地方政府政策执行力不足的原因及对策分析.docx

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地方政府政策执行力不足的原因及对策分析

一、地方政府政策执行的相关概述……………………………………1

（一）公共政策…………………………………………………………

（二）地方政府政策执行力……………………………………………

（三）当前我国地方政府政策执行的大致模式………………………

二、“新国五条”执行情况分析………………………………………

（一）“新国五条”细则内容…………………………………………

（二）地方具体实施情况分析…………………………………………

三、地方政府政策执行过程中存在的问题及原因……………………

（一）政策执行中的问题………………………………………………

（二）地方政策执行偏差的原因………………………………………

四、改善地方政府政策执行力的对策…………………………………

（一）转变单一执行主体为多元执行方………………………………

（二）充分授权…………………………………………………………

（三）完善监督机制的同时协调各方…………………………………

（四）政策制定与政策执行相分离……………………………………

摘要

针对一项新出现的社会问题，政府会出台一系列的相关政策，并通过一定的政策执行模式，来改善和解决问题，达成特定的政策目标。

这些政策要得以落实必须由地方政府来具体贯彻执行，但当前我国地方政府在政策执行的过程中依旧存在诸如权力划分不对等、执行主体单一、政策制定与执行主体重合、利益不协调等问题。

本文从“新国五条”出发对这几个问题加以分析，发现地方政府政策执行力之所以不足，是由政策本身、财权与事权相分离、市场经济下的利益多元化等因素造成的。

要解决这些不足，可从多元执行主体、授权、完善监督机制、政策制定与执行主体相分离这几个方面入手。

关键词：

地方政府政策执行力“新国五条”

地方政府政策执行力不足的原因及对策分析

——从“新国五条”的落实中谈起

一、地方政府政策执行的相关概述

（一）公共政策

由于国情、民情、党情等方面的差异，国内外学者对于公共政策的解读存在一定的差异。

伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。

此定义深受政治与行政二元论的影响。

拉斯韦尔和卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划，强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划。

托马斯·戴伊则认为凡是政府决定做的和不做的就是公共政策，特别是“不做”的部分。

我国学者对公共政策所做的定义中，为大多数人所接受的是陈振明的阐述，即“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。

”

（二）地方政府政策执行力

1、地方政府

我国的政府层级大致分为：

中央政府，省（直辖市、自治区）政府，市政府，县政府，乡（镇）政府，其中，地方政府指省（直辖市、自治区）政府，市政府，县政府，乡（镇）政府。

中央制定的政策、法律、法规等都需要具体落实到地方政府，地方政府根据当地的具体情况，在不违背中央政策的基础上加以调整并贯彻执行，这样，中央的政策才可以真正的在老百姓身上发挥作用，以达到特定的目标。

2、政策执行力

政策执行是一个动态过程，它是由政策执行主体，即一定的社会组织及其成员（在我国一般指政府机关及其工作人员），为达到一定的政策目标，运用相关的政策资源，采取各种行动，将上级制定的宏观政策转化为具体的实施细则、方案等加以落实的活动过程。

政策执行力，即政策执行过程中沿政策目标指向所形成的力量，也就是决定政策执行结果是否符合政策目标要求的内在品质。

政策执行是使得政策目标得以实现和落实的唯一途径，国家对社会和人民的统治、管理需要通过政策来加以实现，因此，政策执行的有效性需要受到高度的关注。

（三）当前我国地方政府政策执行的大致模式

1、“自上而下”模式

“自上而下”的政策执行模式在我国是比较常见的。

中央政府根据某一时期的特定需要（比如政治稳定、经济发展或调控、文化建设等）制定一系列的政策，这些政策一般而言都比较宏观且概念化，它们需要层层“下放”到地方政府，由地方政府根据自身的发展状况将其微观化、具体化并加以实施。

一些新的法律法规则由全国人民代表大会及其常务委员会或者国务院相关部委加以制定。

这种就是典型的由中央政府出台一种新的政策，再由地方政府逐级落实的“自上而下”模式。

2、“自下而上”模式

此种模式，相对于“自上而下”更具可操作性。

一般情况下，是某一地方的政府针对当地出现的新问题新状况，制定一项专门改善此问题的地方性政策，并在本地实施，并取得不错的成效。

接着，中央政府针对多地出现的类似问题，借鉴该地方政府的政策，加以完善并在几个地方先开始试点实行后，在全国范围内实施该政策。

顺德的“大部制”改革到中央的“大部制”改革就是一个典型的“自下而上”政策执行模式。

3、整合模式

整合模式即是“自上而下”与“自下而上”的有机结合，充分融合了两种模式的优点，改善单一模式的不足，以达到更好的政策受益和效果。

二、“新国五条”执行情况分析

（一）“新国五条”细则内容

2013年2月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控工作，出台了五条新的房地产调控政策。

1、完善稳定房价工作责任制。

各直辖市、计划单列市和除拉萨外的省会城市要按照保持房价基本稳定的原则,制定并公布年度新建商品住房价格控制目标。

建立健全稳定房价工作的考核问责制度。

2、坚决抑制投机投资性购房。

严格执行商品住房限购措施,已实施限购措施的直辖市、计划单列市和省会城市要在限购区域、限购住房类型、购房资格审查等方面,按统一要求完善限购措施。

其他城市房价上涨过快的,省级政府应要求其及时采取限购等措施。

严格实施差别化住房信贷政策。

扩大个人住房房产税改革试点范围。

3、增加普通商品住房及用地供应。

2013年住房用地供应总量原则上不低于过去五年平均实际供应量。

加快中小套型普通商品住房项目的供地、建设和上市,尽快形成有效供应。

4、加快保障性安居工程规划建设。

全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。

配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。

完善并严格执行准入退出制度,确保公平分配。

2013年底前,地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。

5、加强市场监管。

加强商品房预售管理,严格执行商品房销售明码标价规定,强化企业信用管理,严肃查处中介机构违法违规行为。

推进城镇个人住房信息系统建设,加强市场监测和信息发布管理。

（二）地方具体实施情况分析

针对上述的五条新规定，虽说现在地方政府都已经出台了新的调控房价的政策，但都是大都是临近出台期限才公布的，并且几乎没有很具体的实施方案。

其中，广州是国务院“新国五条”出台后，最早公布地方调控细则的城市，但它的细则却只有短短的11个字：

增加普通住房用地的供应。

咋一看，还以为其出现的只是个标题，后面还会有更加详细的方案，事实上却没有。

这11个字就是广州对于新的房地产市场调控的地方措施，这根本就没有涉及到房产价格的限制或者对投机性炒房的有效遏制，明显就是为了应付上级的政策出台时限而匆匆做出的决定。

明确提到对购房征税的是北京，严格按个人转让住房所得的20%征收个人所得税,出售五年以上唯一住房免征个税;并进一步提高二套房贷首付款比例。

这个方案相对于广州的来说就比较具体，而且矛头也直指二手房市场。

其他城市，比如上海、深圳、天津、青岛等的调控政策也大同小异，实质性措施比较少，大部分都是提高居民的可支配收入，新建商品住房价格涨幅低于城镇居民人均可支配收入实际增长幅度。

对于国五条中提出的20%个税、二套房利率，限购等政策却比较少提及，或者说暂未提及。

对于广州来说，随后有逐渐实施限购限价的“双限”政策，针对二手房交易征收20%个税的争议，广州发布的《广州市人民政府办公厅关于贯彻广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作通知的实施意见》明确指出，严格执行国办发[2013]17号文关于出售自有住房个人所得税的征收规定，但并未做细化规定。

随着一系列政策的具体出台和实施，特别是个税的起征，使得包括广州在内的二手楼市场陷入疯狂抢购的局面，购房者或者说投机者都争相在各地的具体细则明确实施前置得房产，以至于那时的二手房市场价格不跌反升。

买房者卖房者都争先恐后挤爆二手房交易市场，甚至出现了许多假离婚假结婚、过户闹剧；中介机构、中介人员更是乘此机会大赚一笔，日赚中介费几百万的都有。

而相对于二手房市场异常的“繁荣景象”，一手房市场“处变不惊”“事不关己”，交易有条不紊地进行着，房价同样是不跌反涨。

因此，总的来说，从国务院出台的“新国五条”到地方的一系列具体实施细则，先不管长期下来是不是真能发挥抑制房价，保障住房的作用，就目前来看，这些政策的实施非但没有对房地产过热的现象起到遏制作用，反而促进了房价的高涨。

这使得我们深深的质疑政府政策制定的正确性以及地方政府政策执行的有效性。

三、地方政府政策执行过程中存在的问题及原因

（一）政策执行中的问题

1、政策执行主体与制定主体的相对重合

我国政策执行的主体相对单一，即地方政府是唯一的执行机构，没有其他社会组织或团体的参与。

政策的执行者某种程度上讲就是政策的制定者，拥有绝对的权利，他们在制定政策时缺乏来自多方的意见融合，依旧从政府的角度出发，按照政府一贯的办事作风行事，缺乏自主性和独立性。

在政策制定时或多或少都会以方便自己推广实施政策为基准，对于是否真正可以有效解决相关问题达到政策执行目标可能会考虑不周。

2、中央政府与地方政府间的权力划分缺规范

中央政府的权利大于地方政府，且许多权力依旧掌握在中央政府的手中，比如分税制改革后的主要税种收归中央，地方财权收到很大的限制。

中央出台一项政策，都需要落实到地方，地方政府必须对政策加以解释并实施具体方案，以达到政策目标，但由于事权与财权的严重不平等，使得地方政府即使有心把一项好的政策付诸实行，许多客观上的资金、资源限制也使得地方政府只能够以自身能提供的政策资源为限来制定和实施政策细则。

“新国五条”的地方房地产调控细则，就充分的体现了地方政府政策执行过程中存在的权力不规范、不平衡的现状。

3、利益协调不力与监督机制混乱

地方政府在制定实施某项政策时必须要考虑到政策相关方的利益均衡问题，并且对于失衡的利益局面加以协调，以保证可以有效实施中央制定的“总”政策，但在具体的实施过程中，地方政府往往无法考虑所有的利益相关方的状况，大多数时候只能从自身利益以及政策相关方中利益或者影响比较大的一方出发来落实政策。

房地产调控过程中，由于地方政府经济对房地产市场的高度依赖性，以及开发商与政府之间千丝万缕的关系，使得政府在出台抑制房价的细则时，需要充分顾虑的就变成了当地的经济“持续发展”以及开发商的利益，而不是一般平明老百姓能否有房住的问题。

（二）地方政策执行偏差的原因

1、政策制定本身的科学性

一项公共政策的出台，是由于有某项社会或者政治问题存在，并且影响日益强大而最终受到政府的关注，进入政府议程。

这项政策能否有效、准确的解决首先要注意的就是它的制定出台是否科学且具有可操作性。

政策目标的制定是否切合实际、科学合理、具有弹性以及政策的完备性、可操作性、有效性是很好衡量政策本身科学性的标准。

有些政府制定的政策实施了一段时间后就中止了，或者出台一项新的政策将其替代，大都是因为这些政策在制定的过程中没有充分考虑目标的可实现性和可操作性以及政策实施的效果，从而导致政策出台后有时不仅没有改善相关问题，而且有可能使其加重恶化，使得政府不得不一而再再而三的修改政策。

2003年政府就开始对房地产市场进行调控，先后出台了老国八条、新国八条、国六条、国十条、新国五条等政策，这些政策出台的目地无非是抑制房价的过快增长，保障一定数量的住房需要，特别是中低收入者。

但国家相继出台了那么多的政策，房价却一直居高不下，屡屡飙升，地方政府根据中央的调控政策制定的具体实施细则其科学性有待考究。

2、财权事权相分离

如上述所讲，中央政府掌握着大量的国民经济资源，分税制改革后财权收归中央，使得地方政府总是心有余而力不足。

每一个政策出台，地方需要做的事情很多，但是在具体的实施过程中却受到种种限制，为了应对这种状况，保持良好的“发展形象”，地方只能牢牢的抓住仅存的经济自主权和来源。

权力的不平衡不只会让地方政府对于中央出台的政策落实敷衍了事，不忠实实行，长久以往还会使得地方政府产生抵制和消极情绪，因为无论怎么做，自己总没有最终的决定权，地方政府人员工作的积极性会大大降低，消极怠工，从一定程度上加剧了政府工作效率的低下。

由于大部分税收都是收归中央，许多地方政府的财政来源除了几个小的地方税种，主要来自于房地产的土地买卖，房地产行业是我国许多地方政府的支柱性产业，一旦受到遏制，会使地方政府的收入大大减少，那么政府在其他方面的财政支出自然而然会缩水，地方建设肯定会受到影响，官员任期内政绩得不到提升，这是地方政府不愿意看到的现象。

一定范围、目地的事情总需要有一定的财力等各方面的支持，所以我国中央与地方政府这样财权事权不平衡的状态从长远看实在不利于整个国家的发展。

3、利益多元化

社会主义市场经济体制下，各方的利益博弈愈加明显。

地方政府对于一项新政策是实施，需要考虑到多方利益相关者。

对上级政策的执行需要考虑到整个国家和社会的整体利益，又要考虑到本身的地方利益，还要顾虑政策客体或者目标群体的利益。

地方政策对任何一项政策都要从这几个方面加以权衡，各方面利益相互博弈往往会使地方政府制定出的具体政策趋于“中立”，可以平衡各方利益，却不能有效地完整地实现政策目标。

四、改善地方政府政策执行力的对策

（一）转变单一执行主体为多元执行方

政策的有效落实，不一定只能由政府机关来实施（这是由我国政府掌握着绝大部分的社会公共权力的具体国情造就的），它可以充分利用社会团体或者组织，特别是非政府组织及其工作人员来完成政策的贯彻落实。

非政府组织是第三方机构，它的加入可以使政策执行主体向多元化转变，有利于改善政府作为单一执行主体的依赖性，提高政策执行的独立性和自主性，可以更充分考虑政策目标群体的利益。

（二）充分授权

中央政府应该适当放宽对地方的财权限制，现如今中央的财力已经够雄厚了，不会再出现分税制改革前地方权力盖过中央，中央对地方的管理权受限的情况。

所以，中央应该根据现在的具体情况，将部分财权、税收下放给地方政府，并且还要下放其他行政权力，比如部分行政审批权。

如此一来，地方政府在政策实施过程中才不会屡受限制。

自主权力的扩大，财权事权充分平衡才会使地方政府在政策制定和实施过程中有更多的空间和余地，不会受限于单一的经济支撑。

（三）完善监督机制的同时协调各方

权力的下放是必须的，而权力的监督是必要的。

中央在充分授予地方自主权的同时，应该加强立法，特别是行政问责制。

有效的监督机制才能真正保证政策的有效实施和目标的实现，减少甚至杜绝因权力的滥用而导致的贪污腐败、违法乱纪行为，使地方政府及工作人员能够在阳光下规范自身的行为，在政策执行中不偏不倚，不徇私枉法，运用必要的法律法规软硬兼施，考虑各方利益又不过于“价值中立”，真正为目标群体谋福祉，达到最终解决社会、政治等问题的政策实行目的。

（四）政策制定与政策执行相分离

政策制定者与执行者的重合，使得政策本身的科学性、完备性和可操作性等存在严重的缺陷。

只有将政策的制定和政策执行分隔开来，才可以从根本上改变执行主体的主观性影响，使得政策更加科学合理。

无论是中央还是地方政策，最好还是由权力机关来制定，然后再由特定的执行机构，政府机关或者非政府组织来执行，迎合利益多元化的趋势实行执行主体的多元化。

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