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土地财政的效应分析中国土地学会
“土地财政”的效应分析
赵国玲胡贤辉
摘要:
由于分税制改革,导致地方政府财权缩小而事权范围扩大,因此地方政府想到了以地生财,产生了“土地财政”。
“土地财政”虽然实现了地方政府自身利益的最大化和城市化进程加快的业绩,但是“土地财政”也产生了负外部效应,导致农民“失地”又“失业”,地方政府“届际”之间的不公平等问题,因此要消除“土地财政”负外部效应,要从明确集体土地所有权,允许集体土地所有权流转;土地出让金逐年征收;逐年制定征用农地和批租的指标等几方面入手。
关键词:
土地财政负外部效应内部化
一、“土地财政”产生的原因分析
1994年税制改革以前,地方政府的财政收入主要来源是税收收入,随着1994年分税制改革以后,税收收入在地方财政收入中的比重明显下降。
随着财政收入比重的下降,地方政府的事权支出范围却越来越大,地方政府的负担也越来越重。
目前的现状是,中央财权大概占了六成以上,地方占不到四成,但从实际支出看,中央占不到四成,地方支出大概六成,地方政府财源不足就想到了卖地,土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源,成为政府财政支出的保障。
根据30多个城市的统计,从获取土地的成本到出让土地的收益,平均是18倍(中国土地学会在“健康城市化与城市土地利用”研讨会的会议综述)。
因此产生“土地财政”是理所当然和情理之中的现象。
“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展(徐德富,涂云龙2007)。
“土地财政”主要包括四方面的内容:
一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入,是“土地财政”中最大的一项;二是地方通过出让工业用地,来招商引资,以此来带动地方经济的发展;三是扩张城市规模,促进建筑业和房地产业的发展,带动地方税收收入的增加;四是以土地作为抵押获得银行贷款。
(一)现行财政体制“收缩财权”的政策
1980年到1993年我国实行了各种形式的分级包干财政体制,该体制是在划分收支、分级管理体制的基础上建立起来的,是对原有体制的重大突破。
在进一步明确中央与地方收支范围的前提下,地方预算的范围有所扩大,地方收支自主支配、自求平衡,扩大了地方财政的职能。
地方政府除了为国家组织财政收入的职能外,还要通过财力分配发挥经济调控职能。
初步形成了激励与制约相结合的机制,且这种制约是双向的,即中央与地方财政自求平衡,地方不能再向中央伸手要钱,中央也不得随意挤占地方收入。
随着市场经济体制的确立,财政包干体制固有的弊端日趋显现出来。
中央财政收支很难平衡,中央财政赤字逐年扩大,不利于中央宏观调控能力的加强。
1993年之前,地方财政收入占全国财政总收入的比重高达77.98%,是分税制改革的重要原因。
1994年的分税制改革,主要目的在于矫正1980年以来的财政包干制度造成的中央财力不足的状态。
伴随着国家税收体制改革,将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央,把一些与地方经济和社会发展密切相关以及适宜于地方征管的税种划归地方,同时把收入稳定、数额较大的税种设为共享税。
1994年的分税制改革总体是弱化了地方政府财政收入能力。
2005年中央财政收入占全国财政收入的比重为53.79%,地方财政收入占全国财政收入的比重为46.21%。
因此目前的财政体制是1994年分税制改革财权上收的结果,由于中央政府财权上收,导致地方政府财政收入锐减。
(二)地方政府事权范围的扩大
在中央政府财权收缩的同时,地方政府在事权方面反而扩大了。
中央把更多的事权下放给地方,比如支持技术创新和技术改造等优惠政策、支持义务教育计划等等。
这些对于整个国家的未来发展有突出作用的事情却要由地方政府来承担其支出。
另外随着我国的改革开放和经济快速发展,我国进入城市化快速发展阶段。
城市基础设施需要大量的投资,但受制于基础设施的地域公共物品特性,地方政府无法退出基础设施建设领域,而对城市基础设施进行建设需要相应的财力作保障。
随着地方政府事权范围的扩大,其财政支出的比重也在迅速增长。
2005年中央财政支出占全国财政支出的比重为28.66%,地方财政支出占全国财政支出的比重为71.34%。
(三)现行农地征用补偿办法
按照现行的《土地管理法》规定,政府征地,要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。
土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6倍至10倍,安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4倍至6倍,而且年产值以土地的原用途为依据,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍的上限。
笔者认为征地补偿费过低体现在以下几方面:
一是作为年产值是以土地的原用途为依据。
而土地最原始的用途就是种植粮食作物,而种植粮食作物是所有种植的农作物中收益最低的;二是对于农民的补偿与城市拆迁户相比。
城市拆迁户补偿目前按照相互协商的价格来确定,依据拆迁户的意愿来行使,而征用农地是国家的强制行为,农民的意愿根本得不到体现,也不过多考虑农民失去土地以后的生活保障问题;三是土地对于农民来讲不但有获得收益的能力而且还有社会保障的功能,而失去土地以后,农民连最起码的保障也失去了;四是从补偿费与政府土地出让金对比,从政府收入的角度来看,政府将农民的土地征用后,或者是搞工业协议出让或者经营性用地的招拍挂,政府无疑获益匪浅。
周飞舟调查后在其文章中写到:
尽管对政府来讲所征土地有20%要作为公共用地,而且60%的工业用地在考虑开发成本后基本以成本价出让,然而工业用地的协议出让有18万元,经营性用地的招拍挂更是高达每亩100万元,但政府给农民的补偿是每亩3万元,这无疑是“过低”了。
(四)土地供应及征用的政府垄断
在计划经济时期,国家依靠土地征用取得集体土地,并通过行政划拨方式安排给建设用地者无偿无限期使用。
改革开放以来,我国基本上也沿用了集体土地国家征收取得制度。
也就是说,只有国家可以为了公共利益需要,依照法定程序将集体土地转为国家所有,并给被征地的农村集体和个人补偿和安置,地方政府拥有对农地的垄断购买权,由地方政府向用地需要者供地。
这种土地供应和征用的政府垄断,导致土地市场上只有一个收购者和供应者,征用多少,以什么价格征用,供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。
这样必然导致地方政府为了自身利益最大化,低价征地而高价出售土地使用权,这样地方政府在两方面都可以获利。
任何一个理性的地方政府都会这样做。
以上几方面从法律和体制层面而筑成了地方政府“土地财政”的强大后盾。
二、“土地财政”的效应分析
“土地财政”的产生,弥补了地方政府财政支出的不足,导致地方政府自身利益达到了最大化,也促进了城市化进程的加快。
但是,由于“土地财政”行为,导致农民既“失地”又“失业”,也导致对未来各届地方政府形成了事实上的不公平。
因此“土地财政”在有其正效应的条件下也产生了负外部效应。
(一)“土地财政”的正效应分析
1、地方政府自身利益最大化
分税制改革以后,导致地方政府的财权缩小,1993年地方政府的财政收入占全国财政收入的比重高达78%,而在分税制改革的当年地方财政收入占全国财政收入的比重就只占到44.3%。
地方政府负有为管辖范围内的居民提供公共服务及解决当地民生的职责,而且县(市)级以上政府基本设置与中央一样的机构,也有与中央几乎一样的财政支出项目。
在中央与地方的财政收入划分以后,而地方政府的事权范围又很大,因此导致地方政府为了追求自身利益最大化,在支出刚性的条件下,必然要寻找相应的增收途径。
地方政府在可操作的范围内寻找增收的途径:
首先是增值税的共享部分和由中央负责的出口退税部分,如果增加此项收入,地方政府只能加大招商引资、加大投资上项目的力度,以此来带动经济的发展,使GDP增长以便增加地方政府财政收入;其次,扩大地方可享受的收入来源。
如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等,这些大部分与土地有关,而且在国家加快工业化、城市化进程的号召下,因此有理由大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁,不断扩张城市规模、发展城市建筑业和房地产业,以地生财。
一些地方政府的土地收入占地方财政收入的比重高达70%,由此可见一斑。
由于“土地财政”的产生,挽救了地方政府的财政危机,也使经济发展得以顺利进行。
否则我国的分税制财政体制很难维持到现在。
2、促进城市化进程加快
在地方政府实现自身利益最大化的同时,也加快了我国城市化进程的步伐。
因为在地方政府扩大招商引资、投资上项目、发展建筑业和房地产业的同时,客观的促进了我国城市化进程的加快。
如果光靠中央政府的投入来加快城市化进程,估计只有我国少数的几个大城市能够发展起来,而全国的城市化进程速度肯定会比现在慢的多。
政府出让的土地分成三大类,公益性用地、工业性用地和经营性用地。
对于公益性土地出让,政府要对其进行基本的开发。
工业性用地,地方政府为了招商引资,需要进行“三通一平”“五通一平”或“七通一平”,这些都需要政府进行基本建设的投入。
政府有很大一部分资金要进行城市公益性基础设施的投资和建设。
据国务院发展研究中心课题组的调查,现行地方政府征来的土地基本上是这样分配的:
30%--40%左右用做基础设施、道路、学校等公共目的用地;30%--40%左右为工业用地;另外大约30%用于商业和住宅用地。
而通过对这些土地基础设施的投资和建设,加快了城市建设的步伐,促进了城市化发展的进程。
2004年地方政府在财政支出中,基本建设支出为2093.7亿元,占全国财政支出的比重为60.91%,在工业、交通和流通部门支出为277.9亿元,占全国财政支出的比重为75.47%,城市维护建设支出为1061.92亿元,所占比重为100%。
从地方政府出让土地的分配和在城市建设过程的投资和建设来看,“土地财政”为城市化的发展做出了突出的贡献。
(二)“土地财政”负外部效应分析
1、农民“失地”又“失业”
由于地方政府有增加财政收入的主观偏好,而国家的制度设计又为其创造收入提供了可能,因此导致地方政府热衷于征收农地。
根据30多个城市的统计,从获取土地的成本到出让土地的收益,平均是18倍。
如此丰厚的收益,谁都抵挡不住诱惑。
因此导致地方政府大量征用农地。
大量征用农地的后果是大量失地农民的存在。
而土地对于农民来讲,不但能为其带来收益,而且具有社会保障的功能。
据《人民日报》披露:
“目前,全国失地农民总数估计在4000万人,每年还要新增200多万人”。
按照《全国土地利用规划纲要》,2000年到2030年的30年间,全国占用耕地将超过5450万亩。
一般情况下每征用一亩农地,就伴随着1.5个农民失业,按此来推算,我国失地农民群体将从目前的4000多万人激增至2030年的1.1亿。
据专家保守估计,这其中有5000多万农民处于既“失地”又“失业”的状态。
大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。
地方政府征用农地按土地原用途给予补偿,而且是按国家规定的标准进行补偿。
其中土地补偿费属村级所有,由农村集体经济组织或村民委员会管理;安置补助费原则上落实到个人,但很多集体经济组织或者村委会都动员农民参加养老保险和社会保险;地上附着物和青苗补偿费支付给农民个人。
从农民得到的补偿和国家出让土地的收益来看,二者之间的收益悬殊太大了。
农民的补偿费有的地区每亩1--2万元,有的地区2--3万元,而失去土地的农民既要解决住房问题,又要解决吃喝问题,还要解决孩子的上学问题,从收入和支出的对比来看,农民的补偿费确实太低了。
而目前的现状是就是如此低的补偿费农民也不一定全部拿到,因此对农民来讲更是雪上加霜。
2、地方政府“届际”之间的不公平
每届地方政府为了自身利益最大化,必然大量征用农民土地,之后再大量出让土地。
地方政府的这种短视做法,不但对农民利益造成重创,而且对未来各届地方政府来讲也形成了事实上的“届际”之间的不公平。
“届际”之间的不公平不仅包括收入的形成而且包括出让土地数额。
首先从地方财政收入的形成上来讲,现任各届政府大量出让土地而获得收入,而且土地出让金一次性收取,出让年限最长的有70年。
实际上是一次性预收了未来若干年的土地收益总和。
而当我国城市化进程速度放慢以后,未来各届地方政府不能再靠出让土地获得收入的时候,收入不能保证支出如何保障?
如果不改变目前的财政收入和支出体制,怎样维护城市建设和政府的正常运转?
而面临的现实是收入让现任各届政府用光了,而城市的基础设施和其他各项支出却要经常性发生,而支出要由未来各届政府来支付,因此形成目前收入与未来支出上的不公平;其次从土地出让数额上来讲,目前的地方政府大量征用和出让土地,而我国的耕地可供出让的数量毕竟是有限的,因为要保障十几亿人的吃饭问题,因此不可能无节制的征用农地,那么当目前征用的农地多时以后征用的数量必然要减少,因此导致未来各届地方政府没有可供出让的土地,这样对未来各届政府是最大的利益剥夺。
三、“土地财政”负外部效应的内部化途径
“土地财政”产生的负外部效应,对未来的经济发展、社会稳定以及城市化进程造成了不良的后果,因此我们要从法律层面和体制层面来共同解决,才能使“土地财政”的负外部效应内部化。
(一)明确集体土地所有权,允许集体土地所有权流转
国家虽然确认了集体土地所有权,但只是从名义上确认了所有权。
其实目前的集体土地所有权是残缺的权利束。
在产权理论中,所有权是其他各项权利的基础,其他各项权利都是由所有权派生的,包括占有、使用、收益、处分等权利在内的一系列权利。
因此从我国目前集体土地产权范围来看,集体土地所有权并不完整。
由于集体土地产权不完整,而给地方政府以可乘之机。
因此消除“土地财政”的负外部效应,首先就要明确集体土地所有权,使集体土地所有权成为一个完善的产权体系,允许集体土地所有权流转,这要从国家法律层面来解决。
从地位上来讲,集体土地所有权同国家土地所有权是地位平等的,而且其内涵也应该相同的。
国家土地所有权国家作为所有者能充分体现其所有者的权利,而却要制约集体土地所有权,这显然是不公平的。
如果国家限制集体土地所有权流转,是从保护耕地的角度出发,那大可不必采用限制所有权流转,可以像美国土地管理法一样,限制土地用途和审批来保护耕地,这样可操作性更强一些。
允许集体土地所有权流转,可以更充分体现农民的权利,也防止土地征用过程中农民处于弱势地位。
让拥有集体土地所有权的农民真正拥有土地的收益和处置权利,让土地发展权通过市场交易在发展主体之间得以转移。
这样地方政府就不能再侵害农民的利益了,农民也不至于既“失地”又“失业”了。
(二)土地出让金逐年征收
按照现行法规规定:
土地使用权出让的最高年限分别为:
居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。
目前我国土地出让金是地方政府将40年或70年累计的地租采取了一次性收取的办法。
这样地方政府就热衷于出让土地,因为收益一次性收取,而支出却由本届政府支配。
而土地出让金是形成“土地财政”的最大的部分。
改革土地出让金一次性收取,采用逐年征收的办法,这样不但制约了地方政府组织“土地财政”收入的想法,而且随着经济的发展,土地租金会随着土地区位和土地成熟程度而提升,而未来各界地方政府也能够分享土地增值的收益,不至于各届地方政府贫富不均、苦乐不均。
这样也有利于地方经济的长远发展。
(三)逐年制定征用农地和批租的指标
在目前的土地批租制度下,土地出让金和各种税费一次性收取,在客观上刺激了房地产开发商囤积土地等待升值的欲望,造成了土地资源的闲置浪费。
中国人民银行《2004年中国房地产金融报告》中指出,开发商手中掌握已出让土地,并没有及时转化为市场有效供应。
全国2004年土地购置面积和土地开发面积差额达到20044.5万平方米。
另外有些地区随意批租土地,5年竟用完了10年用地指标,造成了土地资源的大量流失。
因此土地管理部门要利用手中的权利,首先从土地供应上,制定各地每年征用农地的数额指标,各地不能突破相应的指标限制。
从源头上控制土地资源浪费现象的发生。
这样不但保护了农地而且也提高了城市土地的利用效率。
其次,制定每年城市土地批租的数额指标,不能无限制的批租土地,只要开发商有需要就批租,最后会成为开发商牵着政府的鼻子走,使政府处于被动地位。
由于有供地数额的限制,政府就可以享受土地增值收益,而开发商也会集约利用土地。
采取这样两种途径既限制了地方政府组织“土地财政”收入的能力,又使各地合理利用已征用的土地,提高原有土地的利用效率,对城市土地进行挖潜利用。
只有内化“土地财政”的负外部效应,才能保证国家城市化进程的顺利进行和社会的长治久安。
因此国家要从法律和体制层面共同改革,来消除“土地财政”的负外部效应。
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