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城市数字化解析
第8讲
城管执法与市民群众心手相连
说起城管执法,大家马上就会联想到无证摊贩,说”城管城管”就是管管马路上那些无证摊贩的。
无证摊贩确实是我们执法工作中的一项重要内容,但不是我们的全部管理范围。
其实,除了无证摊贩,任何一个市民,只要你生活在这个城市中,都有可能成为我们的管理对象。
比如,你在马路上乱吐了一口痰,乱扔了一个塑料袋,我们要管;你养狗不办证,开店占了人行道,我们也要管;你在家里乱搭违章建筑,我们更要管。
可以说,我们的管理基本覆盖老百姓的衣食住行各个方面。
那么,我们为什么要去管理这样那样、形形色色的违法行为呢?
目的只有一个,就是通过管理、执法,制止、制裁少数人的违法行为,最终服务于全体市民,为大家创造一个整洁、优美、舒适的生活和工作环境。
所以,我今天讲课的题目就是《城管执法与市民生活》,主要讲三个问题。
一是讲述城管执法工作与普通市民的生活到底是什么样一种关系;二是说说城管执法到底怎样在服务市民,使大家对城市管理工作的酸甜苦辣有一个更好的了解;三是谈谈市民如何参与到城市管理工作中来,真正做到“人民城市人民管,管好城市为人民”。
首先,讲第一个问题:
城管执法与市民生活息息相关
讲这个问题前,我们先要搞清楚几个概念。
1、城市、城市管理、城管执法的概念和相互关系。
1)城市。
城市的产生大约已有几千年的历史。
我们人类最初的生活形式都是自然经济,自产自销。
随着经济的发展,相互交换的需要,慢慢形成了集市。
再后来,为了保护集市和逐渐增多的财富,人们就开始修筑城墙,出现了大大小小的城市。
所以,城市是人流、物流、资金流、信息流的集中地,同时也是各种问题和矛盾的集聚地、爆发地。
人类社会与自然环境之间存在矛盾,既要发展人类文明,也要保护好环境,实现可持续发展;人类社会内部存在更加错综复杂的矛盾,如经济发展与社会发展要相互协调,要物质文明、精神文明、政治文明三个文明一起抓;社会各阶层要相互妥协,管理者出台一个政策时,不能只考虑强势群体,还要照顾弱势群体。
从城市的形成和发展过程来看,我们可以下这样一个结论,就是先有“市”再有“城”,而有“市”必然会有“城”。
2)城市管理。
从现代城市的管理内容来说,广义的城市管理涵盖保护自然环境、发展经济、发展社会等内容,城市政府的所有管理行为都可以称之为城市管理。
而我们通常所说的城市管理是一个狭义的概念,主要包括城市基础设施运行、市容环境与秩序、城市规划和建设等内容。
从部门来说,主要涉及建委、城管办、规划局、城管执法局、环保局等部门。
历史上,城市管理的出现基本上是与城市的形成同步的。
最初的城市管理人员叫做“戍”或者是“卫”,管理任务比较简单,要求不是很高,它也不是一个独立的部门,可以由综合性的一个部门来兼顾这个职能。
但随着社会经济的发展,社会分工细化,城市管理要求越来越高,管理任务逐渐繁重,慢慢就出现了独立的城市管理机构。
我个人认为,城市管理永远是一个相对平衡的观念。
因为城市管理是一个不断螺旋式前进和发展的过程,它遵循着“出现问题——解决问题——出现新问题——解决新问题”这样一个规律。
也就是说,这个问题消除了,又会出现另一个新的问题;同一个问题,下次可能会以另一种形式出现。
虽然城市在不断发展,城市管理的水平在不断提高,但基本上不可能存在一个城市什么问题都没有这样的状态。
我们可以举一个例子来说明。
以前,建筑工地的围墙上、公交公司的站牌上,甚至马路上,到处都是做假证、做假文凭的违法者乱涂写的号码,老百姓都很痛恨,我们称之为城市“牛皮癣”问题。
去年以来,通过城管执法、环卫、公安等几个部门的努力,采取了清“现场”、抓“现行”、端“窝点”、截“追呼”等手段,城市“牛皮癣”得到了明显遏制,但还没有彻底根治。
过去它主要用贴、涂、写、喷这几种方法,现在它也在不断“与时俱进”,采用先进技术,比如给你发短信,在网上论坛BBS上做广告,管理起来难度更大。
说到这里,我们又可以再下一个结论,就是城市管理因城市出现而出现,随城市消失而消失。
先有了城市而后才有城市管理,而只要有城市存在,必然会有城市管理存在。
我们不难想象,一个结构庞大、内容复杂、矛盾交织的城市如果没有人管理,会有什么样的糟糕局面。
3)城管执法。
城市管理是一个审批控制、过程监管、执法处罚融为一体的系统工程。
具体构成可以划分为立法规划(确定目标)、审批许可、收费服务、检查处罚这样几个部分。
作为我们城管执法局,主要是行使行政处罚职能,就是当出现违法行为时,我们就要负责对违法当事人进行检查、调查取证,如果违法事实清楚、证据确凿、处罚依据充分,我们就要对他实施警告、罚款、吊销营业执照等行政制裁措施。
也就是说,我们执法局的主要职能就是实施行政制裁措施,你违法了,我们才能采取措施,而且这个措施必须限定在法律明文规定的范围内。
城管办、规划局、园文局、环保局等部门,分别是市容环卫、城市规划、城市绿化、环境保护等城市管理方面的行政主管部门,行使立法规划、前置管理、审批许可、收费服务等除了行政制裁以外的其他管理职能。
总的来说,要搞“清楚城”城管执法局、城管办等等到底是怎么回事,可以拿“踢足球”来比喻。
主管部门在整个管理流程中的位置相当于足球场上的前锋、中场,主要在前面攻防,城管执法局则相当于守门员,主要负责把好最后一道关。
所有管理部门联合起来才能组成一个完整的球队,形成一个有效的管理系统。
为更好说明这个问题,我再举一个养犬的例子。
根据《杭州市限制养犬办法》规定,养狗必须办证,否则就是违法养犬。
在对这个管理过程中,城管办是养犬的行政主管部门,城管执法局是违法养犬的执法部门。
你要养狗,首先要符合有关条件,然后必须到城管办申办许可证,每年向他们交一定的管理服务费。
你领了证,又按规定遛狗,一切就平安无事。
如果你没有办证,就进入到城管执法处理的范围,那就对不起,我们不但要没收你的狗,还要处以3000元的罚款。
过去,由于办证的费用较高,很多人养了狗没有去办证。
对此,我们一直提出要转变管理理念,改“高额限养”为“低额规范”。
这个理念现在已被立法部门采纳,限制养犬办法最近已正式作了修改。
办证管理费从原来的5000元降到了1000元。
这里我也要郑重提醒喜欢养狗的市民,及时办证,合法养犬。
二、城管执法局组建的背景和作用。
说到这里,有的市民可能还有一个问题,为什么在当前机构精简、编制紧张的情况下,市委、市政府还要组建专门的行使城市管理执法职能的政府机关呢?
这里,我稍微展开讲一下有关背景,便于大家理解。
过去我们国家城市管理的体制叫做“一事一法一部门一队伍”,就是针对某个管理内容制订一部法律法规后,就要设置一支执法队伍,去执行法律法规。
这样就容易导致执法队伍膨胀、职权交叉重复、执法扰民等问题,如一个无证摊贩,市容可以管,工商可以管,市政可以管,公安也可以管,还有卫生、质检、文化、林水等等,也都有权管。
但管理效果很差,有利时大家都抢着干,出了问题,大家都说主要不是我的事情。
我们称之为“七八顶大盖帽,管不住一顶破草帽”。
后来,为改变这种现象,1996年出台的《行政处罚法》确立了一个制度,叫“相对集中行政处罚权”,通俗讲就是综合执法,把几个部门的执法权集中起来,交给一个执法机关来处理,从而达到“精简、统一、效能”的目的。
根据《行政处罚法》的规定,并报经国务院、省政府批复同意,杭州市于2001年在全省率先开展了城市管理相对集中行政处罚权试点工作,撤消了原市容环卫监察、城市规划监察、市政公用监察等执法队伍,组建了集中行使七个方面全部或部分行政处罚权的城市管理行政执法局。
这样做主要有几个好处,一是撤消了几支执法队伍,精简了机构,执法人员总体数量上减少了。
二是明确了责任,减少了因职责交叉、职责不清带来的推委、扯皮行为,提高了执法效率。
三是审批管理部门和执法部门分离,改变了过去立法、审批、执法一个部门“一条龙”操作的现象,强化了部门之间的监督约束,增加了管理透明度和公正性。
四是几支队伍归并为一支队伍,有利于队伍的管理,规范执法行为,更好地保护当事人的合法权益。
应当说,相对集中行政处罚权、实行综合执法,是我国行政管理体制和行政执法体制的一个重大改革。
从目前情况来说,这个体制调整影响是深刻而长远的,效果也正在逐步显现。
三、城管执法工作与广大市民群众生活密切相关。
下面,我再介绍一下城管执法局的具体职能。
从中大家可以比较清楚地知道我们的执法工作与大家日常生活的密切程度。
用专业的说法,我们的职能可以概括为“7+X”,分别是:
市容环卫方面的全部行政处罚权;城市规划方面的全部行政处罚权;市政公用方面的全部行政处罚权;城市绿化方面的全部行政处罚权;工商管理无照商贩方面的行政处罚权;公安管理交通占道方面的行政处罚权,目前主要是指占用人行道;环保管理社会生活噪声和建筑施工工地噪声以及饮食服务业排污方面的行政处罚权;最后是省、市人民政府交办的任务。
据初步统计,我们目前在执行的专业法律法规有74件,涉及的违法行为有500多种。
为使大家有一个更加感性的了解。
我想再从衣食住行这几个方面分别列举一些具体的、常见的违法行为。
衣:
有些市民习惯把洗好的衣服晾到树叉上,既乱吊挂影响市容,又破坏绿化。
这个行为分别违反了杭州市市容环卫条例和绿化条例有关规定。
前者规定可以处以50-500元的罚款;后者规定可以处以50-500元的罚款。
食:
有的市民喜欢到无证摊贩处买菜,认为新鲜、便宜。
无证摊贩本身违反了市容环卫条例、工商法律等规定。
而且经常出现短斤少量的情况,实际上并不便宜。
再如有的市民上班路上买早点,吃完早点塑料袋随手一扔。
按规定可处以5-50元的罚款。
如果被罚,这顿早点的代价还是比较大的。
住:
最明显的就是违章建筑,没有经过批准,住户不能乱搭乱建设,否则虽然会得到一些小便宜或得了一时的便宜,但最终会吃大亏。
还有就是开发商违反规划法规定,房子日照不够,小区绿化不到位等问题,侵犯了你的正当权益;施工工地没有环保局批准,擅自施工,噪声影响了你的休息,等等。
这些我们都会按规定予以查处,依法维护你的合法权益。
行:
你看到人行道被店家、汽车、摊贩等违法占用了,都可以及时向我们投诉反映。
还有是公交方面的违法行为,比如发现有擅自经营公交路线“括黄鱼”的,也可以举报。
另外还有很多,如果你有兴趣、喜欢上网,可以随时登陆我们的门户网站,里面有各种我们正在行使的法律法规详细内容。
其次,讲第二个问题:
城管执法需要市民了解与理解
近年来,杭州市委、市政府为“构筑大都市,建设新天堂”,率先基本实现现代化,始终坚持把城市管理作为高起点推进城市化的重要工作和促进经济社会全面协调可持续发展的战略举措来抓。
可以说,城市建设和管理成绩斐然,先后获得了联合国人居奖、国际花园城市、国家环境保护模范城市等桂冠。
借此机会,我也简要介绍一下我局工作情况。
1、城管执法局组建三年来简要工作情况。
城管执法局从2001年9月成立到现在已有整整三年。
三年来,我们坚持以“三个代表”重要思想为指导,以依法行政、人民满意为目标,紧紧围绕我市现代化、城市化这个“主旋律”,主动唱好城市管理“协奏曲”,全面推行依法管理、从严管理,切实做到文明执法、规范执法,不断加大执法力度,有效履行七项职能,充分发挥了城管执法队伍在城市管理中的主力军作用,促进了“清洁杭州”等“七大问题”的逐步解决。
简要可以概括为“五个抓”:
一是抓队伍建设,大力提升队伍整体素质和形象。
建局以来,我们注重把好入口关,加大培训关,建好奖惩关,完善监督关,在全市机关率先实行了末位告诫制度,出台了局规、禁令等规定。
这里我想引用几个数据。
截止2003年底,我局在编人员1370人,其中35岁以下720人,占一半以上;拥有大专以上学历819人,占60%,其余全部在高中以上;党、团员828人,占60%。
过去老百姓有个说法,说“城管”都是下岗工人。
我想,这些数字就是最好的反驳。
二是抓理念创新,积极实践执法为民宗旨。
处理好执法的严肃性和执法的服务性之间的关系,在管理中,主动“示弱”而不“逞强”,坚持以理服人、以法服人。
如岳坟女子岗采取柔性管理法,被大家誉为
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