股份合作制企业立法的几个问题.docx

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股份合作制企业立法的几个问题

股份合作制企业立法的几个问题

股份合作制是我国城乡集体企业在改革中的一种新的探索和创造。

它既保留了合作经济的长处,又吸收了股份制的优点,在短短的十几年中,以其特有的优势适应了我国中小企业特别是集体中小企业改革和发展的需要。

然而,股份合作制企业在运行中出现的大量不规范问题严重阻碍了其健康发展。

如果说,在股份合作制的形成初期,可以放手让其自发灵活地创造,那么,在广泛推进并进行实质意义的产权制度改革时,则应总结多年的实践经验,进行理性设计并使其规范化。

其中,最重要、最有效的途径就是把股份合作制企业的运作纳入法制的轨道,明确其法律地位,对其组织和活动中的各种关系进行法律调整。

这对于规范、引导和保护股份合作制健康发展有着极为重要的意义。

一、现行法律依据及其缺陷

股份合作制企业的现行法律依据可分为两大类:

一是全国性的立法文件;二是地方性的立法文件。

全国人大常委会和国务院颁布的全国性的法律依据有三个,一是全国人大常委会于1996年12月29日通过的《乡镇企业法》。

该法虽没有直接规范股份合作制企业,但对包括农村股份合作制企业在内的各类乡镇企业的基本产权关系、管理体制、分配原则以及如何保护、监督和管理等做了概括性规定,为我国农村股份合作制企业的发展提供了基本法律依据。

二是国务院1990年5月颁布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》（以下简称《乡村企业条例》）。

其第6条规定:

“乡村集体所有制企业实行自主经营、独立核算、自负盈亏。

”“可以在不改变集体所有制的情况下吸收投资入股。

”三是国务院1991年9月发布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称《城镇企业条例》）。

其第5条规定:

“集体企业应当遵循的原则是:

自愿组合、自筹资金、独立核算、自负盈亏、自主经营、民主管理、集体积累、自主支配、按劳分配、入股分红。

”国务院颁布的《乡村企业条例》和《城镇企业条例》尽管没有直接提出股份合作制的概念,且法律规范中计划经济的痕迹比较明显,但其中的一些基本原则和规范亦为城乡集体企业改制为股份合作制提供了具有普遍约束力的法律依据。

农业部1990年2月颁布的《农民股份合作企业暂行规定》（以下简称《暂行规定》）和轻工业部、中华全国手工业合作总社1993年3月颁布的《轻工集体企业股份合作制试行办法》（以下简称《试行办法》）是两个部门性的立法文件,直接对股份合作制企业作出了规范。

其效力虽及于全国,但仅对自己所属的行业和部门具有约束力,局限性较大。

地方性法规和政策文件的制定与颁布远比全国性的法规要早。

浙江省温州市人民政府于1987年就出台了《关于农村股份合作制企业若干问题的暂行规定》。

这是我国第一个明确规定股份合作制企业运作的地方规范性文件。

此后,其他各省、市、自治区如上海市、浙江省、安徽省、河南省、江苏省、云南省、福建省、深圳市及广西壮族自治区都先后制定了关于城乡股份合作制的试行办法,主要用以指导和规范本省、市城乡集体企业股份合作制的改造。

上述全国性的立法文件和地方性的立法文件为股份合作制的规范化、法制化提供了初步的法律依据。

但是,股份合作制企业的进一步发展和规范,仅有这些是不够的,现行的法规和政策还存在着一些缺陷和漏洞。

从宏观的角度看,中央落后于地方,至今没有出台全国统一的、有权威性的直接规范城乡股份合作制企业的立法文件。

从新出台的《乡镇企业法》来看,它重点规范的是各类乡镇企业所共有的基本法律关系以及扶持、保护和管理等,内容相当笼统。

甚至各类乡镇企业的类别也没有列出,更没有涉及到企业组织和活动的法律规范。

《乡镇企业法》实质上是一部乡镇企业的促进和管理的法律,根本无法就股份合作制企业的具体组织和活动以及由此产生的各种内外部关系进行法律调整。

从微观方面看,现行法规存在着诸多与股份合作制的实践不相适应的地方,内容明显滞后。

有些地方性的法规缺乏科学依据,前后矛盾,可操作性也较差。

主要表现为:

1.股份合作制企业的法律地位不明确。

《民法通则》、《乡镇企业法》、《城镇企业条例》和《乡村企业条例》均没有关于股份合作制企业法律地位的规定。

《暂行规定》和《试行办法》也仅笼统规定股份合作制企业为一定的经济组织,并未明确其企业法人的地位。

一些地方性法规虽有关于股份合作制企业可以取得法人资格的规定,但效力有限,且内容不明确。

2.关于股份合作制企业运行原则的规定五花八门,缺乏科学性和准确性。

如产权原则、公共积累原则、表决权原则（一股一票或是一人一票的原则）、分配原则等,几乎每个立法文件的规定都有所不同,使人难以把握股份合作制的真正内涵。

3.过多强调国家计划的指导。

在强调必须以按劳分配为主的同时,忽视按股分红。

如《暂行规定》的第2条、第10条和第15条,计划经济的痕迹十分明显。

4.在股份合作制企业中,股东的权利义务如何确定至关重要。

但不管全国性立法文件或地方性立法文件均忽视这一重要问题,没有单独进行明确规定,而只在个别章节中规定股东的收益分配权,这是远远不够的。

5.集体股是股份合作制企业的重要股权,在多数改组的股份合作制企业中占大头,但谁代表集体股行使股权,未见任何规定。

有些立法文件虽然规定股份合作制企业可以设立企业股,并且可占较大比例,但对企业股及其内容的规定均缺乏科学依据。

另外,在股权设置上仅按所有制性质划分,忽视了股权本身的性质。

关于股权结构的规定也欠缺合理性。

二、立法形式的选择

面对关于股份合作制企业的现行法规与实践发展的不适应性,其法律地位的不明确性以及行为的不规范性,人们普遍感到有立法的必要。

但是,在立法形式的选择上却存在不同的意见。

一种意见认为,股份合作制企业不宜单独立法,因为它是一种暂时的、过渡的、非独立的企业组织形式。

可以制定《合作制企业法》涵盖股份合作制企业。

①另一种意见则认为,股份合作制企业可以单独立法,但应将城镇的与农村的股份合作制企业区别开来,分别立法。

目前的立法情况就是如此。

笔者不同意第一种观点。

因为判定一类企业是否可以单独立法,关键在于作为规制对象的这类企业是否具有独立的法律属性。

股份合作制企业在法律性质、产权关系、管理体制、分配机制等方面都具有独特性,因而成为了一种独立的企业组织形式,这就构成了独立的法律调整对象。

因此,股份合作制采用专门立法是完全可行的。

说到合作制立法,笔者认为是必要的。

因为我国多种生产、供销、信用、消费合作社大量存在,一直没有正式立法,客观上需要制定法规加以规范。

但是,合作制与股份合作制毕竟是两种不同的组织形式,其内涵、性质、目的和运行原则均不一致,不宜用一部法规进行调整。

同样,公司法、合伙法也无法就股份合作制进行法律调整。

在第二种观点中,分别立法的建议考虑了城镇集体企业与乡村集体企业实行股份合作制的不同之处,有一定的合理性。

但把股份合作制立法搞成两个部门性法规,其权威性、全局性不足、缺乏宏观的思考,损害了公平竞争的统一性和企业法制的一体性。

试想,一部城镇股份合作制法和农村股份合作制法究竟有什么本质上的区别?

法律地位和调整对象有什么不同?

难道城乡股份合作制企业之间真有一条不可逾越的鸿沟吗?

这些都难以找到合理的法理依据。

笔者认为,股份合作制企业应专门立法且统一立法,这样做摒弃了按所有制性质的传统立法方式,也避免了按行业和部门归属立法的弊端,符合市场经济法律调整的一般要求。

借鉴国外企业立法的通例,按企业组织形式和财产责任形式立法应当是我们选择的方向。

有人认为制定统一法律的时机尚不成熟。

对此,笔者有不同看法。

立法应该反映现实并服务于现实,这是理所当然的。

但立法的超前性指导意义也是重要的。

目前我国采用“先改革后立法”的立法思想和技术已被证明是弊大于利。

所以,笔者建议采用“边改边立”的方式。

如果立法与实践发展不相适应,还可以修正。

股份合作制企业法是单行企业法,而非基本法,只要具有相对的稳定性即可。

公司法经历了几百年的发展历史,可谓较成熟和完善,但仍要不断修改以适应实践的需要。

另外,统一立法会不会对各种类型的股份合作制企业规范不周,或规范的程度太高,实践接受不了?

笔者认为,只要把握好原则性和灵活性的关系,是可以解决这些问题的。

至于城镇、乡村和国有小企业实行股份合作制的一些不同做法,既可以在统一立法中注意规范,也可以通过制定实施细则给予补充。

基于上述种种理由,我们认为对股份合作制企业实行专门的统一立法是目前应选择的较好的立法形式。

建议由全国人大常委会授权国务院先制定一个统一的《股份合作制企业条例》,待股份合作制发展成熟,再由全国人大常委会制定《股份合作制企业法》。

三、立法的目的和指导思想

股份合作制企业立法的目的应从以下三个方面考虑。

1.加强股份合作制企业规范化,促进其健康发展。

立法通过确立股份合作制企业的法律地位,促使其成为真正自主经营、自负盈亏的法人实体,得到民法的确认和保护。

立法应把股份合作制企业的组织和活动纳入法制轨道,通过规定企业财产制度和经营活动原则,规定企业的管理体制和分配机制,明确企业及经营者在法律许可的范围内享有的权利和承担的义务以及责任,从而使企业组织和活动规范化,内部责、权、利统一,形成激励和约束机制,保障企业顺利地、健康地发展。

2.深化集体企业改革,鼓励和引导集体企业以及国有小型企业向股份合作制方向转化。

实践中,数量最大的是由集体企业改造而成的股份合作制企业。

股份合作制具有的产权明晰、机制灵活、风险共担、利益共享、适用广泛等优点,与我国现阶段大多数城乡集体企业和国有小企业的生产力发展水平、管理水平及认识水平相适应,是实现政企分开,转机建制,提高经济效益的有效途径。

立法时应充分考虑股份合作制这方面的重要意义,对集体企业和国有小型企业进行股份合作制改造所产生的特殊权利和义务关系以及独特的产权关系、组织原则给予明确的规定。

3.保护股东、企业和债权人三者的合法权益。

股份合作制企业的重要特点是劳动者和所有者合一,他们的生计和事业均系于企业之中,风险较大。

立法只有对股东权益进行充分、切实可行的保护,才能使他们真正“入股入心”。

现行一些规定的缺陷是股东的权利规定不明,保护不周,导致实践中侵犯股东权益的事件增多。

立法应规定禁止任何单位和个人以任何形式或借口平调、侵占、无偿使用股份合作企业的资金、设备、产品、劳力等。

企业有权抵制来自行政机构的任何不合理摊派。

围绕股份合作制企业立法的目的,笔者认为,立法的指导思想既要符合企业立法的一般原则,又要充分考虑股份合作制企业的特殊性。

具体应遵循以下几个原则。

1.股份合作制企业法应制定成一部企业组织法和活动法,而非管理法。

股份合作制企业法作为一部企业组织法,应规定股份合作制企业的法律地位及其设立、变更、终止、清算等事项;规定该企业的组织机构及章程、成员与企业的法律关系;规定股份及其流转,财务及分配。

股份合作制企业立法的指导思想不是给企业套上各种枷锁,而是通过组织法,最大限度地使股份合作制企业成为符合市场经济要求的、自主经营的、开放的经济实体。

股份合作制企业的立法应以组织法为主,以活动法为辅。

但更重要的是应避免管理型立法。

我国企业立法传统上总是考虑国家如何对企业进行管理和控制,在法律中设立大量的管理性规范,表现为程序性条文多,而权利性的条文少。

在此观念下立法,会导致各部门尽量用法规去扩充自己的地盘,这与把企业推向市场这一主导思想是背道而驰的。

2.强制性规范与任意性规范相结合,不宜以强制性规范为主。

众所周知,公司法律规范主要以强制性规范为主。

股份合作制企业在社会经济生活中不像公司那样占主导地位。

再者,股份合作制企业的一些理论和经验还不太成熟,有待于进一步检验,强制性规范过多,会阻碍其发展。

因此,在股份合作制企业立法的技术上,不宜采用以强制性规范为主的立法模式,而应根据股份合作制企业灵活性、多样性的特点,坚持强制性规范和任意性规范相结合的指导思想。

3.既要与实践相结合,又要有一定的超前性。

目前,人们对股份合作制企业立法的讨论,仍过分强调先经济实践,后立法总结。

许多法学家指出这种立法指导思想的弊端很大。

立法是一项创造性、主动性很强的工作,应深入研究其调整对象,将科学的预见写成法律条文,为改革、为未来指明方向,这就是立法的超前性。

股份合作制企业的立法,只要确立了企业的发展方向———适应现代市场经济要求的中、小型企业制度,清楚地界定它的内涵———股份合作制有机结合形成的企业组织形式,那么,立法者就可以确立其基本制度,并对一些规则进行科学的预见。

比如,股权流转问题还处于萌芽状态,缺乏成熟的或成功的经验,但股权的流转又是必须的,是企业发展的趋势。

立法者应合理预见其发展态势与要求,规定股权流转的条件、程序,引导其在实践中发展。

若立法没有超前性,那么一旦制定出来,往往会跟不上实践的发展,滞后性便显现出来了。

4.立法应具有较强的可操作性。

从现行关于股份合作制企业的立法文件看,大多数过于笼统,可操作性差。

有人认为,较“粗”的框架有利于适应各地的不同情况,为改革留有余地。

然而,过于原则的规定一方面被用于回避矛盾,不利于解决问题;另一方面,应该具体规定的却没有规定,使有些条文缺乏应有的操作性,失去了法律的作用。

此外,股份合作制企业大多数是城乡集体企业改造而成的,或是农民自愿组合新建的,法规适用的具体对象文化层次相对较低。

明确、可操作、通俗易懂的法律规范才能更好地被他们掌握和运用。

因此,笔者主张股份合作制企业立法要避免过于原则和笼统的毛病。

在股份合作制企业的组建条件和程序方面、组织机构及组织章程的内容方面、股权的设置和转让方面、股东的权利和义务方面、法律责任方面等都要增强可操作性。

四、立法的具体构想

股份合作制企业立法应依据上述立法目的和指导思想来进行。

笔者主要从法的名称、调整对象、法律地位、框架结构等方面来构想。

1.法的名称

法的名称直接表明了法规制的社会关系的性质和法规制的角度、重点和方法。

因此,选择适当的名称不是毫无意义的。

股份合作制作为一种新型的企业组织形式,规制的重点又是这种企业的组织和活动。

因此,选择“股份合作企业法”比“股份合作制法”更准确、贴切。

有人建议选择“股份合作公司法”以作为国家公司法体系的一部分。

②目前,深圳市制定的《深圳经济特区股份合作公司条例》已采用这一名称。

笔者认为,采用“股份合作公司法”的名称不妥。

其主要理由是公司制（股份制）与股份合作制在内涵和运行机制上不一样,是两种不同的企业组织形式。

而且我国《公司法》已明确规定公司只限于两种类型:

有限责任公司和股份有限公司,不宜在《公司法》之外另设公司类型。

另外,实践中,人们往往把股份制与股份合作制相混淆,③采用“股份合作公司法”的名称,更易使人们把股份合作制误认为是股份制。

因此,采用“股份合作企业法”的名称更适当。

2.调整对象

调整对象是立法的核心问题,它揭示了立法调整的因特定主体活动所产生的特定社会关系,也是一法区别于另一法的基本标准。

股份合作制立法的前提也必须确定调整的对象是什么。

根据股份合作制企业的本质和特点,其立法的调整对象应着重三方面的关系。

（1）股份合作制企业的内部组织关系

股份合作制企业法以组织法为主。

因此,立法应主要调整企业内部组织关系。

它包括:

股东与企业之间的关系、股东之间的关系、企业组织机构的相互关系、企业的分配关系等。

（2）股份合作制企业的一部分对外经营关系

股份合作制企业从事生产经营活动必然要与第三者发生财产关系和人身关系。

这类关系涉及的范围很广。

其中一类是企业作为民事主体从事各种商事交易与第三人发生的财产或人身关系,如买卖、运输、信贷等关系,这些归民法调整。

另一类是股份合作制企业基于自身的特点而与第三人发生的财产和人身关系,如股份的转让等,这些应由股份合作制企业法加以调整。

（3）企业与国家行政主管机关之间发生的社会关系

股份合作制企业在设立、变更、解散及清算的活动中,与行政机关不可避免地要发生各种具体的行政关系,包括企业与主管机关的审批与业务指导关系,与工商行政管理机关的登记管理关系等。

这也是股份合作制企业法的调整对象之一。

3.法律地位

目前,有关股份合作制企业法律地位的理论研究非常少。

从实践中看,工商税务部门乃至司法部门对股份合作制企业法律地位的认识不一。

有的认为它类似于合伙企业,把它当作私营合伙企业对待;有的认为它介于个人合伙和集体企业之间,其法律地位存在着合伙组织和集体企业法人两种可能。

笔者通过对股份合作制企业的内涵、类型和特征的研究后认为,上述两种观点或做法都不符合股份合作制企业的本质特征,也无助于股份合作制企业的发展,我们应在法规中明确规定股份合作制企业的法人地位。

股份合作制企业成立的首要条件是必须符合法人的条件,其次才是遵循股份合作制本身的组建原则。

而一旦登记为股份合作制企业,即取得法人资格。

这样做的理由有两个:

一是从股份合作制企业的本质特征看,不管是改组型还是新建型,也不管是城镇的还是乡村的股份合作制企业,其内部均有完整的组织机构和组织章程,能以自己的名义对外从事生产经营活动。

在内部财产关系上,企业成员的财产与企业财产是分离的,企业对全部投资财产有独立的支配权,并能够以自己经营管理的全部财产对外承担民事责任,与合伙的财产关系有本质区别。

这些特征完全符合法人制度的要求。

二是股份合作制企业的发展要求明确其法人地位。

现实中的股份合作制企业作为独立的经济实体,只有明确其法人地位,才能明确其组建的条件和程序,明确其管理和监督的范围;才能以自己的名义独立享有权利,承担义务,并以自己的名义起诉和应诉,从而成为实体法和程序法上的独立民事主体。

也只有明确其法人地位,才能明确其对外所负的有限责任。

这样,投资者只以自己投入的财产对企业负责,可以减少投资风险,推动投资的增长,促进股份合作制企业的迅速发展。

明确了股份合作制企业的法人地位,那么立法中应注意有关企业的设立条件和程序、资本制度、组织机构的设置以及企业的变更、解散和清算都必须与《民法通则》有关法人制度的规定和《企业法人登记管理条例》相协调。

②③参见金纪林:

《乡镇企业承包制的完善与培育》,《乡镇经济研究》1993年第6期,第12～13页;卢文兵:

《关于股份合作制若干问题的探讨》,《内蒙古财经学院学报》1994年第2期,第22～24页。

参见孔祥俊:

《股份合作企业的法律机制》,《法学研究》1994年第1期,第48～55页。