我国公务员工资公平性问题的研究.docx

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我国公务员工资公平性问题的研究

目录

一、引言…………………………………………………………………………1

（一）研究背景……………………………………………………………1

（二）有关理论的梳理……………………………………………………1

1.公平性价值观………………………………………………………1

2.亚当斯公平理论……………………………………………………2

二、公务员工资公平性现状……………………………………………………2

（一）我国公务员工资外部公平性………………………………………2

1.国际比较：

我国公务员工资低于国际标准………………………2

2.行业比较：

我国公务员工资偏低…………………………………3

3.机构比较：

我国公务员工资有差距………………………………4

（二）我国公务员工资内部公平性………………………………………5

1.公务员体系内部工资不公平………………………………………5

2.公务员相对工资报酬的不公平……………………………………5

3.地区收入不公平……………………………………………………5

4.行业分配不公平……………………………………………………6

三、公务员工资存在公平问题的原因分析……………………………………6

（一）历史原因……………………………………………………………6

（二）观念因素——对公务员人格假设的片面性………………………6

（三）现实原因……………………………………………………………7

1.绩效评估缺乏实效…………………………………………………7

2.管理体制落后………………………………………………………8

3.工资增长缺乏矫正机制……………………………………………8

4.法制化建设滞后……………………………………………………9

5.社会公众意识薄弱，并且无法参与公务员工资的制定…………9

四、统一和规范公务员工资公平性的一些意见与建议………………………11

（一）关于外部公平的建议………………………………………………11

1.适当提高公务员工资的水平，增加公务员对工资的公平感……11

2.参照各地区的经济差异指数制定公平工资水平…………………12

3.优化公务员工资结构………………………………………………12

4.建立平衡比较机制和机动增长机制………………………………12

5.引入监督制约机制，推行“阳光工资”…………………………12

（二）关于内部公平的建议………………………………………………12

1.加强公务员自身的主观公平意识，克服不平衡感………………12

2.建立公务员职位评价体系，打好公平分配的基础………………13

3.建立有效的监督制度和沟通机制…………………………………13

4.引入宽带工资制度，实现内部公平………………………………13

五、小结……………………………………………………………………………15

六、参考文献………………………………………………………………………16

七、致谢……………………………………………………………………………17

公务员是公共部门的人力资源，他掌握着人民和国家赋予的公共权力，执行着国家法律和大政方针，承担着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等重要职责。

工资是公务员劳动创造价值的货币表现，其高低不仅关系到公务员工作能力的开发、积极性和创造性的调动，更牵涉到政府部门工作效率的提高、工作质量的改善等问题。

我国公务员的工资经过多次改革已经取得了一定的成效，但却淡化了不同部门之间工作的差异，引发了公平问题。

同时相对于国外已经较为完备的公务员工资经过来说还是存在很大的差距，比如说内外部公平性存在的问题、地区差距大等问题。

保证公务员工资的公平性，不仅是一个重大的经济问题，而且也是一个重要的政治问题。

保证公务员工资公平性，可以有效地防止行政不作为，在一个相对稳定的社会形态里，工资水平的提高有利于促进公务员积极主动的做好本职工作，从而大大提高行政效率。

本文主要从公务员工资的内部公平性和外部公平性两方面展开分析公务员工资的公平性问题，同时分析问题存在的原因并进一步提出解决公务员工资公平问题的的建议。

本文拟采用通过现状研究——提出问题——分析原因——提出进一步改进措施的思路来论述公务员工资的公平性问题，为日后公务员工资公平问题的完善与平衡，提供一些建议和意见。

一、引言

（一）研究背景

公务员的工资既是公务员的主要经济来源，又是吸引优秀人才进入公务员队伍的重要手段，还是调节公务员地区分布的杠杆。

公务员的收入分配是否科学合理、公平公正、规范有序，都将对全社会起到引导和示范作用。

公平理论是收入分配制度的主要思想基础。

同样，公平原则也应成为公务员工资制度的首要原则。

从公平理论于60年代由美国心理学家亚当斯提出时，就已经用于讨论工资的公平性对人们工作积极性的影响。

在我国，公平理论更多的用来研究企业内部的工资机制的完善。

对于政府公共部门，由于我国长期实行的“大锅饭”、“铁饭碗”，公平理论被看作是与贯彻“按劳分配、效率优先”的原则相违背的。

随着公务员工资制度在国民收入分配机制的地位日益突出，以及新时期公务员工资制度本身的缺陷日益暴露，公平理论重新被纳入研究的范围内。

（二）有关理论的梳理

1、公平性的价值观

所谓“公平”就是指处事合情合理、不偏不倚。

公平性则是指人对公平性的感知和看法。

本文分析的对象是工资，而对工资公平与否的评价主要来自人的感受，即公平性。

公平与否实际上并不存在一个统一的标准，我们所讲的公平其实更多的是指一种主观的判断和感受，因此公平也只是相对的，不存在绝对意义上的公平。

在组织行为学研究中，对公平性的感知即公平感被看作是一种社会心理建构。

即如果大多数人认为一种行为是公平的，那这种行为就是公平的（CropanzanoandGreenberg,1997）。

2、亚当斯的公平理论

美国心理学家亚当斯（Adams）于1963年提出了著名的公平理论。

该理论认为个体不仅注重自己的绝对报酬数量，更重视自己的投入与所得与其他人的投入和所得相比较的结果。

这里的投入包括个人的努力、工作经验、教育背景、时间、能力等；而所得包括薪酬、奖励、认可、晋升、培训、工作条件等。

亚当斯认为个人公平感的产生，依赖于个人对所观体察到自己所得与投入之比和所观察到他人的所得与投入之比进行实际比较的过程。

二、公务员工资公平性的现状

这里所谓的工资公平，主要从经济学角度来说的，与经济活动主体有关的某种资源配置状态。

当社会的不同成员最终得到了数量相等或大体相等的经济资源时，即可以判定此时达到了资源配置的公平状态。

公务员工资的公平性，可以具体的表现在两个方面，即外部公平和内部公平。

（1）外部公平：

指的是特定组织内人力资源所有者的工资，与其他组织相当的人力资源所有者的工资具有可比性。

它强调的是本组织工资水平同其他组织的工资水平相比较时的竞争力，就要求资历大体相等的人力资源所有者，就应该得到大体上相等的工资。

即公务员的薪酬水平与组织外其他人员的薪酬水平相比是合理的。

（2）内部公平：

主要是指组织内不同等级的人力资源所有者的工资具有公平性。

决定工资的内部工资水平的相对高低，应该以工作的内容为基础，或者以工作所需要的技能要求某种组合。

即指一个组织内部个人所得薪酬与组织内其他人员所得薪酬相比也应当是科学合理的。

下面主要从公务员工资的外部公平性和内部公平性两方面展开分析公务员工资的公平性问题

（一）我国公务员工资外部公平性

1、国际比较：

我国公务员工资低于国际标准

国外的公务员工资水平，明显高于社会平均工资水平，这个群体是其所在社会中产阶级的重要组成部分，这也是保证公务员能够安心工作的重要条件。

以几个主要国家公务员工资水平为例。

2004年美国公务员年人均工资接近7万美元，稍高于美国中产阶级的工资水平。

德国刚刚参加工作的公务员年薪在2万美元以上，相当于中国司处级的公务员能领到10万元以上。

英国公务员年薪5万元至35万元不等。

新加坡为了吸引人才，不断提高公务员工资。

日本公务员的工资标准是高于民间企业的薪水的。

我国的香港公务员工资也是比较高的，初级公务员起薪点为8313港元，局长级官员的月薪为19万港币，行政长官为27万港币。

虽然工资标准的制定要考虑到各国经济发展水平，人均GDP等因素，但是2003年，我国公务员的年平均工资只有18022元，这还是在几次加薪后达到的水平。

到了2006年公务员工资为22883元，略高于全国年均工资21001元。

2006年公务员工资为22883元，略高于全国年均工资21001元。

2006年是公务员工资改革的开局年，公务员的工资也只是在上一年的基础上略有提高，并没有很大的变动。

通过上面的论述，结合我国公务员工资以及所享受的各种福利待遇，与国外做一番对比，我们不难发现，无论是在工资数目还是在相关福利待遇上，我国公务员所享受的实际收入并没有体现公平。

若是再联系到各国廉政现状，我们也只能说，与很多国家相比，我国公务员所应付出的社会义务与他们所享受的工资也是不对等的，是谈不上公平的。

与很多国家相比，我国公务员工资问题不仅还没有做到公平，有关“高薪养廉”等一再为公务员涨薪所造的舆论攻略都是不负责任的表现。

当下，我国政府关于公务员工资及待遇的一项主要任务应是合理调整国内公务员工资及待遇，尽量达到与人均GDP基本持平这一真正国际水准。

2、行业比较：

我国公务员工资偏低

图1

我国公务员工资主要出于国家机关、政党机关和社会团体之列中。

从横向中可以看出，我国公务员的工资在2003年工资为15533，在2006年为22883，呈不断上升的趋势。

2006年下半年我国公务员开始进行工资制度改革，公务员的工资并没有出现很大幅度的增长，而是一种渐进式的，与其他行业一样保持一种平稳增长的态势。

从纵向上来看，公务员的工资较之以前在各行各业中的排名并没有很大的改变。

我国公务员承担着很重的社会责任，对社会的良好运转起着关键的作用，但公务员的“体制内”工资水平偏低，与公务员的价值并不相符，没有体现工资公平性。

多年以来，由于历史和传统因素，我国公务员一直实行的是低薪制。

由于工资过低，不能满足公务员生活的需要，而依照国家公务员法的规定，我国公务员的工资水平应当略高于社会平均水平。

赫兹伯格的双因素理论认为，工资作为典型的保健因素，如果缺少，将使员工产生不满和消极情绪，增加不公平感，甚至会在组织中形成较大的离心力。

因此，对于工资作为主要生活来源的公务员而言，加薪可以逐步改变以往因工资过低而影响工作积极性，进而影响整个政府效率问题，有利于增强公务员的认同感、归属感和公平感，保持公务员队伍的稳定性，从而使公务员队伍逐步走向“勤政、高效”。

3、机构比较：

公务员工资有差距

外部公平是指公务员的工资水平与组织外其他人员的工资水平相比应该是大体持平的，并且是科学合理的。

我国公务员法规定：

公务员的工资水平与企业相当人员的工资大体持平，这当中的企业一般来讲是国有企业，但是这一项规定随着时间的推移、经济的发展已经有了很大的变化。

具体表现在我国的经济结构有了很大的变化，国有企业的比重在逐年下降。

公务员工资的外部公平性困境在于公务员工资水平与外部非公共部门相比相对较低，难以吸引、留住和激励优秀人才。

而根据亚当斯的公平理论，当公务员认为自己的工资水平相对较低的时候，就会以消极怠工的形式来对待自己的工作，严重者甚至会辞职。

（二）我国公务员工资内部公平性

1、公务员体系内部的工资不公平

公务员工资水平偏低，公务员工资增长未能与社会经济增长相适应，公务员都是社会上的精英，但公务员的工资却在16大行业中只占第11、12位，严重低于国有企业、三资企业、外企企业，甚至事业企业的同职级的人。

这样在公务员内部一定范围和程度上产生不公平感。

一方面无法调动公务员的积极性，严重影响办公效率；另一方面长期低薪不利于公务员队伍的稳定，导致人才流失三是高薪未能养廉，但低薪一定滋生腐败。

2、公务员相对工资报酬的不公平

根据公平原则，高素质的人力资本获得高收入，公务员队伍绝大部门都是优秀人才，但其工资与其他部门工作的具有相同人力资本含量的人相比明显偏低。

担任统一职务的公务员因工作性质不同，其承担的责任，所具有的能力，对组织的贡献也是不同的，因此在工资的发放方面应该有所区别。

但是在公务员工资改革中“一刀切”的现象抹杀了各部门的工作量和工作难度上的差异，承担着很大责任的公务员却与责任较小的公务员拿着一样的工资，无法体现个人价值和工作的贡献。

这样一来，公务员自身明显感到工资发放不公平，从而大大打消对工作的积极性。

3、地区收入不公平

如图所示，可以看出，随着经济发达的东部地区与经济相对落后的西部地区经济发展的不平衡，同一级别的公务员在不同地区工资收入有很大区别。

公务员的实际工资水平相差过大，造成地区间公务员收入不断拉大，不能体现公平原则，不利于地方公务员队伍的稳定性。

4、行业分配不公平

按照规定，我国公务员的工资收入实行的是全国统一标准。

如果说公务员的收入存在差异的话，一则是由于职务高低不同；二则是由于地区不同，例如沿海地区省份的收入要普遍高于内陆边疆地区。

这些收入差异实属正常，也是可以理解的。

但财政部官员所说的“收入差异”则是在同一城市，相同级别的公务员之间发生的情况。

“在深圳，税务局公务员的工资收入水平明显高于文联同样情况的公务员”。

对此，有人戏谑政府机构也分为“油水部门”与“清水衙门”。

上述情况绝非仅限于深圳一个地区，2006年“两会”期间，一些代表委员就曾提出：

不少省市中不同的党政机关公务员收入由于津贴标准不同，造成长期以来收入水平差异很大，产生不公平，近年来更有扩大趋势。

近日，财政部官员透露，近年来国家公务员收入差异有扩大趋势，主要原因是津贴标准不同。

“权力部门”的津贴明显高于“清水衙门”，各单位公务员收入差异达2、3倍，甚至高达5倍。

上述材料表明，同为“人民公仆”的公务员，同一地区，同一级别的收入有很大差别，无法体现公平原则。

三、公务员工资存在公平问题的原因分析

（一）历史原因

传统文化中做官是身份和地位的体现，追求是一种人文价值，而不是经济价值，因此在实际的操作过程中一直强调要为官清廉、“清心寡欲，无欲无求”，因此低薪制的实行是必然的结果。

在近现代社会依旧沿用的是古代的低薪制。

解放初期一直到现在，都很流行一种观点，就是“当官就是无私奉献，不计得失”。

再加上中国共产党的执政宗旨就是“为人民服务”，受这样观点的影响，公务员一直实行的是低工资。

这种思想至今在有关公务员工资的观念和制度安排上仍都具有较大影响。

尽管我国自1993年以来对公务员工资制度进行了数次改革，但在数次改革中公务员工资的涨幅不够明显，导致目前公务员工资的整体水平都偏低。

一方面，公务员工资与国有企业、集体企业、外资企业等岗位中的年薪比较，相差很多；另一方面，公务员和同级人员工资收入的差距也不短拉大。

并且我国公务员工资地区间的发展也不平衡，差距较大。

随着我国公务员工资制度的不断改革，在完善中也存在不足，公务员工资制度的不合理、不公平之处也逐渐凸现出来，引起了一系列问题。

（二）观念因素——对公务员人格假设的片面性

任何政策的制定都是建立在对大量信息的收集和筛选的基础之上的，公务员工资政策的制定也不例外。

在筛选的过程肯定会受到政策制定者的理念或信念的影响，所以所有政策都直接表明或间接隐含着对人们行为的某种假设，在这里我们可以把这些假设理解为是政策制定者的理念。

这些假设构成了政策赖以成立的前提。

对现实中人们行为假设是否贴近实际。

不同的行为假设将导致不同的政策制订。

同样，对于公务员的工资政策制定也是如此，公平问题也自然能够体现。

长期以来，受计划经济时期旧制度的影响，我们对公务员的行为假设总有一定的片面性，往往拔高了公务员的精神境界。

对公务员的行为常有以下的假设：

第一，他们的目标和动机应是利他为主要目的的，即个人追求的是集体利益的最大化而非个人利益的最大化。

把复杂的具有各种需要的公务员抽象为可以忽视自身利益的存在。

第二，所有公务员的偏好和能力是整齐划分的，不存在多样性。

第三，他们都具有自觉的劳动觉悟和高尚的社会道德等。

在这一系列隐含假设的基础上制定的薪酬政策肯定会有失公平性，表现为一定的平均主义，忽视个体的差异性，以及岗位职责、要求的不同。

例如，长期以来，我国公务员的工资是以级别来划分等级的，这样的级别具有终身制的色彩，“一旦晋升到某一级别，工资、住房、养老、医疗等福利待遇均与之挂钩，而与工作岗位的职责、任务和要求无关，造成另一种形式的大锅饭和平均主义”。

公务员的双重人格表现在两个方面：

外在追求与潜在追求；高层的政治追求与中低层的经济追求。

“虽然一些公务员都受党的教育多年，但封建官吏的双重人格：

外在的——信誓旦旦，为国为民万死不辞；潜在的——为了一己私利哪管国家兴亡，民众死活，对国家公务员一万有较大的影响”。

频繁的高官落马，层出不穷的59岁现象，不正是这一双重人格的反应吗？

国家公务员队伍是一个金字塔结构组织，高层公务员与中下层公务员有着不尽相同的人格。

高层公务员经济利益已经相对满足，追求政治目标的实现成为他们的主导价值观；由于金字塔结构，越往上职位越少，科级以下占92%，由于公务员晋升渠道的有限性，这“实际上等于剥削了中下层公务员进入高层的机会，对经济利益的追求成为中下层公务员的主导价值观”。

综上，这种对公务员人格假设的片面性，对公务员工资制度的制定以及实施过程中产生不公平感。

（三）现实原因

1、绩效评估缺乏实效

公务员的劳动具有很大的独特性，比如：

目标多元性与目标弹性，许多产出难以量化，投入和产出之间缺乏直接的联系，成本信息不透明等。

因此公务员工资绩效管理也存在以下问题。

首先，公务员工资绩效评估面临着理论和时间的巨大反差，测定评估要求主客观方法并用，既要有定性的评估，还要有定量的测量。

而在现实中，往往是主观方法运用过多，缺乏科学定量的测评。

我国国家公务员考核具有明确的规定，考核内容包括德、能、勤、绩四个方面，重点在考绩。

考核形式采取领导和群众相结合，平时考核与定期考核相结合。

一般而言，绩效评估测定应该采用主客观相结合方法，客观量化的绩效评估会精确，更有说服力。

在现代管理中，数据是最能说明问题的，大多数专家也赞同运用客观数据进行分析评价。

而我国公务员绩效评估是由“领导和群众”进行，缺少相对客观的数据收集和专家建立更为科学的评估模式，评估主要倾向描述模糊不清的主观评价，这就产生了要求与现实的矛盾，体现不公平性。

其次，公务员工资绩效评估制度设计的规范性与实际操作的不规范性的反差。

考核的档次分为优秀、称职、基本称职与不称职。

优秀即在德、能、勤、绩四个方面表现出色，圆满达到任职要求；称职即各方面能达到胜任职位的要求；不称职即公务员的实际能力达不到现任职务的要求。

尽管在制度设计方面讲求规范，但是在实际操作中表现出诸多的不规范行为。

比如，不称职形同虚设，考核实质上是在优秀和称职之间抉择；评优中的轮流坐庄或圈子当头；称职大平台现象；不称职者也得不到应有的惩处。

由此，根据不规范的操作得出的绩效评价结果进而做出绩效工资定价必然导致激励不当或激励错位，从而产生不公平现象。

最后，复杂的外部环境影响对公务员绩效的评估。

绩效的取得受多个因素的影响，有时外部环境推动着绩效的改善，把这种非个人或团体的努力取得的绩效甚至是无效率认同为公务员的不努力而减少或拒付绩效工资，同样起不到激励作用。

但是由于环境因素极为复杂，环境大多程度有助于或有碍于绩效，存在着测定与评估困难，这样也就造成了评估的区分功能和评估结果的模糊性的冲突，这样一来，对公务员的积极性产生不利影响，使工资体系丧失公平性。

2、管理体制落后

目前，公务员工资的管理体制实行的是工资政策、制度、标准“三统一”模式。

这种高度集中于中央政府的工资管理体制是与计划经济体制，特别是“统收统支”的财政体制相适应的。

在计划经济条件下，这种“三统一”的模式对统筹解决全国、机关事业单位工资收入起了重要作用。

但是，随着社会主义市场经济体制的建立，特别是财税体制改革，实行“分税制”以后，现行的工资管理体制与各地经济发展水平、财力的差异出现了尖锐的矛盾，国家出台调资政策兑现不了。

发达地区对国家统一安排的增资标准感觉力度不够，仍然需要在国家政策之外再自行以各种名义出台增资项目，以弥补公务员工资与当地企业相当人员的差距。

因此造成“制度内大统一，制度外大分散”的格局。

管理体制的落后主要表现在以下几个方面：

一是工资管理体制改革滞后于公务员制度改革。

现行的工资制度建立时，公务员制度尚在初步探索实施阶段，而在公务员制度足部完善后，公务员工资制度与公务员制度其他改革相比，出现了一些滞后的现象，并且显露出一些不适应新情况和新形势的地方；二是缺乏相应的配套制度做支撑。

造成工资分配问题的原因很复杂，其中有些是自身运行中的具体问题，而有些问题则是与行政体制改革、机构改革等多方面的配套改革分不开的，因此不能孤立地就工资论工资；三是法制化、规范化程度不高。

截至目前，我国还没有形成相对比较完整的公务员工资法规体系，对工资的管理基本上是通过政府文件夹来进行，而且在政策执行中以人代发、以言代发、以权代发的现象时有发生，不可避免地造成了工资分配在各地区、各部门的随意性和不公平性，对制度外的个人收入分配约束监督不力。

为此，要加快建立和完善我国公务员的工资评估机制、定期提薪机制，规范不合理的工资差距，杜绝不公平现象的产生。

3、工资增长缺乏矫正机制

在当今市场经济条件下，工资正常的公平性实际上处在一个动态平衡中，公务员的工资受劳动力市场和产品市场供求关系的支配而波动，工资水平的变化具有自动性和主动性。

公务员工资则缺乏市场调节所具有的弹性和灵活性。

这就要求公务员工资制度必须能够适应外在变化，适时调整公务员工资水平。

但是，现行公务员工资制度对这一问题缺乏明确的解决思路，公务员工资水平缺乏适时矫正机制。

比如说职级工资制，只要晋升职务便可以晋升工资，同时每年可以晋升工龄工资。

但是，通过晋升职务、晋升工资不具有普遍性，而工龄工资数量极少。

公务员也缺乏普遍加薪的机制，加薪只是时常被当作政策工具来拉动内需。

由于缺乏工资水平适时矫正机制，政府部门和社会部门两种不同的工资形成和调节机制就会造成二者尤其是同类人员之间的工资差距。

这也是近年来国家数次上调公务员工资，但公务员工资水平总处于社会中游的原因。

加快公务员工资水平矫正机制，对合理调整工资机制、缩小工资差距、促进工资公平分配具有积极的作用。

4、法制化建设滞后

《公务员法》以法律形式对公务员工资所作出的规定是现代社会的必然要求，不仅维护了公务员的合法权益，同时也从根本上满足国家公务员个人生理及心理需要的重要方面，是现代社会文明程度的重要标志和集中体现。

但是它只是一个指导性的规定，给日后的法律制定提供一个原则性的指导，在我国迈向法制化的进程中，国家公务员的工资也必须要通过颁布工资发令来加以确立，这样既可以克服人为的随意性行为，又可以接受广大人民群众的监督，达到防腐倡廉的效果，同时为公务员工资公平性发展提供保障。

5、社会公众意识薄弱，并且无法参与公务员工资的制定

顺应经济的发展，调整国民收入分配格局，改革工资制度是大势所趋，本无可厚非，在国民收入分配改革口号声声之时，公务员理所当然有权在市场经济中共享国民收入分配的红利。

但是为什么一涉及到公务工资制度改革，社会各界的质疑声颇多呢？

实际上，社会公众包括公务员内部对公务员工资制度不满主要表现在三个方面：

首先，公务员工资制度谁说了算？

  从过往公务员工资改革的轨迹来看，作为改革的对象，无论是公务员还是事业单位人员，公务员群体掌握着自身工资改革的话语权，在这种既是裁判员又是运动员的体制下，就难免会出现可能掺杂其中的自利趋向，这就呼吁整个改革必须放置在一个开放的环境中，来进行论证和讨论。