加拿大政府审计的改革与创新.docx

加拿大政府审计的改革与创新.docx

《加拿大政府审计的改革与创新.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《加拿大政府审计的改革与创新.docx（5页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

加拿大政府审计的改革与创新

加拿大政府审计的改革与创新

加拿大审计署成立于1878年，是议会领导下的一个独立机构。

审计长为机构最高长官，亦为议会官员，负责审计联邦政府各部门和各机构、大部分国有企业、许多其他联邦机构和领地，并公开向众议院报告相关事项。

多年来，加拿大审计署适应职责变化，结合改革发展需要，在变革中创新，在创新中发展，在发展中趋于成熟与稳定，由最初的只对政府账目进行监督，逐步扩展到对政府管理事务的有效性进行审计，在强化对政府计划的管理以及议会问责制度实施等方面发挥了积极作用。

当前，加拿大审计署已成长为加拿大责任框架体系的一个重要组成部分，为服务加拿大国家治理发挥了重要作用。

一、依法适时调整战略目标和定位，从关注财务向绩效与问责方向发展

加拿大《审计长法》《财政管理法》以及其他数个法律为审计署的工作开展提供法律支撑，与审计长相关的法律规定历经多次修改。

1977年颁布的《审计长法》阐明和扩大了审计长的职责，除审查财务报表的准确性以外，审计长还有权审查政府管理事务的有效性（“绩效审计”）。

1995年修订的《审计长法》规定，在加拿大审计署内部设立环境与可持续发展专员职务。

2005年修订的《审计长法》和《财政管理法》，允许审计长可以在其绩效报告中包含某些收取公共资金的基金会情况。

2006年，为增强政府支出的透明度和受托责任，加拿大颁布《联邦问责法》，授权审计机关沿着资金流向，对连续5年获得100万以上财政资金或捐赠的个人、企业或机构等进行审计，强化了加拿大审计署在推动政府问责方面的职责作用。

针对法律规定的职责和工作范围的变化，加拿大审计署适时调整战略目标和定位，逐步从关注财务向绩效与问责方向发展。

1990年，加拿大审计署发表《使命宣言》明确其战略目标，即：

以特殊的地位，对联邦内阁政府的责任和业绩作出独立的评价和建议，以强化和完善公共经济责任。

其时，加拿大审计署的主要工作就是对政府及其各部门的支出和决算等进行审计监督。

1999年，加拿大审计署的战略目标为：

增进政府会计账目的公平、透明，提高效率和生产率，促进成本——收益，增加国家收入，以及遵循有关的法令制度。

此时，加拿大审计署的工作主要包括对各政府机构年度财务报表的合理性发表意见和对各项政府活动进行衡工量值审计两项内容，即年度财务报表审计和绩效审计。

2006年，加拿大审计署将工作目标调整为：

致力于促进建立负责任的政府，提供道德和有效的公共服务，实现良好的治理，实现可持续发展，促进加拿大自然和文化遗产的保护。

充分体现了加拿大审计署加强绩效、强化问责的审计工作思路。

2009年，加拿大审计署制定长期战略目标：

通过审计强化对政府项目管理以及议会问责制度的实施。

进一步强化了绩效与问责。

其围绕长期战略目标制定的3个层次工作目标，更是细化了该内容。

长期目标。

通过审计工作引导政府更加有效果、有效率和有效益地规划与运作，并促进可持续发展。

中期目标。

协助议会和领地立法委员会对政府问责；做好与联邦和领地组织、国有企业以及其他组织相关的审计工作；确保社会公众知晓审计工作。

短期目标。

在审计过程中对议会、领地立法委员会、联邦和领地组织负责，确保这些机构知晓审计工作；并为开展审计工作和发挥审计作用提供必要的支持。

2017年，加拿大审计署公布机构使命：

为实现加拿大政府的良性管理和强化问责作出贡献。

清晰表达了加拿大审计署强化绩效与问责的审计工作使命。

二、审计对象更多地聚焦高风险和安全领域

加拿大审计署的绩效审计经过了一个较长的发展过程。

20世纪90年代之前，加拿大审计署关注对资金使用的经济性、效率性和效果性的审计，一般称为综合审计。

1995年，依据新修订的《审计长法》，加拿大审计署将环境与可持续发展相关的资金使用经济性、效率性和效果性审计纳入了职责范围，依然称之为综合审计，并制定了《综合审计手册》。

1999年，加拿大审计署将衡工量值审计取代综合审计，制定《衡工量值审计手册》取代《综合审计手册》。

之后，加拿大审计署逐步将衡工量值审计与绩效审计等同起来。

2004年6月，加拿大审计署对2002年进行过重大修订的《衡工量值审计手册》再次进行了修订、完善，并将其更名为《绩效审计手册》。

2005年以来，伴随着法律规定的绩效审计对象和范围的增加，加拿大审计署绩效审计在内容、形式和组织方式等方面也发生了重大变化。

如，加拿大审计署可以选择具体的项目或活动（如农药管理）进行绩效审计，可选择涉及多个部门或机构的一个地区（如北方地区可持续发展）进行绩效审计，也可就影响到许多部门和机构或共同责任区的某个问题（如文化遗产保护）等进行绩效审计。

2012年以来，加拿大审计署每年大约组织25至30个，包括战斗机升级决策、糖尿病预防和控制、联邦搜救活动、原住民地区警察服务提供情况、食品安全召回制度、非法入境拦截情况、铁路安全、加拿大皇家骑警心理健康支持、民用航空基础设施情况、伤残军人退役安置等多个领域和主题在内的绩效审计。

他们在选择项目时不仅关注联邦机构中风险最高的方面，如需要花费纳税人大量资金或出现错误可能威胁加拿大人民健康与安全等，还把有可能提高政府绩效的重大方面（如财政管理与控制）或涉及议会和加拿大人民重大利益的方面（如国家安全）作为审计的重点领域，在审计过程中关注政府规划和项目实施的经济性、效率性及环境性的影响，着重评估政府绩效考核机制的建立及实施情况等内容，实现了对政府的活动开展、职责履行和资源使用情况的全面监督。

三、审计内容更加突出环境保护与可持续发展情况

随着政府环境战略的发展与转型，加拿大审计署作为开展环境保护与可持续发展审计机构之一，同步开展了环境保护审计。

1995年，加拿大审计署设立环境与可持续发展专员（助理审计长），检查政府在政策制定、公共项目执行和资金开支等情况中有关环境保护和可持续发展方面的信息，确认是否符合环境保护和可持续发展战略及实施方案的要求并达到相应的指标，并据此提出审计结果及建议，每年向议会的环境与可持续发展常设委员会提交独立的春季和秋季环境审计报告。

1997年，加拿大审计署扩大环境审计范围，先后把水资源利用、大西洋渔业及海洋资源利用、农业和种植业的环境保护、太平洋鲑鱼管理状况等列入环境审计的项目。

2000年之前，加拿大审计署的环境保护与可持续发展审计主要关注相关项目、资金的合规和审查。

2005年，加拿大将国家环境与经济圆桌会议推荐的六个指标中的空气质量、温室气体排放量、可用水资源指标作为衡量环境可持续发展性的指标。

随后，加拿大审计署环境保护与可持续发展审计进一步发展，审计范围涉及空气、水、土地、生物多样性、气候变化、有毒物质及固体废弃物等多个领域，审计内容也不再局限于项目、资金的审查，而是向政府部门环保职责的履行情况、可持续发展规划的制订和实施情况、环境影响评价、环境管理体系认证、污染带来隐蔽的环境债务评估、环境权益性等可持续发展和环境问题的咨询、评估和绩效方向发展。

例如，2012年，加拿大审计署开展了海洋保护区建设推动海洋资源保护、近海油气开发环境风险管理，以及采矿、船舶、海上平台和核电行业的财务担保推广等情况的绩效审计；2014年，开展了温室气体减排目标实现程度、未来油砂环境监测趋势和北极海洋导航服务情况的绩效审计；2016年，开展了加拿大和全球鱼类资源面临的威胁和核能风险管理情况的绩效审计等。

四、对国有企业审计重点转移到公司治理与战略规划领域

加拿大国有企业是其联邦政府或者省级政府全资拥有的、按公司体制运营的企业。

加拿大联邦政府不参与国有企业的具体经营活动，但通过立法、公司领导人任命及审计监督等方式，影响其经营决策。

加拿大审计署对国有企业的审计监督，主要包括年度财务审计和特别检查两项内容。

根据《财政管理法》，加拿大审计署至少每隔10年对国有企业进行一次包括财务检查、绩效检查、内控检查在内的特别检查，也可应要求随时对国有企业开展审计。

对国有企业的特别检查是加拿大开展绩效审计的一种形式，主要对国有企业制度和行为的合理性独立发表审计意见，确保加拿大国有企业的资产得到保护和控制，人力、财务和物质资源实现有效配置，以及业务经营实现各国有企业的既定预期和经济效益。

2010年至今，加拿大审计署共对乳业委员会、种族关系基金会、广播公司、皇家铸币厂、铁路公司、国防建设有限公司、淡水鱼销售公司等19家国有企业开展了特别检查。

在对这些国有企业进行检查时，加拿大审计署逐渐由原来着重检查财务收支和财务信息转移到了公司治理、战略规划、业务开展等领域。

一是审查公司治理体系的有效性，尤其关注董事会的职责定位是否明确。

例如，审计种族关系基金会时，提出董事会的人员构成中，缺乏基金管理方面的专业人才，不利于指导基金会的收益管理工作。

二是审查战略规划制定的科学性。

主要关注战略规划是否适应被审计国有企业的长远发展需要，是否有利于提升企业的核心竞争力等。

三是审查重点业务开展的效益性。

例如，审计乳业委员会时，关注乳制品价格机制发挥情况和脱脂奶粉的库存稳定情况等。

四是就国有企业的制度和业务是否存在重大缺陷，以及对于企业经营目标的影响程度发表意见。

五、通过财务收支审计加强对政府绩效考核

2006年，为增强政府支出的透明度和受托责任，加拿大出台《联邦问责法》，明确要求审计机关要沿着财政资金的流向进行审计，也就是“财政资金使用到哪里，审计就要跟进哪里”，要求财政资金的最终使用者和受益者都要配合工作。

根据规定，加拿大政府负有制定为期三年的事业规划和财政规划、提供监管信息季度报告、向每个部长提供年度执行结果报告的重要责任。

在这个责任体系中，审计承担着非常重要的职责：

即开展针对公共账目的财务收支审计并公开审计结果。

目前，加拿大审计署将每年预算的45%（约为4300万加元）用于开展针对大部分国有企业和联邦政府、超过95个项目的财务收支审计。

加拿大审计署的财务收支审计已成为明确政府责任、对政府问责的重要工具，在政府绩效考核中起到突出作用。

财务收支审计关注企业和联邦政府财政财务支出是否真实、合规，财政资金是否有效使用并达到预期目标，企业和联邦政府是否合法履行职责等内容。

在向议会与公众发布审计结果时，加拿大审计署会对财务报表的公正性发表意见，就其是否遵循会计政策表示意见，并对政府计划和对应的实际结果做出评价。

这些意见和评价，为立法机关在审查政府支出过程中提供了独立、真实的信息、意见和保证，使议会与公众能够有效地对政府行为提出问题或质疑，受到了广泛关注。

六、向议会提交单独的整改报告

加拿大审计署每年向议会提交春季报告、秋季报告、环境与可持续发展专员代表审计长向议会提交的报告和加拿大政府财务审计报告等种类的审计报告。

2002年，加拿大审计署对提交审计报告的种类进行了改革与创新，除上述几项审计报告外，开始向议会提交单独的整改报告，改进了整改情况报告制度。

整改报告主要跟踪检查前几年已经审计过的内容，关注有关部门是否针对当时存在的问题采取了整改措施等。

2002年之前，加拿大审计署的做法是根据对审计建议落实跟踪调查的具体内容，选择性地将之编入年度报告中的概略介绍、审计结论和建议或者审计结果部分，有时也会单独设置一个章节进行报告。

后来，加拿大审计署发现这种方式在一定程度上弱化了持续落实整改以前年度审计建议的重要性，进而影响政府部门采取正确的整改措施。

同时，考虑到议会议员的一些建议，从2002年开始，加拿大审计署审计长决定改变过去的审计整改情况报告方式，改为向议会每年提交一次单独的整改报告。

报告内容只包括审计建议的落实整改情况。

整改报告实施后，加拿大审计署共发布了7次（2002年、2003年、2005年、2006年、2007年、2008年和2011年）单独的整改报告。

与以往的审计跟踪报告相比，这些报告更加关注那些意义重大的事项，即影响全局的、带有时限性的、风险高的，以及审计署认为公众想要了解的问题，并向议员们提供了相关信息，对持续促进审计发现问题的最终解决起到了积极作用。

2013年，加拿大审计署又调整了发布整改报告的方式，将整改报告编入春季报告中，并分成了3个章节，分别发布项目评估、合同安全和欠税征缴整改报告。

七、主动接受外部审计监督并公开自身财务信息

为保证审计质量，加拿大审计署主动接受独立的外部审计监督，定期邀请外部机构对其工作质量进行检查确认。

1999年，加拿大审计署聘请普华永道会计师事务所，首次对其年度财务报表审计的质量管理体系进行外部审计。

2003年，审计长邀请来自英国、法国、挪威和荷兰四个国家最高审计机关的代表组织互查组，对加拿大绩效审计实务进行同业互查，这是第一次由国际同行组成检查组对某个国家最高审计机关的法定审计实务进行评定。

2007年，加拿大审计署邀请外部专家组成绿色丝带环境检查小组对其环境保护与可持续发展审计工作进行审查。

2008年，加拿大审计署第二次邀请国际同行对其质量管理体系的设计及运行情况进行同业互查。

加拿大审计署致力于经济性、透明度，除了内部审计对部门的财务开支予以关注、发布相应的公告，以及每个季度公布一次财务报告外，还采取了多项措施逐步加大自身财务开支信息的公开力度。

2003年，加拿大审计署开始在互联网上全面公开审计长、环境与可持续发展专员、其他助理审计长等高级管理人员的差旅费和业务招待费，详细至招待的时间、地点，由谁招待，招待客人人数，客人所属的部门等内容。

例如，公布信息显示，2017年3月29日，迈克尔·弗格森审计长在CaféDeluxe餐厅招待了22名获得会计荣誉的审计署员工，花费409.63加元；2017年5月24日，迈克尔·弗格森审计长在Lolachers餐厅与12名参加审计委员会会议的委员们共进午餐，花费226加元。

2004年，加拿大审计署决定对外公开其签订的超过1万加元的合同信息，包括供应商的名称、合同性质以及涉及金额等。

2005年，决定对外公开超过2.5万加元的赠款和捐款等信息。

这一系列的措施，使加拿大审计署的财务信息更加透明、公开，也提高了其信誉。