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《西安市城区应急避难场所规划》

《西安市城区应急避难场所规划（2009年—2020年）》

市政办发〔2010〕204号2010年10月25日

《西安市城区应急避难场所规划（2009年—2020年）》已经市政府第14届95次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

西安市城区应急避难场所规划

（2009年—2020年）

第一章规划背景

一、任务来源

根据市规〔2008〕39号通知精神，将城市绿地建设与应急避难场所建设相结合，在各分局对九个区及四区两基地摸底的基础上，对西安市城区应急避难场所及近期避难场所建设作出统一规划，进一步完善城市功能，保障城市安全。

二、规划编制的重要性及迫切性

（一）规划编制的重要性

1．西安是世界著名古都，历史文化名城，国家高教、科研、国防科技工业基地，中国西部重要的中心城市，陕西省省会；并将逐步建设成为具有历史文化特色的国际性现代化大城市。

是我国防灾减灾重点设防城市，要确保其城市安全。

2．要落实国家地震局《关于推进地震应急避难场所建设的意见》，以及《西安市城市总体规划（2008年—2020年）》有关综合防灾减灾、构建和谐社会、建设宜居城市的要求。

3．要落实《陕西省人民政府关于加快推进应急避难场所规划和建设的意见》（陕政发〔2008〕50号）以及《西安市防震减灾“十一五”规划》、《西安市“十一五”、西安市“十二五”突发公共事件应急体系建设规划》。

（二）规划编制的迫切性

1．西安市位于渭河强震带的南段，地质构造复杂，活动断裂发育，新构造运动强烈，具有发生中强地震的地质构造背景。

历史上发生4级以上地震129次，5级以上地震24次。

2006年西安地区再次被国务院确定为2006—2020年国家级地震重点监视防御区。

2．2008年5月12日四川汶川8.0级特大地震波及我市，也造成了严重灾害。

汶川地震预示未来一段时期我国大陆可能进入新的地震活跃时段，关中地区发生中强地震的危险性进一步加强，根据省地震局综合预测意见，2020年前陕西特别是关中地区存在发生6级左右地震的可能。

3．随着社会经济的飞速发展，城镇化建设进程不断加快，城镇整体防灾功能与现代化建设不协调的问题日益突出。

西安市“十一五”、“十二五”突发公共事件应急体系建设规划指出：

规划和建设避难场所是应对突发灾害事件的重要措施之一。

第二章概况

一、上位规划

西安市城市总体规划（2008年—2020年）中地质灾害专项规划以及抗震防灾专项规划；西安市防震减灾规划（2006年—2020年）；西安市“十一五”、“十二五”突发公共事件应急体系建设规划。

从避难防灾的实际需要出发，抗震防灾规划总体包括四个方面。

分别为：

指挥调度系统规划；疏散通道系统规划；医疗救护系统规划；应急避难场所规划。

本次规划主要是应急避难场所规划。

二、现状概况

西安市主城区目前仅有三处避难场所，即2004年，雁塔区在长延堡街办范围内建设了西安曲江国际会展中心、兵工社区、明德门社区三个应急避难场所。

在社区建设应急避难场所，当时在全国都属于创举。

在这次躲避汶川5·12余震的过程中，这些应急避难场所也发挥了应有的作用。

由于目前西安城区高层建筑快速增加，避难场所已无法满足防震减灾及应对突发公共事件的需要。

亟需逐步建设完善的避难场所网络。

现状已建成的避难场所基本情况：

（一）曲江国际会展中心广场

在三个应急避难场所中编号为00001号。

位于电视塔下长安南路东侧，北临雁展路，西起长安南路，东连曲江新区，用于地震紧急避难场所面积约为70000平方米，能疏散28000多人。

据了解，该广场由曲江国际会展集团负责运营和管理，广场设有广播、警务室、临时指挥中心，西北角有厕所，可供数十人同时如厕。

如果进入紧急状态，广场两边八个木屋内的男女厕所也可以开放使用。

在生活服务方面，暂时还无法提供免费饮用水，不过广场上有卖水的地方。

应急避难场所标志牌在广场西边和长安南路的隔离带上。

（二）明德门社区广场避难场

在三个应急避难场所中编号为00002，用于地震紧急避难场所面积约为47000平方米，能疏散18800人。

该广场分为东西两个广场，围着黑色的铁护栏。

绿地间设有篮球场。

东西两个广场，各建有厕所一处。

应急避难场所标志牌位于东广场内东北角。

（三）兵工社区绿地

在三个应急避难场所中编号为00003号。

用于避难使用的场所面积是10000平方米，能疏散人口4000多人。

即兵工社区内一进大门口的广场，被小区道路分成了两部分，东边是绿地，西边是硬化过的空场地。

而绿地东边紧邻就是一家地产公司新建的高层建筑。

至于水，小区门口的门房里只有自来水，绿地上有浇灌树木花草的水。

如厕问题，西边篮球场后有厕所可以解决，但比较小。

应急避难场所的标志牌在东边绿地里。

现状分析三处避难场所得出：

曲江国际会展中心广场、明德门社区广场作为固定避难场所，可进一步完善；兵工社区绿地可作为临时紧急避难场所。

第三章总体规划

一、规划范围

西安市主城区（490平方公里）

二、规划期限：

2009年—2020年

三、规划依据

（一）《中华人民共和国防震减灾法》

减灾法规定：

市地震行政主管部门和区、县负责管理地震工作的部门或者机构，应当根据震害预测结果和当地经济、社会发展实际，会同发展计划、经济、规划、财政等有关行政主管部门，制定防震减灾规划，报同级人民政府批准后实施。

本地震避难场所规划纲要是防震减灾规划的重要组成部分。

（二）国家《破坏性地震应急条例》

条例规定：

地震应急工作实行政府领导、统一管理和分级、分部门负责的原则。

（三）国务院《关于加强防震减灾工作的通知》

通知指出：

要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险场所，配备必要的避险救生设施。

（四）《陕西省防震减灾条例》

（五）陕西省人民政府关于加快推进应急避难场所规划和建设的意见（陕政发〔2008〕50号）

（六）西安市城市总体规划（2008年—2020年）

总体规划提出：

西安市是国家重点设防城市。

要不断完善防震减灾和地质灾害减灾体系，最大限度地减少地震灾害以及地质灾害造成的损失，维护人民生命安全和社会稳定。

（七）西安市防震减灾规划（2006年—2020年）

按照：

夯实防御基础，提高应急能力，增强减灾实效的方针，到2020年，西安市基本具备综合抗御6级左右相当于本地区地震基本烈度的地震的能力。

防震减灾能力力争达到中等发达国家水平。

（八）西安市“十一五”、“十二五”突发公共事件应急体系建设规划。

（九）GB21734—2008《地震应急避难场所场址及配套设施》—2008年5月7日发布，2008年12月1日实施。

四、规划指导思想及原则

（一）规划指导思想：

坚持“以预防为主，防御与救助相结合，平灾相结合”的方针，不断提高综合防灾减灾能力，为在灾害发生时能有效减轻灾害损失；进行避灾疏散；防灾应急预案的实施提供必要的条件。

实现“最大限度地减少灾害造成的损失，维护人民生命财产安全和社会稳定”的目标。

（二）规划原则：

1．以人为本的原则

一切以人民群众的生命安全和利益为准绳，充分考虑市民居住环境和建筑情况，以及附近可用作避难场所用地的实际条件，努力为其创造必要的应急疏散场所。

2．就近布局的原则

规划坚持就近原则，尽可能在居住区、学校、大型公建等人群聚集的地区多安排应急避难场所用地（公园绿地、小绿地等），使市民可就近及时疏散，开发的同时并注重避难场所的控制。

3．安全性原则

规划避难场所要充分考虑场地安全问题，参考市地震防灾减灾规划中断裂带分布情况，一定要避让地震断裂带，砂土液化、沉降、地裂、泥石流等可能发生地质灾害的地区，以及远离泄洪区、低洼地易积水地区，高压线走廊区域，避免安排在存放易燃易爆品、化学品等仓库的周围地区；必须保证在建筑倒塌范围之外，以确保前来避难市民的安全。

在避难场所详细设计时应核对并确认该避难场所的安全范围。

避难场所的场馆及避难场所配套设施用房应符合GB18306—2001规定的抗震设防要求。

4．可操作性原则

要充分考虑地震等灾害发生时受灾人员应急疏散避难的需要，紧密结合可以利用作为应急避难场所的公园绿地、体育场、学校操场、各类广场和现状空地，划定避难场所用地，并使其具有可操作性，易于设置、使用及管理。

5．可通达性原则

应急避难疏散通道的通达与否非常关键，这一点对于设置大型避难场所尤为重要。

应规划建设好与避难场所连接的疏散通道，使市民在发生地震等灾害时，可以在最短时间内迅速到达避难场所。

6．统筹规划，整合资源，“平时与应急相结合”原则：

将所有已确定为应急避难场所的公园绿地、体育场、学校操场等都建成为具备多种功能的综合体：

一是平时履行休闲、娱乐和健身等功能；二是配备救灾所需设施（设备），在出现地震以及发生如火灾等其他类突发灾害时能够发挥避难场所的作用，二者兼顾，互不矛盾，同时有效的节约利用土地。

五、规划目标

力争到2020年建成覆盖主城区及阎良和临潼，功能完善、设施配套齐全的应急避难场所网络。

人均避难场所面积2.5平方米，达到满足70%城区人口应急避难需求。

六、用地资源分析

（一）应急避难场所的涵义

应急避难场所：

具有一定规模的平坦用地，规划、配套建设了应急救援设施（设备），或灾后相关设施可以进行相应功能转变，储备应急物资，设置标识，能够接收受灾市民疏散避难，并确保避难市民安全，避免震后次生地质灾害和火灾等危害，以及方便政府开展救灾工作的场所。

同时作为多种灾种共用的应急避难场所。

（二）据GB21734—2008《地震应急避难场所场址及配套设施》可利用作为避难场所的用地——主要指公园绿地、其他各种绿地、体育用地、学校操场用地等。

（不包括动物园和文物古迹保护区域）

（三）总体规划、绿地系统、中小学布点、体育设施用地等相关规划进行避难场所用地资源指标统计。

如果体育用地和学校操场用地在建筑物倒塌范围以外，基本上全部面积都可以用作避难用地。

但公园绿地作为避难场所，因为有大量的树木，水面、假山石、陡坡等，并不是所有面积都可用来搭建帐篷避难。

因此公园绿地和其他绿地按照60%计算，体育用地和学校操场用地按100%计算作为避难场所实际用地。

表一相关规划避难场所用地资源指标统计

用地名称

用地面积

（Ha）

人均面积

（㎡）

有效避难用地面积

（Ha）

人均避难

面积（㎡）

绿地

7040.38

13.32

7040.38×60%=4224.2

7.99

其中：

公共绿地

6340.80

12.93

6340.80×60%=3804.5

7.2

体育用地

511.21

0.97

511.21×100%=511.21

0.97

中小学用地

579.17

433×2000=86.6

0.16

主城区建设用地

49000

4822.01

9.13

注：

规划期末2020年主城区528.4万人

（四）规划期末2020年城区避难场所用地资源分析

根据上表数据分析：

1．《地震应急避难场所场址及配套设施规范GB21734—2008》中确定人均避难面积宜大于1.5平方米。

避难场所用地资源能满足主城区人口的避难应急疏散的需要。

2．公园绿地的比重最大，可以看出提高人均公共绿地面积是全市能否达到人均避难场所用地标准的关键。

西安市绿地系统专项规划中指出：

到2010年，人均公共绿地面积平均达到10平方米；老（明）城人均公共绿地达到6平方米，进入国家级园林城市行列。

到2020年，主城区人均公共绿地面积平均达到12平方米，完全可以保证达到避难场所规范限定的人均避难用地面积标准。

七、总体布局

（一）根据避难场所用地的不同功能和性质概括分为两类：

1．公园绿地型：

公园、绿地、广场。

2．体育场（操场）型：

体育场以及各类学校的操场用地。

注：

已经列入世界文化遗产目录，以及批准为国家级和市级文物保护单位的公园等，要慎重对待将其作为避难场所，必要时可根据其“保护规划”划定部分场地，避免人为对历史建筑和环境的破坏。

（二）规范规定避难场所人均面积宜大于1.5平方米。

参照国内外城市有关标准，紧急避难场所人均面积标准为1.5—2.0平方米，长期（固定）避难场所人均用地（综合）面积标准为2.0—3.0平方米。

规划确定西安市应急避难场所人均面积标准为2.5平方米。

（三）统一规划，分类建设，既要进行一、二、三类避难场所（固定）的建设，也要保证四类避难场所（临时）的设置，二者共同发挥作用，相互补充。

《地震应急避难场所场址及配套设施规范GB21734—2008》中对应急避难场所的分类定义如下：

1．一类避难场所——具备综合设施配置，可满足避难民众30天以上的安置；

2．二类避难场所——具备一般设施配置，满足避难民众10—30天的安置；

3．三类避难场所——具备基本设施配置，满足避难民众10天内的安置；

根据土地利用状况，借鉴并参考《西安市城市总体规划（2008年—2020年）》中绿地系统专项规划确定的有关公共绿地面积标准（市级公园面积20公顷以上；区级公园面积6—20公顷；居住区级公园面积2—5公顷）。

与《地震应急避难场所场址及配套设施规范GB21734—2008》的分类基本相对应，将应急避难场所分为四类，增加临时避难场所，具体如下：

（1）一类避难场所：

市级公园。

（2）二类避难场所：

区级公园、省市体育用地、大专院校操场等。

（3）三类避难场所：

居住区级公园、区体育用地。

（4）四类避难场所（临时）：

中小学操场、小型绿地广场、居住小区级公园。

四周没有高大建筑物，又在建筑倒塌范围以外，可选择作为临时紧急避难场所用地。

一般情况下，有效用地面积宜大于2000平方米；情况特殊为1000平方米左右也可。

是转移到固定避难场所的过渡性用地。

但在实际中它却又是在最短的时间内可以最快、最直接地接受受灾市民，最能够减少灾后人员伤亡的用地（场所）。

紧急临时避难场所用地是整个应急避难场所规划中最重要的设计环节，对于受灾市民应急疏散避难，直接避免和减少人员伤亡来说最为重要。

（四）考虑到避难疏散的行为模式主要以步行为主的原则，合理确定各级避难场所的服务半径，覆盖主城区。

借鉴并参考《西安市城市总体规划（2008年—2020年）》中绿地系统专项规划确定的有关公共绿地服务半径标准：

市级公园服务半径3000米；区级公园服务半径1500米；居住区级公园服务半径800米。

1．一类避难场所：

服务半径定为3000米，即步行0.5—1小时内到达为宜；

2．二类避难场所：

服务半径定为1500米，即步行0.5小时内到达为宜；

3．三类避难场所：

服务半径800米。

即步行15分钟内到达为宜；

4．四类避难场所：

为临时紧急避难场所，服务半径300—500米。

步行5—10分钟内到达。

主要为中小学，街头绿地广场。

这一点主要参考了西安市绿地建设力争达到出行300米见小型绿地，500米见中型绿地，1000米见大型绿地的指标。

及有关居住区“千人指标”中确定的设置小学距离方面的标准。

（五）注重应急避难场所疏散道路的建设，保证可达性。

避难道路等级主要包括：

城市快速路、主干道、次干道、支路（支路以下为居住区道路）等。

次干道以上等级道路一般用于连接一、二类避难场所，而支路及居住区等道路则用于接连三、四类避难场所，次干路起到衔接的作用，其重要性均不可忽视。

一类避难场所应设置4条以上疏散道路（要安排在不同方向上）；二类避难场所应设置3条以上疏散道路；三、四类避难场所应设置2条以上疏散道路。

参照一般防火通道的有关宽度标准，连接一、二类避难用地的疏散道路的宽度不小于15米；三、四类避难场所的道路宽度不小于3.5米；对于已确定为避难用的道路，应设置避难引导标志（牌），且应醒目。

（六）满足配套建设要求，并保证避难配套设施用房符合GB18306—2001规定的抗震设防要求。

参考国家标准配建针对各类避难场所针对性加以相应的配套建设调整。

1．一类避难场所

规范要求配套为提高避难人员生活条件，在二类避难场所配套基本设施的基础上增设一定的配套设施，包括：

应急停车场、应急洗浴设施、应急通风设施、应急功能介绍设施、应急停机坪等。

2．二类避难场所

规范要求配套为改善避难人员生活条件，在基本设施的基础上增设一定的配套设施，包括：

应急消防设施，应急物资储备设施；应急指挥管理设施等。

3．三类避难场所

规范要求配套为保障避难人员基本生活需求，应设置配套基本设施。

包括：

救灾帐篷，简易活动房；医疗救护和卫生防疫设施；应急供水供电设施；应急排污设施；应急厕所；应急垃圾储运设施；应急通道；应急标志等。

医疗救护和卫生防疫等若在场所内无法解决，应制定就近解决方案。

4．四类避难场所

以满足临时避难及生活需要。

配备自来水管等基本设施，另外，要考虑设置厕所的可能性。

若在场所内无法解决，应制定就近入厕的方案。

（七）建立市、区、街道三级管理及运行保障机制，保障应急避难体系高效、安全发挥其功能。

根据陕政发〔2008〕50号文件要求民政部门尽快建设全市性避难场所数据库；进行信息化管理；加快组建市、区、街道三级管理防震减灾领导机构及运行保障机制；建立应急救灾物资储备系统；可在综合性物流园区，辟出一定的容量用来储存救灾救援物资。

（八）城区应急避难场所总体规划布局。

以西安市城市总体规划（2008年—2020年）为依据，遵循规划原则和目标要求，根据避灾需要将条件适宜的学校操场用地、体育场用地、部分公园绿地列为应急避难场所，以城市道路为避难疏散道路，构建完善、合理的应急避难场所体系，满足各城区人口的避难疏散要求。

值得强调的是要避免将所有的城市绿地都作为避灾用地，根据避灾需要将条件适宜的城市绿地建为避灾公园，并安排相应的避灾设施。

并应充分考虑公园平时游览和防灾避灾的多功能双重性。

（九）规划期末2020年主城区避难场所规划指标。

主城区规划避难场所共计479处；其中一类避难场所21处；二类避难场所111处；三类避难场所44处；主城区规划避难场所有效总用地为925.27公顷，满足主城区总人口70%（528.4×70%=369.88万人）避难，约合2.5平方米/人；满足规范标准以及省市发展目标。

四类临时避难场所303处。

避难场所面积135.04公顷。

则总体可达到避难指标2.0平方米/人。

阎良区以及临潼区均满足设置标准。

第四章近期建设规划

一、近期规划目标

近期规划期限为2009年—2015年，与西安市“十一五”、“十二五”突发公共事件应急体系建设规划建设目标和任务相符：

2010年前完成市辖区内公园、学校操场、体育场等所有避难场所的配套设施建设，在城市人口密集区建设10处示范工程（新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区各2处）。

逐步构建合理的避难场所体系，到2015建设应急避难场所94处，人均避难面积约2.5平方米，满足40%主城区人口应急避难。

临潼、阎良区分别满足30%城区人口应急避难。

二、规划原则

遵循总的规划原则及总体规划要求：

（一）规划以近期可操作性为前提，结合用地现状，因地制宜。

力求尽可能多地规划安排各类避难用地。

避难场所按等级分别划定各自的服务半径，尽量覆盖已建密集区。

1．重视公园绿地的综合防灾减灾作用，结合现状公园绿地及已列入计划的公园；2006—2008连续三年创建的175处绿地广场进行选址。

2．体育场（操场）型。

结合现状中小学、大专院校、体育场进行选址。

3．已经列入世界文化遗产目录，以及批准为国家级和市级文物保护单位的公园等，要慎重对待将其作为避难场所，必要时可根据其“保护规划”划定部分场地，避免人为对历史建筑和环境的破坏。

（二）尽可能在大型商场、超市，人流集中的公共建筑，如医院、图书馆、影剧院、企事业办公建筑等周围规划安排避难场所。

（三）“平灾结合”，统筹规划，节约利用土地。

将所有已确定为应急避难场所的公园绿地、体育场、学校操场等都建成为具备多种功能的综合体：

一是平时履行休闲、娱乐和健身等功能；二是配备救灾所需设施（设备），在出现地震以及发生如火灾等其他类突发灾害时能够发挥避难场所的作用，二者兼顾，互不矛盾，同时有效的节约利用土地。

（四）避难场所的场馆及避难场所配套设施用房应符合GB18306—2001规定的抗震设防要求。

三、各区应急避难场所近期建设规划

（一）在主城区避难场所总体规划框架下，分别对新城区、莲湖区、碑林区、雁塔区、未央区、长安区、临潼区、阎良区提出近期建设规划。

各区避难场所近期建设规划如下：

新城区避难场所（21处）：

其中一类避难场所3处；二类避难场所6处；三类避难场所2处；避难场所面积62.34公顷；四类避难场所10处。

莲湖区避难场所（31处）：

其中一类避难场所2处；二类避难场所8处；三类避难场所2处；避难场所面积81.93公顷；四类避难场所19处。

碑林区避难场所（37处）：

其中一类避难场所2处；二类避难场所14处；三类避难场所2处；避难场所面积75.02公顷；四类避难场所19处。

未央、经开区避难场所（34）处：

其中一类避难场所3处；二类避难场所10处；三类避难场所2处；避难场所面积105.3公顷；四类避难场所19处。

雁塔、高新区避难场所（33处）：

其中一类避难场所3处；二类避难场所14处；三类避难场所3处；避难场所面积151.7公顷；四类避难场所14处。

灞桥区避难场所（12处）：

其中一类避难场所0处；二类避难场所7处；三类避难场所2处；避难场所面积6.54公顷；四类避难场所3处。

长安区避难场所（13处）：

其中一类避难场所0处；二类避难场所6处；三类避难场所3处；避难场所面积13.03公顷；四类避难场所4处。

临潼区避难场所（10处）：

其中一类避难场所1处；二类避难场所2处；三类避难场所1处；避难场所面积16.42公顷；四类避难场所6处。

阎良区避难场所（9处）：

其中一类避难场所0处；二类避难场所4处；三类避难场所1处；避难场所面积21.82公顷；四类避难场所5处。

（二）各区近期应急避难场所详细列表：

（略）

西安市主城区避难场所近期建设规划（181处）：

西安市主城区近期建设规划其中一类避难场所13处；二类避难场所65处；三类避难场所16处。

避难场所面积495.87公顷。

2010年主城区人口为450.2万；2020年为528.4万，推算2015年主城区为487.73万人。

以人均避难面积约2.5平方米为标准，则满足40%人口应急避难需求。

结合用地实际情况，四类避难场所88处，避难场所面积41.73公顷。

综合考虑到建成区的闲置地可临时兼避难功能，则总体近期可达到避难指标1.5平方米/人。

临潼区避难场所近期建设规划（10处）：

临潼区近期建设规划其中一类避难场所1处；二类避难场所2处；三类避难场所1处；避难场所面积16.42公顷。

2010年城区人口为18.5万；2020年为26万，推算2015年城区为21.93万人。

以人均避难面积约2.5平方米为标准，满足30%城区人口应急避难。

四类避难场所6处，避难场所面积2.33公顷。

阎良区避难场所近期建设规划（10处）：

阎良区近期建设规划其中一类避难场所0处；二类避难场所2处；三类避难场所2处；避难场所面积21.82公顷。

2010年城区人口为21万；2020年为30万，推算2015年城区为25.1万人。

以人均避难面积约2.5平方米为标准，满足30%城区人口应急避难。

四类避难场所5处，避难场所面积5.1公顷。

第五章规划实施措施

一、相关区县应不断地补充、调整和完善各类避难场所，使其更加适合全市防灾及减灾的需要。

各区应由发展改革、建设、民政、地震等部门加强沟通、密切协作，做好应急避难场所规划立项、审批、施工建设、工程验收等工作，加快应急避难场所及其配套设施建设，在安排和