保证少数民族在林地承包和拍卖中的参与;
(6)保证少数民族受益人口在效果监测中的参与;
(7)为少数民族人口提供本民族语言的技术培训,支持少数民族社区的能力建设中;
(8)保证少数民族代表在项目村级实施协调小组中的参与名额和在农民专业合作社中的参与;
(9)林业局加强和县民委的协调和合作支持少数民族发展项目
2.4林业综合发展项目的性别主流化问题
社评的发现表明,林业综合发展项目将为妇女提供发展机会,因为女性已经成为农村主要劳动力。
为保证妇女的参与和受益,社评小组提出如下建议:
1)妇女应该参与林业综合发展项目整个生命周期的所有环节,包括规划,实施,监测评价等等;
2)妇女应该成为所有林业技术培训的主要对象;
3)对于林业综合经营活动,如林下种植中草药,林下养鸡,食用菌生产,其他非木材林产品生产和家庭产品加工等,妇女应该成为项目扶持的主要对象,选择这些项目活动,要和她们磋商;
4)支持项目村的妇女建立她们自己的互助小组和合作组织,联合申请贷款,并尝试小额信贷机制,扶持妇女的创收活动。
2.5社会影响的监测评价
(1)社会影响的监测指标
为保证目标群体的参与和受益,建议开发保证受益人参与并从项目受益的监测指标并将其纳入林业综合发展项目的监测评价体系。
建议考虑以下指标:
⏹参加项目的村、实体和不同土地规模的农户数(参见政策框架);
⏹参加项目并从项目中受益的少数民族户数(参见辽宁省少数民族发展计划);
⏹受项目影响的农户有多少参加了磋商?
占所有受项目影响农户的比例(%);
⏹参加磋商的贫困农户的数量和占贫困农户总数的比例(%);参加项目的贫困农户数及占项目总农户的比例(%);
⏹参加项目并从中受益的妇女的人数及占参加项目总人数的比例(%);
⏹项目实施第5年时,参加项目造林、管护的农户从项目中获得的劳务费总额(元/户);
(2)在林业综合发展项目中建立自下而上、参与式监测评价体系。
社区和农户在监测评价中的参与是参与式监测评价体系的主要特征。
具体步骤建议如下:
a)通过开放式农户访谈和问卷、记录收集试点农户的效果信息;
b)开展小组访谈(包括女性小组),知情人访谈,合作社代表访谈,为项目绩效,受益,收益打分
c)在县级(包括山西的林场),乡镇级开展机构访谈,收集绩效信息
d)分析收集到的定量和定性信息,得出影响和绩效结论,撰写报告并与有关部门,层次分享监测评价信息
1.引言
“林业综合发展项目”是由世界银行资助在中国实施的第八个造林项目。
该项目的目标是通过对森林、土地和水资源的更好利用、管理和保护来提高森林的生态效益和改善环境。
项目将在辽宁、山西、河北、安徽和浙江省的69个县(林管局)实施。
为了进一步核实项目内容,世行于2008年2月21日至3月3日派出了考察团前往辽宁、山西、河北、安徽和浙江省进行实地考察。
2008年3月3日召开了关于此次考察结果的总结会。
作为项目准备阶段一个非常重要的部分,国家林业局世行项目管理中心委托一个独立的专家小组于2008年6月17日至7月15日在5个省选取的14个县的56个村进行了社会评估。
2008年12月24日至27日对辽宁省的阜新蒙古族自治县的三个蒙古族少数民族村进行了进一步的村庄调查。
社会评估的主要目标是确保这个投资项目在设计和实施的过程中能够促进相关利益群体,特别是贫困户、少数民族人口、女性等其他弱势社会群体的参与并使他们受益。
与此同时,社会评估要识别和分析从不同利益群体的角度出发而产生的与土地使用权相关的潜在的社会风险和机遇。
通过社会评估也将建立一套基线调查的数据和信息,为以后进行的影响监测和评估作参考。
社会评估的主要和任务:
(1)通过与相关利益群体的互动式的磋商了解他们对于所选造林土地生态管理做法的看法,就如何通过加强对已退化的生态系统的参与式管理来有效地改善当地的生态条件和土地生产力征询他们的意见。
(2)识别选择适能够使小规模农户受益,既能提高土地生产率又能恢复当地生态系统的项目活动。
(3)对项目区内的少数民族情况进行详细的调查,以核实是否在项目省安徽和河北存在少数民族村和少数民族居住区(符合政策指南OP4.10里对“原住民”的各项指标)并对辽宁项目区内少数民族社区的人口、社会经济结构和文化特征进行描述。
如果根据调查结果证实在项目区确实存在少数民族的社区,那么根据政策指南(OP4.10)的要求,制定一个少数民族的发展计划,其任务包括:
-编制少数民族人口统计数据;
-花足够的时间在少数民族地区,例如辽宁省做少数民族现状调查;
-派一个资深专家到少数民族的一个村庄中进行调查,了解少数民族社区中少数民族人群的状况;
(4)识别项目活动导致的对生计及资源利用造成的限制并建议采取恰当的措施来避免或缓解可能发现的相关影响和风险;
(5)按照政策指南(OP4.11)的要求,识别并避免对项目区内自然和文化遗产可能造成的潜在损害,考虑到这一点,安徽省黄山区将被选作是社会评估的试点县;
(6)为项目的监测评估提供人口普查的基线数据并建议监测指标。
2.社会评估的步骤、任务和方法
2.1社评的步骤和任务
根据上述目标和要求,社评小组按照以下5个步骤开展社评工作:
1.社会评估调查的准备
(1)依据2008年3月签署的项目确定团备忘录中规定的社会评估指导方针准备一个工作计划以备执行此次社会评估。
这个工作计划应与世界银行商定,其内容包括社会评估的主要任务、方法、工具、抽样方式、主要的方法和社评小组人员等的介绍。
(2)为机构调查设计调查问卷和表格,通过关键人物访谈、数据表来收集县级、乡镇级的和村级的二手数据;
(3)收集国家级和省级关于林业发展和相关政策的信息和文件;
2.对所选县的当地调查人员进行社评方法培训
(1)为社会评估方法培训编制一个评估方法培训手册,并作为实地操作指南;
(2)分别于2008年6月16-19日,6月25-27日,7月5-7日在安徽的宁国县,河北的馆陶县和辽宁的阜新蒙古族自治县对67名省级和社评试点县的有关人员进行了社会评估培训。
培训课上主要介绍并练习了社评的步骤和参与式方法;
3.社评的抽样和工作任务的确定
考虑到时间有限和省与县林业局的人力投入,社评集中在根据事先设定的抽样指标选择的社评试点县。
每个县又选取2个试点乡镇,并在每个试点乡镇选取2个试点村来进行社会评估。
在每个村做了4个小组访谈。
根据这个抽样框架,在5个项目省,共选择了14个社评试点县,28个乡镇,56个社评试点村。
在56个试点村,工作了224个小组访谈,有1569个农民参加了社评。
见表2-1
4.社会评估实地调查
社评的重点集中在村级调查和小组访谈。
表2-1介绍了社评试点县、试点乡镇、村和小组访谈数量及参加农户数:
表2-1项目省社会评估试点抽样表
项目省
项目县/林场的数量
试点县
调查乡
镇数
调查村数
访谈小组数
访谈农民数
浙江
5个县
临安,安吉
4
8
32
252
安徽
15个县
黄山,宁国,旌德
6
12
48
330
辽宁
6个县
阜新,西丰
4
8
32
215
河北
17个县
馆陶,武邑,威县
6
12
48
340
山西
24个县、2个林管局
永和,万荣,中阳,左权
8
16
64
432
总计
69
14
28
56
224
1569
由省、县的林业部门和评估专家小组组成的社会评估团队在所选出的项目县、乡镇和项目村收集一手数据和信息,他们的主要活动包括:
(1)在县层面上进行机构调查以分析利益相关者,现在和将来的林地使用权的拥有者,识别该造林项目和林地使用权改革之间潜在的社会冲突;
(2)通过访谈和参考林业政策文件来进行政策评价;
(3)此外,把县里的社会经济统计数据收集和整理到县级的社会经济表格,对从有关部门得到的人口和资源禀赋的相关数据进行整理和收录。
(4)进行乡镇领导的访谈并收集所选试点乡镇的社会经济数据;
(5)入村调查和农户调查:
-通过村庄关键人物访谈来识别村庄内部的利益相关者以及林业综合发展项目和林权改革的影响,收集村级的社会经济数据以填写村级社会经济数据表。
通过农户贫富程度打分排序来确定小组访谈的参与者;
-进行关键人物访谈,对妇女组、贫困户组和有少数民族人口村庄的少数民族组给与特别重视;
-进行农户调查来了解农户在林业生产中的行为、资源管理办法和生计特点;
-进行村庄土地资源踏查来了解林地的植被和利用情况、林木抚育情况和土地利用模式;
5.数据分析和撰写报告
收集到的一手和二手数据由社会评估团队在实地进行记录和整理。
社会评估团队将对数据进行分析、比较并得出相关结论。
社会评估报告也由社会评估团队来撰写。
在撰写报告的过程中世界银行负责官员、咨询专家、项目管理官员必须通过多次会议进行商谈。
2.2社评方法
整个社评过程采用了参与式社评方法。
村级社评调查中采用了下列参与式农村评估中的工具和方法:
1.通过展示和主持进行参与式排序和打分,选择造林模型和树种;
2.选择树种和造林模型的优势-劣势-机会-风险(SWOT)分析;
3.在调查人员的协助下,采用矩阵分析,对项目的影响进行参与式分析;
4.机构调查中,借助提前设计的问题清单进行开放式访谈;
5.村级资源踏查和社区资源图的绘制,诊断现有土地利用模式存在的问题。
3.政策框架回顾
3.1集体荒山荒地的公开拍卖
林权和林地的经营模式一直是林业资源利用和管理的一个关键问题。
在20世纪90年代中期,国家启动了荒山拍卖试点,目的是将集体所有的几乎没有生产力的荒山和荒地通过公开拍卖卖给村里的个体农户,租期为50~70年。
林权改革鼓励了农户在所承包
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