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北京市浅山区土地可持续利用的困境与出路

北京市浅山区土地可持续利用的困境与出路

∙作者：

俞孔坚,袁弘,李迪华,王思思,乔青来源：

《中国土地科学》2009,23（11）:

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516

∙摘要：

研究目的：

重新审视北京市浅山区乃至山区土地利用传统规划思路，走出盲目保护的误区，提出规划新战略。

研究方法：

文献分析法、归纳综合法。

研究结果：

1）浅山区的资源特征具有一定特殊性，不论从生态保护还是从开发利用的角度浅山区对北京市都具有非常重要的的战略地位；2）北京市浅山区生态保护和开发间的矛盾是由不合理和不明确的空间保护战略导致的；3）在新的社会经济发展形势下，浅山区面临巨大开发压力，其土地利用需从空间格局、利用性质和利用强度三个方面，在总体规划和土地控制性规划两个层面加以明确。

研究结论：

北京市浅山区应实施“精明保护，高效利用”的土地利用战略，即基于“反规划”指导思想，通过构建浅山区景观安全格局，确立清晰的开发和保护边界，明确开发模式和功能定位和强度，从被动保护走向主动保护和利用相结合的土地监护和规划管理，实现浅山区土地可持续利用。

关键词：

土地规划；可持续土地利用；“反规划”；生态安全；浅山区；山区；北京市

中图分类号：

 F321.2          文献标识码：

A           文章编号：

1001-8158（2009）11-0003-06

Abstract：

 The purpose of this paper is to review the traditional planning strategies for the suburban hilly area and even the mountainous area of Beijing, so as to avoid the misunderstanding of natural protection, and bring forward the new planning strategy. Methods of literature analysis, induction and synthesis were employed. The results indicated that:

（1） the resource characteristic of suburban hilly area have certain distinctiveness. The suburban hilly area has its own strategic position with regard to Beijing both from the aspects of ecological protection and exploitation; 

（2） the contradictions between ecological protection and exploitation were caused by the irrational and imprecise space protection strategy; （3） under the new situation of  economy development, the suburban hilly area is confronted with huge exploitation pressures. Thus, the land use behavior should be defined from three aspects, including spatial pattern, utilization properties and intensity, and based on two layers of general planning and land use control planning. It is concluded that the land use strategy as “smart conservation, efficient utilization” should be executed in the suburban hilly area of Beijing, i.e., under the guiding ideology of “reverse planning”, the clear borderline of exploration and conservation as well as the intensity of development mode and function orientation should be confirmed through the establishment of security pattern of suburban hilly area landscape. The object of land sustainable use should be realized through land monitoring and planning management with the principle of active protection and utilization instead of passive protection. 

Key words:

land planning; sustainable landeverse planning; ecological security; suburban hilly area，mountainous area; Beijing

1 前言

　　浅山区是山区中较为特殊的部分，是相对“深山区、高山区”而提出的，不同区域的研究中对浅山区界定不同，对海拔高度、相对高差的取值也大相径庭。

对“浅山区”的界定应考虑的因素包括海拔、相对高差、人类干扰程度、与城市的空间关系等[1]-[5]。

《北京城市总体规划（2004年-2020年）》将市域内海拔100-300m的区域划定为浅山区。

笔者认为北京市浅山区的划定除了明确海拔范围外，还需要明确该区域的核心特征：

浅山区是山地和平原的过渡地带；是具有一定开发价值，并已经承受一定开发压力或未来极有可能受到城镇化影响的区域；是对北京市生态系统至关重要的区域。

　　目前针对北京市浅山区的研究并不多，但是从大量的北京市山区土地利用研究中不难看出，浅山区在城市社会经济发展中的定位随着北京市社会经济的发展而不断变化[6]-[10]。

开发还是保护[11]是城市发展面对浅山区的复杂性和特殊性时的困惑。

耕地保护、城乡统筹和城市人口极速膨胀等形势已开始挑战北京城市总体规划的路线和格局，对浅山区简单的谈“开发”或“保护”已经无法适应城市发展的需求，需要重新审视既定的浅山区发展思路，并构建更深远的浅山区土地利用战略体系。

2 浅山区土地利用规划的必要性

2.1浅山区自然和人文资源特征

（1）地理空间分异显著，生物丰富多样 。

浅山区地形类型包括低山、丘陵、台地、河沟等。

自然资源的水平和垂直差异性造就了该区域丰富多样的动植物资源。

（2）是北京市的重要的水源涵养地。

全市有80座大中型水库分布在山区，密云、怀柔水库均在海拔300m以下的区域，同时浅山区是重要的地下水回补区。

　　（3）历史文化遗产丰富。

浅山区不仅遗存了大量的世界级、国家级、市县级文物保护单位，还保留了较多的乡土景观。

2.2 浅山区土地利用在城市发展中的重要性

　　首先，浅山区属于山地生态系统与平原生态系统的交错地带，比相邻系统有更高的物种多样性，它是生态流的通道、过滤器、障碍和库，同时交错带的脆弱性也较强；其次，与深山区相比，浅山区海拔相对较低，可达性相对较优，自然灾害频发区分布较少，更容易也更适宜被人类利用。

因此，不论从生态保护还是从开发利用的角度，浅山区对于北京市的发展都具有十分重要的战略意义。

2.3浅山区土地利用面临的新形势

（1）北京市发展规模不断突破规划限制，空间规划受到挑战。

已有专家预测2020年北京市人口总量将达到2141.23万，远远超过城市总体规划预测的1800万人口规模[12]，城市用地规模也将突破原有规划的控制，不论是中心城持续外扩还是新城迅速膨胀，都有可能使未来土地利用激烈冲突区域从目前所关注和严控的山前平原地带，扩大到浅山区，甚至波及到整个山区。

（2）人口膨胀压力下，北京市资源供给方式和土地利用格局的变化将不可回避。

人口膨胀给北京市资源供给带来的首要问题便是水资源供给危机和土地供给危机。

资源供给的格局将影响土地利用的格局，水源保护和农用地保护与城市发展之间的空间冲突将更严峻。

而在南水北调工程影响下，平原地区的农用地保护需求会变得更为紧迫，更多的建设发展压力可能将被诉之于浅山区。

浅山区的合理利用不失为耕地异地保护的明智之举。

　　（3） 浅山区已受到开发的巨大影响，主动积极的规划刻不容缓。

有学者通过对山区区县三段时间（1993年、1999年、2002年）建设用地扩展程度变化的对比发现，北京市山区城市化现象日趋活跃，建设用地扩展区位逐渐向外推移。

可以预见，山区城市化进程将会进入一个更快的发展阶段[10]。

山区自身发展需求、住宅布局对环境偏好的增长以及较低的地价水平已经使浅山区面临巨大的开发压力。

如果不主动进行规划，等到各种开发现象升级，环境问题恶化后再被动地规划，浅山区的很多生态空间将被蚕食殆尽。

因此，针对浅山区区域的主动积极的规划刻不容缓。

3 北京市山区土地利用思维模式的困境和反思

　　20世纪的城市总体规划和山区发展政策对已经划定的水源保护区、自然保护区和“三北防护林”实行明确清晰的保护战略，但对其余土地管控较弱。

一些不合理的农耕、工矿开发等土地利用行为随之出现，给山区生态环境带来了一定程度的负面影响。

在此背景下，《北京城市总体规划（2004年—2020年）》通过生态研究专题确定了禁建区和限建区，几乎整个山区都被归为禁止建设区或限制建设区。

新一轮总体规划所体现的规划思想，又将浅山的保护和利用带入一个严重的、盲目保护的误区，如不及时调整，必将带来灾难性后果。

与20世纪对山区片面的保护一样，如今这种不清晰的“大保护”概念同样是一种“低效保护”的表现，低效保护往往会导致两个结果：

过度利用或者低效利用，即开发利用了应该保护的土地，浪费了大量可以被开发利用的土地。

这两种结果都无法解决城市的持续膨胀带来的开发压力和尖锐的土地利用矛盾。

这些误区具体表现在以下几个方面。

3.1 试图以明确的人口和用地目标控制来替代明确的生态控制

　　在传统规划方法中不自觉的将生态保护置于一个后续的、次要的位置。

表现为注重并优先分析人口、经济和产业发展趋势，试图通过对人口和相应用地规模的控制来实现对区域生态的保护，认为只要把人口和用地规模控制在规划的目标内即可，此外的土地一律保护起来，无需再在规模、空间、形态等方面进行更详细的土地生态规划控制。

一旦区域人口和社会经济发展突破规划，开发利用行为对生态环境的破坏就会变得难以控制。

从平原区到山前平原再到浅山区，规划范围在逐步外推，但这种外推的速度要滞后于自发的开发速度。

本该是“保护性”和“引导性”的规划，最后往往变成“抢救性”和“弥补性”的规划，而且收效甚微，保护和利用规划完全限于被动。

3.2 可行性分析代替适宜性分析，不当开发与土地浪费并存

　　在山区规划中普遍缺乏对整个区域的生态适宜性分析，通常以可行性分析来替代。

重视人类已经利用和相对容易到达的区域，而忽视在规划编制期间认定人类不会大规模威胁到的区域，对这些区域笼统地谈保护。

当“大保护”区范围内出现土地开发需求时，则以基于人类需求的不适宜建设区划定代替基于土地生态系统的生态适宜性分析。

因此，关键的生态斑块、廊道和战略点有可能被开发占用，而生态价值并不高的土地反而被保护了起来，对于土地资源紧张的北京市而言，这便是一种浪费。

3.3 禁、限建区划分方法缺乏完整的生态系统服务概念，忽视生态要素的水平过程

　　不论是对自然保护区、水源保护区、风景名胜区等各种保护区的单一保护，还是传统禁、限建区划分，其规划理念上缺乏完整的生态系统服务概念，把土地看成均质的或拼盘的，缺乏区域尺度的生态系统完整性概念，割裂地看待区域生态系统，主观地割裂山区和平原、浅山区和深山区、保护区和非保护区的有机联系。

　　规划中采取区划的方法考虑的是一种垂直过程，即首先遴选重要的限制建设要素，再分别针对各限建要素判定地块在该限建要素下的强度，然后将分析结果叠加、综合，得到规划成果。

但是这种规划方法仅考虑发生在某一土地单元内的生态关系，忽视了景观单元之间的水平生态过程，例如物种和人的空间运动，物质（水、土、营养）和能量的流动，干扰过程（如火灾、虫害）的空间扩散等[13]。

4 北京市浅山区土地可持续利用的出路：

“精明保护，高效利用”的6大战略

　　对浅山区土地的保护的最终目的在于保护土地所提供的生态系统服务和土地之上所承载的生态过程。

这种生态过程在空间上并非均质分布，而是有着一定的格局，在这一格局之外的土地是可以被开发和利用的。

实践中由于北京市城乡发展的需求，人们从未间断对山区的开发和利用，以后也不可能将山区孤立起来只保护不利用。

所以笼统的谈保护是没有意义的，问题的关键不是要不要保护、要不要利用，而是在哪里保护、在哪里利用、怎么保护和怎么利用。

只有高效的和清晰的保护战略才能实现“保护”和“利用”的双赢。

国外大城市周边的浅山区土地利用趋势也表明，一方面重视浅山区的开发价值所在，通过土地利用调整发挥其在旅游、居住、都市农业等方面的作用；另一方面要有明确的空间保护和开发格局并进行详细的土地利用性质和开发强度控制[14]-[16]。

这些研究对科学认识北京浅山区具有借鉴作用。

4.1  “反规划”真正实现生态优先原则

 　　“反规划”思想和途径是在中国快速的城市进程和城市无序扩张背景下提出的。

它强调一种逆向的规划过程，强调负的规划成果。

“反规划”不是不规划，也不是反对规划，它是一种景观规划途径，本质上是一种强调通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法论，是对快速城市扩张的一种应对[30]。

在新形势下，北京市浅山区规划有必要实行“反规划”战略：

（1）浅山区规划中需要从土地的健康、安全、和长远的公共利益的角度进行逆向的规划，而不是从开发商眼前的利益和发展的需要出发做规划，从而实现真正的“生态优先”。

（2）浅山区规划中首先需要负的规划成果：

提供给决策者的规划成果中体现的是一个强制性的非建设规划——生态基础的构建，构成该区域的“底”和限制性格局，而把发展区域作为可变化的“图”，留给渐进式的发展规划和市场去完善。

4.2  构建景观安全格局，实施浅山区精明保护

　　安全格局（Security pattern）是判别和建立生态基础设施的一种途径，该途径以区域和土地生态学理论和方法为基础，把过程（包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等）作为克服空间阻力以实现土地控制和覆盖的过程。

要有效地实现控制和覆盖，必须占领具有战略意义的关键性的景观元素、空间位置和联系。

这种关键性元素、战略位置和联系所形成的格局就是景观安全格局，他们对维护和控制生态过程或其他水平过程具有十分重要的意义[13]、[17]-[20]。

　　在浅山区土地利用战略中应用景观安全格局理论，其意义是在有限的土地面积下，以最经济和高效的景观格局，维护生态过程的健康与安全，控制灾害性过程，为实现人居环境的可持续性提供可能。

在定义了北京市浅山区景观安全格局，构建了生态基础设　施基础之上再进行相应的土地利用规划和空间控制，具体框架如图1所示。

4.3  基于生态基础设施的保护型、嵌入式土地利用模式

　　在浅山区土地利用中维护区域的安全格局和大地机体的连续性和完整性是维护区域生态安全格局的一大关键。

因此浅山区土地利用中的开发行为应该是一种保护型开发，其空间模式应该是镶嵌式的，被开发的土地是整个自然山水整体基质上的斑块（图2）。

同时，浅山区的发展应与区域原本的乡土景观基质相协调，新的开发不应形成大规模的功能体，这种“嵌入式”的空间发展格局，有利于控制建设规模，新的建设点缀于原有景观之中，融入原有文化景观基底，避免成为外来的文化“闯入者”和“破坏者”。

4.4 通过土地利用结构调整促进产业结构升级，强化服务型功能

　　国际社会对山区的功能定位从以往的生产型转变为服务型，许多发达国家将城市周边山区视为宝贵的绿色空间资源，充分发挥其在生态、游憩等方面的功能。

山区定位的变化也带动了区域产业结构和就业结构的升级 [21]-[23]。

因此，未来北京市浅山区的发展应该进一步强化其服务型功能定位，稳步升级产业结构，大力发展居住、教育、旅游休闲产业。

旅游休闲产业发展提倡的是结合地方特色、对地方环境负责任的旅游方式，包括矿区废弃地利用的工业旅游和自然资源依托的生态旅游。

目前，在北京市浅山区开发中已经形成对居住和教育产业的发展需求，同时居住和教育产业发展能够带动其他服务业的发展。

但是开发建设中要严格控制开发的密度和强度。

∙　此外，还要建立适宜浅山区特色的生态、特色农业生产体系；积极发展都市农业，为城市提供食物安全、劳动就业、生态保障、环境教育、休闲游憩机会。

图1 北京市浅山区景观安全格局分析框架

Fig.1AnalysisframeworkoflandscapesecuritypatternsinthesuburbanhillyareaofBeijing

4.5    通过生态设计和生态补偿加强生态基础设施用地保护的科学性和公平性

　　对于划定的生态基础设施用地，需要提倡科学和公平的保护。

科学保护首先体现在分析研究和规划的深度和细度上。

在重点建设区域进行土地控制性详细规划和建设的修建性规划，对保护区域也应有相应深度和细度的规划，即对保护范围内土地实施生态设计，做到规划详细，边界清晰，保护方法科学，控制导则明确，特别注意以下几点：

（1）生态基础设施用地边界划分明确，落实到地块；

（2）生态基础设施用地，除禁止开发建设之外，还需要相应的土地利用导则，对人类干扰行为进行有效限制，结合每宗地的生态系统服务施行科学的生态保护措施；

　　（3）科学界定生态基础设施用地之外的土地利用性质和开发强度。

　　从关注社会公平和统筹区域土地资源的角度出发，必须给予保护区适当的资源补偿和生态补贴。

通过建立多元化的资源补偿和生态补贴机制，采取政府财政转移支付、项目支持、征收生态环境补偿税费等，对浅山区的生态基础设施用地给予适当的经济补贴或扶助政策，促进山区和平原，保护区和非保护区土地利用的统筹安排。

4.6　创新土地利用模式，实现建设用地的节约集约利用

　　在实施了“精明保护”的生态安全格局战略后，浅山区将会释放出适量的土地用于开发建设，以缓解北京市土地资源紧张的压力。

但是对于这些可开发利用的土地同样要进行“高效利用”，即节约集约利用每一寸土地。

由于长期以来受到粗放型、外延性的土地利用方式的影响，北京市浅山区土地资源仍然存在低效利用问题。

独立工矿用地的投资强度和产出水平不高，农村居民点中空心村、闲散地大量存在。

在继续完善农村居民点和废弃工矿用地整理的基础上，还需要通过改进土地利用模式来提高土地的投入产出比，实现建设用地的高效利用。

在浅山区的建设用地利用中，最核心的是要通过土地利用模式的创新，将浅山区的环境和景观资源显化在建设用地收益中，从而实现开发行为对生态保护的反哺。

图2 北京市海淀区小西山空间发展战略示意图

Fig.2SchematicdiagramofspatialdevelopmentstrategyinXiaoxishan,HaidianDistrict,Beijing

5 结语

　　综上所述，北京市浅山区土地保护和开发之间的矛盾是由于不恰当和不明确的空间保护战略导致的。

长期以来，对北京市浅山区的规划建设一直存在误区，集中体现在：

第一，盲目的保护，在对浅山区生态系统缺乏系统认识的前提下，简单地将其划为保护区和不宜建设区；第二，不科学的发展，没有认识到浅山区的正真价值（如居住价值），并制定相应的发展战略和补偿机制，而是将当地的经济发展寄托在低效的经济活动中，如农业和遍地开花的农家乐。

盲目的保护只会进一步激化土地供需的矛盾，并使土地利用规划处于被动状态。

只有明晰该区域土地保护与开发的空间格局，明确土地利用性质和开发强度阈值，在严格保护的前提下，释放部分可以开发利用的土地，缓解北京市土地供需矛盾，同时发展浅山区的地方经济，此可谓一石三鸟。

通过“反规划”建立景观安全格局和生态基础设施，是实现精明保护和高效率利用的唯一出路。

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